【正文】 一級(jí)開發(fā)暫行辦法，這是幾個(gè)委辦局 共同頒發(fā)的一個(gè)文件，共有 26條，基本上有差不多 6 大部分構(gòu)成。這是把儲(chǔ)備和開發(fā)實(shí)際上作為一個(gè)總的定義來定義的，收購和收回是一個(gè)儲(chǔ)備，并且實(shí)施征地拆遷，是一級(jí)開發(fā)，是這么定義的。 關(guān)于儲(chǔ)備的概念和實(shí)施的方式，從全國來講，各個(gè)省市都不太一樣，比如說在上海 ，上海講儲(chǔ)備是指市區(qū)縣委托儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或者通過圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或必要的基礎(chǔ)設(shè)施予以存儲(chǔ)，講究的熟地存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付的土地行為。為什么舉上海和杭州，尤其是杭州實(shí)施土地儲(chǔ)備制度是比較早的，它差不多從 1996 年開始，基本上由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)做收購?fù)恋氐墓ぷ鳎约鹤龅狡咄ㄒ黄皆僮鋈胧薪灰?，上海成立了地產(chǎn)集團(tuán)，這個(gè)地產(chǎn)集團(tuán)是政府入資的， 注冊(cè)資本金很高，四十多個(gè)億，但是好多都是不動(dòng)產(chǎn)，通過這么大的注冊(cè)資本金能夠解決融資的問題，都是地產(chǎn)集團(tuán)進(jìn)行融資做前期的征地拆遷工作、市政工作、熟地入市交易，重慶也是這樣的，都是由地產(chǎn)集團(tuán)實(shí)施前期的一級(jí)開發(fā)。我們歸納起來，北京的做法是比較強(qiáng)調(diào)所謂的抓兩頭、放中間，首先抓開發(fā)用地總量的控制，哪些地能夠進(jìn)入開發(fā)是政府要掌握的，這是一頭。放中間就是說，中間從生地到熟地 的開發(fā)過程，是想市場(chǎng)化運(yùn)作，是想放開的。我們前一段到上海、杭州各個(gè)城市都考察過，我覺得現(xiàn)在是各有優(yōu)勢(shì)的，比如說像上海這種做法，地產(chǎn)集團(tuán)也要通過市場(chǎng)檢驗(yàn)它的成本，一級(jí)開發(fā)完了做成熟地，它和政府有一個(gè)分成，假如就是三七，政府拿三，土地開發(fā)是七，無論入市交易是多少，政府都分到30%是政府收益，其實(shí)是土地開發(fā)成本。他們 的管理費(fèi)都是固定提取的。工作了幾年以后，應(yīng)該說也有很大的風(fēng)險(xiǎn)，就是說有的時(shí)候，如果過多的地塊，這個(gè)比例之后成 55 的成本包不住整個(gè)的開發(fā)成本，面對(duì)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也是很大的。 總則里面的第二個(gè)內(nèi)容第三條，土地儲(chǔ)備開發(fā)的管理，就是明確了一下概念，北京市土地開發(fā) 管理工作是由國土資源局負(fù)責(zé)的，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是受市國土委員據(jù)的委托具體組織實(shí)施。土地儲(chǔ)備開發(fā)堅(jiān)持以政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，在《儲(chǔ)備開發(fā)辦法》里的第三條可以由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施，也可以通過招標(biāo)方式選擇有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)承擔(dān)，這個(gè)就是原則，這是第三條土地儲(chǔ)備開發(fā)的原則。 10 關(guān)于第三條儲(chǔ)備開發(fā)的原則，應(yīng)該說也是怎樣實(shí)施的問題，這可能也是大家比較關(guān)心 的問題。我們一個(gè)基本的思路就是說，招標(biāo)工作一是說哪些項(xiàng)目招標(biāo)，哪些項(xiàng)目不招標(biāo)，還是有一個(gè)分類。但是作為儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來講，我們主要還是定位在管理、協(xié)調(diào)的位置。比如像地鐵的軌道交通沿線的用地，政府重點(diǎn)工程的用地，比如說新城建設(shè)等等，這些建設(shè)項(xiàng)目一是規(guī)模非常大，再一個(gè)非常強(qiáng)調(diào)市政基礎(chǔ)設(shè)施，公益配套設(shè)施完全的到位。今后大的建設(shè)要避免這種情況的發(fā)生 ，在總體的設(shè)計(jì)理念上，應(yīng)該能夠有長遠(yuǎn)的觀念，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是遠(yuǎn)郊區(qū)縣市政首先應(yīng)該到位，不能做太臨時(shí)的措施。政府也會(huì)組建一些國企控股大的開發(fā)公司實(shí)施北京市的一級(jí)開發(fā)的工作。自己就可以做，非得招一家來做，實(shí)際上自己的廠房自己的地，自己很容易處理，招一家來可能不太客觀， 11 所以說所以在招標(biāo)投標(biāo)辦法里邊，實(shí)際上界定了基本上這兩大類用地，可以自 己做的，其他的應(yīng)該向社會(huì)招標(biāo)實(shí)施的。 儲(chǔ)備開發(fā)辦法第二部分，土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃編制。這些都是編制土地儲(chǔ)備開發(fā)的依據(jù)。這個(gè)編制土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃編制首先提出的程序就是說，一是提出計(jì)劃的部門，可能是哪些部門。因?yàn)檫@個(gè)計(jì)劃實(shí)際上，這個(gè)計(jì)劃形成是什么樣的情況呢？基本上從 2020 年有了聯(lián)審會(huì)之后，上了聯(lián)審會(huì)，現(xiàn)在還沒有開發(fā)成熟地的項(xiàng)目，這些項(xiàng)目各區(qū)縣匯總起來差不多五千多公頃，六千多公頃，根本我們批出地的情況是差不多，我們經(jīng)過篩選之后。還有一些區(qū)縣提得量是非常大的，我們根據(jù)這些量要安排今后能進(jìn)入土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃，進(jìn)入前期工作的量有多大，也有通過上下幾次調(diào)整也有這么一個(gè)計(jì)劃，我們本來以前叫做預(yù)備的量。最近我們也和規(guī)劃院在一起研究， 首先要掌握北京市整個(gè)，根據(jù)重新調(diào)整城市總體規(guī)劃，尤其是已經(jīng)編制的控制性詳細(xì)規(guī)劃，整個(gè)北京市可供開發(fā)的量有多大，這些量哪些是應(yīng)該納入政府儲(chǔ)備的范圍，也就是說是有計(jì)劃的要供應(yīng)的。這個(gè)安排第一就是說，是根據(jù)已經(jīng)正在實(shí)施的項(xiàng)目確定的。只要是具備條件的項(xiàng)目，沒納入儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃，只要在這個(gè)區(qū)縣范圍內(nèi)總量可以控制的，應(yīng)該有很大的調(diào)整余地的。再一個(gè)，我們要建立一個(gè)規(guī)劃儲(chǔ)備的概念今年也要做調(diào)研和課題的，也要建立這樣一個(gè)儲(chǔ)備的制度。 建設(shè)用地供地辦法里頭第三大部分就是講到了土地儲(chǔ)備開發(fā)的實(shí)施方式。土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃的實(shí)施主體是由國市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制，土地儲(chǔ)備開發(fā)第二個(gè)是比較關(guān)鍵的，土地儲(chǔ)備開發(fā)的實(shí)施方案，這是儲(chǔ)備開發(fā)辦法的第十一條和第十二條。這是關(guān)于誰來組織編制，不是說由土地機(jī)構(gòu)具體來做，而是由它來做。土地儲(chǔ)備開發(fā)的實(shí)施方案在儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃里面強(qiáng)調(diào)這些內(nèi)容，實(shí)際上就是講，實(shí)施方案是招標(biāo)前要制定的東西作，使得土地一級(jí)開發(fā)工作有標(biāo)底，也就是有底價(jià)的招標(biāo)。也是想出一個(gè)實(shí)施辦法的編制辦法。這是在下一步一級(jí)開發(fā)實(shí)踐過程中，需要總結(jié)，需要時(shí)間來檢驗(yàn)的內(nèi)容，根據(jù)儲(chǔ)備開發(fā)辦法，啊我們想做要實(shí)施有底價(jià)的招標(biāo)，而不是說低價(jià)的制訂肯定是一個(gè)難題，要有低價(jià)的 話，首先應(yīng)該對(duì)前期的地上物的狀況應(yīng)該有一個(gè)大概其的了解，了解到什么樣的程度，首先就是一個(gè)問題，首先就要說拆遷了。作為征地，更是一大難點(diǎn)。尤 其最重要的就是說，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，征地整個(gè)的費(fèi)用，應(yīng)該是哪級(jí)，原則上講，這應(yīng)該是村民代表大會(huì)，通過 70%以上的表決才能確定征地標(biāo)準(zhǔn)，但是我們也是在跟各個(gè)區(qū)縣都在征求這方面的意見，也包括開發(fā)單位，昨天我們?nèi)讶幔瑧讶釁^(qū)長也說，做法是非常好的，但是是需要有基礎(chǔ)的。再一個(gè)村民代表大會(huì)召集這么多人來表決了，從他表決到實(shí)施一級(jí)開發(fā)把手續(xù)辦全到征地最快半年 14 多，這個(gè)東西要這么早表決了，這個(gè)東西也就無效了。這些都是現(xiàn)實(shí)的情況。我們的設(shè)想，應(yīng)該村鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)的政府有一個(gè)明確的能夠承受的征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。這也是需要做大量工作的，也有幾種方式。起碼做到這個(gè)份上才能大概其知道市政的投資大概其是多少？關(guān)于市政這個(gè)東西也有幾個(gè)思路。另一方面從規(guī)劃院的角度由它為主把市政綜合的方案做出來。實(shí)際上如果說一級(jí)開發(fā)要做有底價(jià)的招標(biāo)，前期這些工作都得做，才能有底價(jià)，而且可能還有很大的變數(shù)?，F(xiàn)在在我們招標(biāo) 投標(biāo)的辦法里邊，也講了，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府你可以組織編制這些實(shí)施方案，也可以委托相關(guān)的、相應(yīng)的機(jī)構(gòu)做這些方案的編制，做這些工作，這些都是可以的。這是實(shí)施方案。也就是說，實(shí)際上這些招標(biāo)一定意義上主要是通過市場(chǎng)化的運(yùn)作招了資金和實(shí)際工作的團(tuán)隊(duì)，在成本的控制由儲(chǔ)備中心作為成本控制來做的。比如說今后，尤其是拆遷很可能是市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，現(xiàn)在有基準(zhǔn)地價(jià)基準(zhǔn)房價(jià)，但是區(qū)間本身有區(qū)間幅度的，這個(gè)掌握應(yīng)該說，雖然說有拆遷科認(rèn)定，但是各種因素會(huì)非常非常多。因?yàn)楣芾聿块T確定也沒有依據(jù)，本身是一個(gè)市場(chǎng)化的東西，現(xiàn)在試點(diǎn)了幾個(gè)，應(yīng)該說我們從今年上半年，各區(qū)縣都想抓一兩個(gè)試點(diǎn)，試行一級(jí)開發(fā)的招標(biāo)，試行有標(biāo)底的招標(biāo)，推進(jìn)這個(gè)工作，當(dāng)然難度挺大的。所以說，我們想如果一級(jí)開發(fā)是市場(chǎng)化運(yùn)作，市場(chǎng)化運(yùn)作，企業(yè)運(yùn)作本身企業(yè)就應(yīng)該得到合理的利潤，同時(shí)他也要承擔(dān)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。作為儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)來講，既然要市場(chǎng)化運(yùn)作，比如說你做一個(gè)實(shí)施方案，通過實(shí)施方案可以審核，我們還有一個(gè)部分，對(duì)未來市場(chǎng) 16 價(jià)格定位，你認(rèn)為這個(gè)開發(fā)成本今后在二級(jí)市場(chǎng)上能不能市場(chǎng)認(rèn)可，也就是說有沒有人買你的地，我 們做這個(gè)一級(jí)開發(fā)，做這個(gè)實(shí)施方案之后，各個(gè)一級(jí)開發(fā)單位愿意不愿意承擔(dān)一級(jí)開發(fā)，實(shí)際上他也在考慮成本，如果我做整個(gè)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的話，我做這個(gè)一級(jí)開發(fā)的成本我能不能接受，這也會(huì)成為要投標(biāo)一級(jí)開發(fā)的單位能不能投這個(gè)項(xiàng)目的基礎(chǔ)，通過市場(chǎng)運(yùn)作可以規(guī)避許多市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)或者是，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)由企業(yè)承擔(dān)的，企業(yè)也可以享受在拆遷過程中，我運(yùn)作得好，我也有自己的收益，市場(chǎng)上是這樣運(yùn)作的。再一個(gè)放地量總量的口頭，我們覺得這樣做起來，應(yīng)該說就比這么盲目授權(quán)應(yīng)該是進(jìn)了一大步。 現(xiàn)在尤其對(duì)征地，一是怎樣保護(hù)原來土地所有權(quán)人，農(nóng)民的利益，使得他的利益也是一 個(gè)隨行就市的，不能把增值的收益，他一點(diǎn)都分不到，肯定一級(jí)開發(fā)以后，征地都走不動(dòng)。土地儲(chǔ)備開發(fā)的實(shí)施方案就是這些內(nèi)容。雖然招標(biāo)辦法這么定，一級(jí)土地實(shí)施招標(biāo)我們不太強(qiáng)調(diào)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施，如果說政府的重點(diǎn)工程重點(diǎn)項(xiàng)目需要政府指定需要儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施的，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施，當(dāng)然以前已經(jīng) 實(shí)施的項(xiàng)目會(huì)繼續(xù)做下去，其它更多把自己立足在管理的角色上。這個(gè)程序就是法上講的，辦理前期手續(xù)，也包括許許多多的內(nèi)容。第二個(gè)就是說，有一些要評(píng)估還有一個(gè)招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)，一級(jí)開發(fā)后期有一個(gè)驗(yàn)收，后期驗(yàn)收在這個(gè)法里講，由國土局組織有關(guān)部門，對(duì)土地開發(fā)成本進(jìn)行驗(yàn)收，驗(yàn)收現(xiàn)在也是一個(gè)比較大的問題。對(duì)現(xiàn)在首選一級(jí)開發(fā)的驗(yàn)收，就相對(duì)復(fù)雜一些。開發(fā)公司申請(qǐng)的一級(jí)開發(fā)，今后的驗(yàn)收是什么樣的方式？也有幾種做法。但是一般從開發(fā)角度來講，開發(fā)是先易后難，先做收益比較高的，比較好賣的住宅，最后做配套、公建，因此到這個(gè)項(xiàng)目的時(shí)候，配套公建這些往往拆遷量最大的，都在邊上，商業(yè)也多，拆遷量也大，如果就核定這個(gè)地塊的成本會(huì)非常非常高的。申請(qǐng)一級(jí)開發(fā)是國土局授權(quán)開發(fā)的一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目，到目前為止還沒有，都是跟 458 號(hào)文相接近的項(xiàng)目，真正一級(jí)開發(fā)的項(xiàng)目，入市還不多，最近入市幾塊地里邊，像海淀區(qū)溫泉鎮(zhèn)的那些項(xiàng)目是政府一級(jí)開發(fā)純粹做 的，它的成本就是經(jīng)過審定的，加上毛地價(jià)組成熟地入市的成本，它也不是很低，因?yàn)闇厝?zhèn)整個(gè)改造待征地非常多，也是區(qū)政府認(rèn)定。特別大塊的，也不可能都拆平了再入市交易，可能會(huì)有滾動(dòng)和分期，這個(gè)成本仍然會(huì)有一個(gè)平攤和測(cè)算的問題，這個(gè)工作我們也在加強(qiáng)授權(quán)一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目管理的規(guī)定中我們也會(huì)相對(duì)明確一些東西，要不然的話，這個(gè)成本 在入市之前沒有一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，成本也是很難確定的。 《儲(chǔ)備開發(fā)辦法》第五部分就是講土地儲(chǔ)備開發(fā)成本分擔(dān)的兩種形式。這兩個(gè)怎么分擔(dān)呢？如果說是儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托開發(fā)公司實(shí)施，由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)投資的，有一個(gè)最高不高于總投資 2%的管理費(fèi)，這是一個(gè)規(guī)定。當(dāng)然 8%大家對(duì)這個(gè)議論也是比較多的，后邊成本也包括財(cái)務(wù)成本在里邊，也計(jì)入總成本的。第二個(gè)就是在土地儲(chǔ)備開發(fā)成本構(gòu)成里邊，土地開發(fā)成本的構(gòu)成，主要包括了這么幾大部分，一是征地 拆遷及其相關(guān)的稅費(fèi)，如果說當(dāng)時(shí)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施的時(shí)候沒有營業(yè)稅之類的，作為開發(fā)公司實(shí)施，這里面就有了營業(yè)稅的概念在里面，稅費(fèi)應(yīng)該在成本里面的。第三，市政基礎(chǔ)設(shè)施的有關(guān)費(fèi)用。第五，貸款的利息。這六項(xiàng)費(fèi)用基本上構(gòu)成了土地一級(jí)開發(fā)成本的支出。這里有好多的問題，貸款利息怎么算，應(yīng)該說在開發(fā)里邊，招標(biāo)的過程中，可能會(huì)強(qiáng)調(diào)資質(zhì)或者自 有資金的能力，都會(huì)是能不能中標(biāo)的條件。因?yàn)檫@里邊還有好多不可預(yù)見費(fèi)， 20 每個(gè)人對(duì)不可預(yù)見費(fèi)的認(rèn)定比例肯定是不一樣的。所以說，這些問題從投資角度會(huì)把各種的一級(jí)開發(fā)存在的問題，需要支出的資金都打進(jìn)去，認(rèn)定總成本，然后再取利潤，實(shí)際上是 這樣的東西。這是關(guān)于《土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》基本的內(nèi)容。這是《北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法》的內(nèi)容。這個(gè)流程圖大家看看圖基本上明白了基本的意思，主要規(guī)范 了一下程序，流程圖暫時(shí)的就是說，土地一般開發(fā)和土地入市交易主要兩個(gè)環(huán)節(jié)的主要內(nèi)容，一是土地一級(jí)開發(fā)的程序，第二個(gè)土地入市交易的程序，是這兩大部分，這兩大部分中一級(jí)開發(fā)又分了四個(gè)大部分，第一部分是計(jì)劃的變化，主要是控規(guī)、土地利用計(jì)劃和預(yù)審之類的問題。好多東西都定不下來，矛盾也比較多。 再一個(gè)，前期的策劃。區(qū)里面也提了，我做了好大量的工作，如果說聯(lián)審會(huì)不通過，我的工作怎么辦，也 是一些投入怎么辦？再一個(gè)，我們也想，聯(lián)審會(huì)先通過了，你再做實(shí)施方案，聯(lián)審會(huì)通過的依據(jù)是一個(gè)問題？再一個(gè)，聯(lián)審會(huì)通過了，做的實(shí)施方案再上會(huì)審批，又多了一道程序，現(xiàn)在的程序已經(jīng)太多了，已經(jīng)弄得大家不知道怎么做好了。如果說這個(gè)聯(lián)審會(huì)到目前為止沒有它，各個(gè)步驟還很難走，我們一定要把它固定化，也就是說定期化，什么時(shí)候開，把這個(gè)東西固定下來，不要把聯(lián)審會(huì)搞成各個(gè)部門為上聯(lián)審會(huì) 找門路、找關(guān)系，從政府部門角度來講一定要調(diào)整和改變的東西。開完會(huì)以后，會(huì)上的東西，回去可能又有反復(fù)，因此，會(huì)簽的時(shí)間會(huì)很長，如果聯(lián)審會(huì)如果是必定的，一定要調(diào)整這個(gè)東西，一是要定期，再一個(gè)要快。 再一個(gè)我們 也不希望審批層級(jí)再多起來，這樣已經(jīng)很多了，整個(gè)項(xiàng)目能不能上聯(lián)審會(huì)，上聯(lián)審會(huì)以后，大家開發(fā)，開發(fā)以后做成熟地以后有一個(gè)低價(jià)的聯(lián)審會(huì)，還有一個(gè)報(bào)市政府，報(bào)市政府還有一個(gè)聯(lián)審會(huì)，審批的過程確實(shí)很長，一定 22 要把整個(gè)的過程壓縮下來，能合并一定合并，縮短審批的時(shí)間。 征詢意見和審批的過程。 審批的過程中，也涉及到土地管理部門的土地預(yù)審，土地預(yù)審在今年下半年下放到區(qū)縣，市局不再做預(yù)審了，預(yù)審的環(huán)節(jié)我們下一步也要再研究。因?yàn)檎频捻?xiàng)目，通過公開方式取得的土地，不存在預(yù)審不合格的問題。土地開發(fā)的審批以后，第四個(gè)環(huán)節(jié)一級(jí)開發(fā)的環(huán)節(jié)。入市交易，入市準(zhǔn)備主要是評(píng)估和審計(jì)這一套，再一個(gè)入市交易和簽定合同。還有 一個(gè)發(fā)改委建設(shè)投資流程圖，發(fā)改委投資流程圖基本上應(yīng)該是從這個(gè)流程圖的后邊，從簽定合同那兒開始，因?yàn)榘l(fā)改委投資的流程圖主要是從開發(fā)角度講，我怎么往下走，這是一個(gè)頭，發(fā)改委的流程圖是一個(gè)小人提一個(gè)小皮包，一個(gè)個(gè)環(huán)節(jié)怎么走，先取得土地，再立項(xiàng)核準(zhǔn)再往下走，應(yīng)該是這樣的環(huán)節(jié)。一個(gè)就是說招標(biāo)拍賣掛牌出讓底價(jià)的定義。因?yàn)榘l(fā)改委本身也是一個(gè)物價(jià)局合并到發(fā)改委，也是物價(jià)的 主管部門。第三個(gè)環(huán)節(jié)有一個(gè)專家委員會(huì)，專家委員會(huì)一般是兩大部分人，一部分是政府部門的人，一部分是專家。專家會(huì)過了之后，還有