【正文】 這個(gè)就是原則，這是第三條土地儲(chǔ)備開發(fā)的原則。工作了幾年以后，應(yīng)該說也有很大的風(fēng)險(xiǎn)，就是說有的時(shí)候，如果過多的地塊，這個(gè)比例之后成 55 的成本包不住整個(gè)的開發(fā)成本，面對的市場風(fēng)險(xiǎn)也是很大的。我們前一段到上海、杭州各個(gè)城市都考察過，我覺得現(xiàn)在是各有優(yōu)勢的，比如說像上海這種做法，地產(chǎn)集團(tuán)也要通過市場檢驗(yàn)它的成本，一級(jí)開發(fā)完了做成熟地，它和政府有一個(gè)分成，假如就是三七，政府拿三，土地開發(fā)是七，無論入市交易是多少，政府都分到30%是政府收益，其實(shí)是土地開發(fā)成本。我們歸納起來，北京的做法是比較強(qiáng)調(diào)所謂的抓兩頭、放中間，首先抓開發(fā)用地總量的控制，哪些地能夠進(jìn)入開發(fā)是政府要掌握的，這是一頭。 關(guān)于儲(chǔ)備的概念和實(shí)施的方式，從全國來講，各個(gè)省市都不太一樣，比如說在上海 ，上海講儲(chǔ)備是指市區(qū)縣委托儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或者通過圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或必要的基礎(chǔ)設(shè)施予以存儲(chǔ)，講究的熟地存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付的土地行為。北京市 8 土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)暫行辦法，這是幾個(gè)委辦局 共同頒發(fā)的一個(gè)文件，共有 26條，基本上有差不多 6 大部分構(gòu)成。但是工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施，包括文教都超過了年初確定的供應(yīng)量，總的建設(shè)用地供地指標(biāo)是完成了。這個(gè)實(shí)施起來需要有一定的環(huán)境，也是在朝這個(gè)方向努力。第五，經(jīng)營性用地由國土局會(huì)同各行政主管部門確定土地出讓條件， 7 報(bào)市政府 批準(zhǔn)后再實(shí)施。有一些用地以前比如說是企業(yè)原有的土地，能不能自己協(xié)議出讓？這個(gè)文件也做了規(guī)定。我想還是在講法規(guī)的過程中給大家介紹。也陸續(xù)就進(jìn)了聯(lián)審會(huì)，到 05 年下半年，通過聯(lián)誼會(huì)審議，列入會(huì)議紀(jì)要，也就是說具備了做一 6 級(jí)開發(fā)工作的項(xiàng)目，也就挺 多了。 在這個(gè)情況下，以國土局為主，成立聯(lián)席會(huì)的制度。從 2020 年到2020 年 6 月份，這些地 存在什么樣的情況呢？從生地到熟地，這個(gè)過程由誰實(shí) 5 施，從 2020 年 8 月 31 號(hào)之后，因?yàn)橛袔讉€(gè)情況， 8 月 31 號(hào)停止協(xié)議出讓，有些項(xiàng)目有了立項(xiàng)有的有了規(guī)劃意見書，有的已經(jīng)辦了一些手續(xù)，房地產(chǎn)開發(fā)手續(xù)已經(jīng)有了一些，是不是一刀切，都不行了，以后都無效的，還不是采取這個(gè)態(tài)度。尤其是經(jīng)營性的用地，基本上都停止了協(xié)議出讓。第三個(gè)就是說儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)各區(qū)縣、各市儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也在做一些一級(jí)開發(fā)的工作，各種形成的開發(fā)都是并存的。應(yīng)該說從協(xié)議出讓到 1999 年的時(shí)候，實(shí)際上有一些專門的土地一級(jí)開發(fā)公司，這樣的工作也已經(jīng)有了。 為貫徹國務(wù)院的文件，北京市出臺(tái)四號(hào) 文件后，北京市陸續(xù)經(jīng)過三年多的實(shí)踐，也出臺(tái)了一些政策法規(guī)，比較重要的包括由市人民政府京政發(fā)六號(hào)文， 2020年 5 月份頒發(fā)《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法》，這個(gè)辦法出臺(tái)之后，在 2020年的 8 月份又有幾個(gè)委辦局國土局、發(fā)改委、規(guī)劃委、建委、財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)《北京市土地儲(chǔ)備和土地一級(jí)開發(fā)暫行辦法》，還有就是《北京市土地一級(jí)開發(fā)及經(jīng)營性項(xiàng)目用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓流程示意圖》、《北京市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛出讓低價(jià)確定辦法》、《北京市國有土地使用權(quán)管理辦法》。第四，加強(qiáng)低價(jià)管理。根據(jù) 2020年國務(wù)院下發(fā)的《加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理通知》，北京市 2020 年出臺(tái)了《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市國土房管局關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理建立土地儲(chǔ)備制度意見的通知》，這個(gè)《通知》為加強(qiáng)本市的國有土地資產(chǎn)管理培育健全規(guī)范的土地市場，深化土地使用制度改革，提出了六條具體的意見。從1986 年頒布《土地管理法》為土地有償使用提供最根本的法律依據(jù)， 99 年國土資源部出臺(tái)的出讓轉(zhuǎn)讓條例以后，北京市 從 1991 年逐步開始土地有償使用。 我今天想講的《關(guān)于北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)相關(guān)政策規(guī)定的主要內(nèi)容和實(shí)施情況》。我想實(shí)際上作為土地一級(jí)開發(fā)，在座的各位，應(yīng)該說都是專家。作為國土資源局這個(gè)部門，因?yàn)樗饕菑氖鹿芾?，隨著“公地住”的改革，房地產(chǎn)開發(fā)形式比以前有一些變化，我以前講過兩三次，我不知道大家以前聽過沒聽過，好多東西光在講，我們自己實(shí) 踐得也不夠，今年也是要按照新的規(guī)程摸索實(shí)踐的一年。第一部分，北京市土地一級(jí)開發(fā)情況概述。土地有償使用，主要還是說以協(xié)議出讓為主，一般來講，土地取得的方式大部分是開發(fā)者跟原工廠或者是村里面、鄉(xiāng)里邊先談，談妥了之后有一個(gè)協(xié)議就可以立項(xiàng)，立完項(xiàng)做規(guī)劃做規(guī)劃意見書，直到做規(guī)劃方案之后，到國土部門根據(jù)方案做評估，國土局主要是審定政府土地收益，應(yīng)該收多少錢，通過評估審定制，簽訂土地出讓合同，主要是協(xié)議出讓的合同。 這六條具體的意見：一是要實(shí)行 土地供應(yīng)的計(jì)劃管理，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量， 2020 年的四號(hào)文件。第五，規(guī)范土地審批的行政行為。 就是說，從 2020 年四號(hào)文出臺(tái)，到 2020 年，這幾年期 間，北京市實(shí)施土地一級(jí)開發(fā)的現(xiàn)狀是什么樣的情況，給大家做一個(gè)簡單的介紹。比如說像中關(guān)村西區(qū)、生命園、軟件園等等，像 CBD也都成立一些專業(yè)的一級(jí)開發(fā)公司。 經(jīng)過 2020 年到 2020 年以后，隨著這幾個(gè)辦法的出臺(tái)，實(shí)際上經(jīng)營性的協(xié)議出讓從 2020 年 8 月 31 號(hào)以后，全面都停止了。 停止協(xié)議出讓以后，就是說尤其是 2020 年 8 月 31 號(hào)以后，一是停止了協(xié)議出讓，第二也停止了生地的入市交易，因?yàn)樵?2020 年到 2020 年之間，有時(shí)候儲(chǔ)備中心入市交易的土地有的是生地，沒完成征地拆遷，可能是先掛了，掛出去之后，收回的錢再實(shí)施拆遷，但是也引發(fā)了許多法律上的問題，這個(gè)問題其實(shí)過去協(xié)議出讓 時(shí)候就存在，但是由于當(dāng)時(shí)協(xié)議出讓都是開發(fā)商一家和政府談的，不是公開的，沒有公開的市場，因此原房屋、土地產(chǎn)權(quán)人、土地使用權(quán)人可能也不知道這塊地簽了合同，實(shí)際上政府把土地使用權(quán)通過出讓的方式給新的土地使用者的時(shí)候，舊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系應(yīng)該是解決的，應(yīng)該是處理完的，應(yīng)該走政府收回或者拆遷補(bǔ)償?shù)某绦?。?dāng)時(shí)還出臺(tái)了 458 號(hào)文，對已經(jīng)不能協(xié)議出讓的項(xiàng)目怎么處理，得這些有立項(xiàng)在有效期內(nèi)有規(guī)劃意見書，也在有效期內(nèi)，這樣的項(xiàng)目允許再繼續(xù)開發(fā)，把地做成三通一平或者七通一平再入市公開交易，大家都通過市場公開的方式，通過招拍掛的方式摘回這塊地，取回這塊地再實(shí)施 開發(fā)。把相關(guān)委辦局一開始是發(fā)改、規(guī)劃、建委等等部門，后來又加上了交通、環(huán)衛(wèi)、園林、文物等等部門組織了一個(gè)聯(lián)席會(huì)，這些項(xiàng)目怎么往下走，首先先聽聽各部門的意見，比如說交評、環(huán)評都有沒有什么問題，規(guī)劃也可以繼續(xù)實(shí)施的，有了這個(gè)聯(lián)誼會(huì)，形成一個(gè)會(huì)議紀(jì)要之后，各個(gè)部門該給立項(xiàng)核準(zhǔn)給立項(xiàng)核準(zhǔn)，該給規(guī)劃意見書給規(guī)劃意見書，這樣可 以往下走，可以實(shí)施相關(guān)的手續(xù)，拆遷征地的工作。聯(lián)審會(huì)審議的面積已經(jīng)將近差不多有 60 多個(gè)項(xiàng)目，土地差不多有六七千公頃地，通過聯(lián)審會(huì)審議通過的，這些項(xiàng)目現(xiàn)在都在事實(shí)一級(jí)開發(fā)，這是聯(lián)審會(huì)的作用。 第二部分，北京市土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件的主要內(nèi)容。如 果是經(jīng)營性用地的話，自己的土地，如果要搞房地產(chǎn)開發(fā)，也要入市公開交易，也要經(jīng)過政府先收回，入市公開交易，通過招拍掛的形式取得。實(shí)際上就強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營性用地報(bào)批的程序，過去在協(xié)議出讓的條件下，因?yàn)楫?dāng)時(shí)《房地產(chǎn)管理法》，還是北京市的出讓管理?xiàng)l例，里面就講，劃撥土地轉(zhuǎn)讓可以由轉(zhuǎn)讓的受讓放補(bǔ)交地價(jià)款，沒有特別強(qiáng)調(diào)審批的程序，而是強(qiáng)調(diào)政府直接供地要經(jīng)過報(bào)批，大量土地，基本上都是劃撥土地，由原土地使用權(quán)人大量走了土地劃撥，補(bǔ)辦土地出讓的方式，現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)所有這個(gè)地走一個(gè)收回的程度，到政府審批以后再實(shí)施。建設(shè)用地供應(yīng)辦法里面涉及到儲(chǔ)備開發(fā)和土地使用權(quán)出讓的內(nèi)容主要就是這些內(nèi)容。這也是一個(gè)基本的情況。第一條，就是總則，這是辦法的第一至第五條，這是講土地儲(chǔ)備開發(fā)的概念，本辦法所稱土地儲(chǔ)備和一級(jí)開發(fā)是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲(chǔ)備國有建設(shè)用地，并組織實(shí)施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。像杭州講儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依照這個(gè)辦法的規(guī)定，將需盤活的土地收回收購予以存儲(chǔ)，并通過前期開發(fā)利用受政府委托預(yù)出讓的方式，盤活存量土地，有效配置土地資產(chǎn)的行為。另外一頭就是說，入市交易熟地的供應(yīng)量，應(yīng)該說政府是要 9 把控和控制的。如果說這個(gè)成本市場價(jià)位比較高， 70%的成本有富余，它就納入儲(chǔ)備基金，作為下次循環(huán)做開發(fā)的基金。從部里來講，對北京的做法也認(rèn)為市場化運(yùn)作大方向是對的，我們在完善怎樣市場化運(yùn)作的方式，所以這也是北京市土地儲(chǔ)備開發(fā)辦法出臺(tái)以后，我們要進(jìn)一步實(shí)踐，進(jìn)一步做的事情。 第四條，土地儲(chǔ)備開發(fā)后土地的供應(yīng)，由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)統(tǒng)一向市場供應(yīng)。在《儲(chǔ)備開發(fā)辦法》里，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施的，因?yàn)槭钦畠?chǔ)備機(jī)構(gòu)，實(shí)施以后完全都是成本，不可能有任何的利潤。所以說像這類的項(xiàng)目由政府主導(dǎo)，避免這兩年北京有一個(gè)新的詞叫城中村改造，去年是 60 多個(gè)，今年 80 個(gè)，這些項(xiàng)目都是以前開發(fā)過程中甩下來的沒有實(shí)施完的項(xiàng)目，待征地沒有完全實(shí)施，項(xiàng)目建好了，作為開發(fā)者盈利了，但是甩下好多破房子，不經(jīng)營不盈利的沒法做，現(xiàn)在政府出很大的錢在做改造。二，應(yīng)該說不用招標(biāo)一級(jí)開發(fā)的，企業(yè)自有的土地，而且企業(yè)自己本身也具有開發(fā)的資質(zhì)和條件的，這樣的用地原則上也沒有招標(biāo)的必要。講到了編制的依據(jù)、編制的部門，依據(jù)說得很清楚，主要是依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，近期的城市建設(shè)規(guī)劃等等。從 2020 年也試行在編制土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃，土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃是 2020年 10 月份開始編的，這 個(gè)編制主要還是自下而上的過程，主要是通過各區(qū)縣確定自己 2020 年的開發(fā)計(jì)劃和開發(fā)量，由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)區(qū)政府批準(zhǔn)之后再報(bào)到市里匯總，匯總之后再篩選再返回征求意見，現(xiàn)在基本上形成了 2020 年土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃大的盤子。當(dāng)然現(xiàn)在從編制過程中，因?yàn)檫@個(gè)東西還是在研討過程中，從各個(gè)部門征求完意見之后還有一個(gè)什么樣的概念呢，有沒有一個(gè)規(guī)劃儲(chǔ)備的概念？這實(shí)際上是一個(gè)開發(fā)量，已經(jīng)進(jìn)入開發(fā)程序，從儲(chǔ)備角度講，應(yīng)該怎樣建立一個(gè)儲(chǔ)備的量，這里就包括，一方面可能是規(guī)劃的儲(chǔ)備，另一方面實(shí)務(wù)儲(chǔ)備的量應(yīng)該是什么樣的量？ 12 這也是我們近期正在研究的課題。第二，這個(gè) 量實(shí)際上第一年做土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃，主要是量的控制，應(yīng)該說有非常大的調(diào)整性。這個(gè)就是關(guān)于土地儲(chǔ)備開發(fā)計(jì)劃，這個(gè)法上也說得比較多了 。這里邊講土地實(shí)施方案的編制部門市土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制市政府確定的重點(diǎn)區(qū)域，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地的土地儲(chǔ)備開發(fā)實(shí)施方案，區(qū)縣土地負(fù)責(zé)組織編制其它土地的儲(chǔ)備開發(fā)實(shí)施方案。這個(gè)實(shí)施方案具體怎么編制，也是目前我們正在研究的問題。從我們的設(shè)想里邊，像城區(qū)的土地有 1： 500 的地籍圖，假如三年以內(nèi)可以調(diào)查一下現(xiàn)狀的建筑面積到底是多少，單位是哪些，居民大概其，居民的戶數(shù)可以通過居民戶籍，還有好多地上物的構(gòu)筑物，都要做一些調(diào)查，應(yīng)該說也是很大量的工作，這是作為拆遷，作為地上物，我們想有這么一個(gè)前期調(diào)查的東西。有的村村民代表大會(huì)根本開不起來，民主權(quán)利能夠?qū)嵭惺切枰欢ǖ臈l件，這個(gè)可能做不到。所以說，作為征地的標(biāo)準(zhǔn)，在一級(jí)開發(fā)之前怎樣確定，這也是一個(gè)難點(diǎn)。比如說電、煤氣、熱力這些專業(yè)的市政設(shè)施管線怎樣設(shè)置呢？要跑專業(yè)公司，最后走到規(guī)劃院做市政的綜合?？傊?，還要包括前期，像設(shè)計(jì)上，在控規(guī)階段這個(gè)區(qū)域好多理念、設(shè)計(jì)的理念這些工作也是需要做這么多工作的。總之，實(shí)施方案的編制，應(yīng)該說對招標(biāo)來是一個(gè)至關(guān)重要的東西，它必須做到一定的深度，履行了一定的程序之后才能相對確定，才能對下一步的招標(biāo)起到有標(biāo)底的作用。這是可以嘗試的，如果說大量都是這么做，我覺得也會(huì)有相應(yīng)的問題出現(xiàn)。 前一段開了區(qū)縣的會(huì)議，包括各個(gè)區(qū)縣也認(rèn)為，這個(gè)工作難度非常大，但是我們是覺得，從 2020 年 8 月 3 開聯(lián)審會(huì)到現(xiàn)在，審批的項(xiàng)目都非常多了，其實(shí)加起來，包括分中心做的包括九千公頃的土地都比較批出去了，但是這些批出去之后，開發(fā)的進(jìn)度、成本的控制，都成了后續(xù)的構(gòu)成，現(xiàn)在我們在抓緊做這些 項(xiàng)目，怎樣加強(qiáng)中間的監(jiān)管，怎樣做成本控制，實(shí)際上好多項(xiàng)目進(jìn)度非常慢，甚至也出現(xiàn)了一些一級(jí)開發(fā)權(quán)在操作，誰接我的一級(jí)開發(fā)，就可以拿一級(jí)開發(fā)權(quán)到市場上轉(zhuǎn)讓，這些都是不規(guī)范的行為。 我們在審核方案的時(shí)候，成本是多少，這是一個(gè)底的價(jià)格，我們也可以預(yù)測市場的價(jià)位，市場能接受的土地的熟地價(jià)是什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，只要市場能接受的價(jià)格 ，通過專家的評審，認(rèn)為這個(gè)成本是能接受的，這個(gè)項(xiàng)目基本上就是可行的，就可以做。再一個(gè)，也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，或者說能保證基本的補(bǔ)償，我覺得對農(nóng)民所有權(quán)人的處理，現(xiàn)在遠(yuǎn)郊區(qū)縣有的區(qū)縣已經(jīng)有一些自己的做法，下面也在實(shí)踐。 第四大部分，土地儲(chǔ)備開發(fā)的程序，這是辦法的第十五條到第二十一條。當(dāng)然今后招標(biāo)一級(jí)開發(fā)的項(xiàng)目，落實(shí)招標(biāo)的，對成本，前 期已經(jīng)控制住了，主要是對它實(shí)施項(xiàng)目，比如說平整的程度，市政實(shí)施的情況，這些技術(shù)性驗(yàn)收了?，F(xiàn)在熟地入市交易了，像 458 號(hào)文規(guī)定的，以前已經(jīng)做了一些工作，做到熟地入市交易，這個(gè)做成熟地底價(jià)的審核大多依靠評估審核的，因?yàn)?458 號(hào)文的項(xiàng)目情況比較復(fù)雜，好 多都是一期、二期、三期，做下來，一期做了，二期做了，結(jié)果到三期不能協(xié)議出讓了，熟地入市交易了。今后有審計(jì)的因素在里面，純粹做一級(jí)開發(fā)有一個(gè)審計(jì)，這里邊也比較復(fù)雜，尤其小片一級(jí)開發(fā)做完了可以做到三通一平，不見得七通一平，七通一平有時(shí)候會(huì)后續(xù)跟進(jìn)和二級(jí)開發(fā)商根據(jù)設(shè)計(jì)有比較好接口的位置不見得都做平。因?yàn)樵凇秲?chǔ)備開發(fā)辦法》出臺(tái)之前，國土局有一個(gè)文，關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備一級(jí)開發(fā)的文，那里邊強(qiáng)調(diào)一級(jí)開發(fā)由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)融資，強(qiáng)調(diào)了這個(gè)概念，因此當(dāng)時(shí) 19 有一些項(xiàng)目，但是作為北京這么一個(gè)大城市，儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)十幾個(gè)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，還要做管理