【正文】 1 北京市土地一級開發(fā)管理辦法操作規(guī)范和實施細(xì)則 時間： 2020 年 3 月 18 日上午 地點：九華山莊 15 區(qū) 51 號會議室 主講人：陳倩（北京市土地儲備中心副主任） 大家好！今天是中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會舉辦土地一級開發(fā)實務(wù)研討會，讓我給大家講一講主要關(guān)于土地一級開發(fā)操作規(guī)范和實施細(xì)則。我想實際上作為土地一級開發(fā)，在座的各位，應(yīng)該說都是專家。作為國土資源局這個部門，因為它主要是從事管理，隨著“公地住”的改革，房地產(chǎn)開發(fā)形式比以前有一些變化，我以前講過兩三次，我不知道大家以前聽過沒聽過，好多東西光在講，我們自己實 踐得也不夠，今年也是要按照新的規(guī)程摸索實踐的一年。我也不知道，講的東西是不是能夠符合大家的胃口。 我先順著我的思路講，有什么問題隨時可以問，大家的問題不是對一級開發(fā)不懂，而是對現(xiàn)在制訂的程序摸不著怎么回事，因為以前的程序，現(xiàn)在被調(diào)整了，但是調(diào)整成什么樣子又不清楚，我估計主要是這方面的問題，大家隨時也可以提問，我要能解答的盡量給大家解答。 我今天想講的《關(guān)于北京市土地儲備和一級開發(fā)相關(guān)政策規(guī)定的主要內(nèi)容和實施情況》。第一部分，北京市土地一級開發(fā)情況概述。一、北京市實施土地一級開發(fā)的背景與回顧、過程 。土地一級開發(fā)目前是北京市建立土地儲備制度中的一項重要的工作，它也可以說從實踐中應(yīng)運而生的，回顧北京市實施土地有償使 2 用，應(yīng)該說在 1986 年以前在《土地管理法》沒有實施以前，我國土地使用制度還是單純講的 “三無 ”，無償、無期限、劃撥使用的，當(dāng)時有償用地最早還是說外商投資企業(yè)繳納土地使用費，每年按地類的標(biāo)準(zhǔn)，每年交多少土地使用費，外商用地有償使用開始，也就是 1985 年有外商投資企業(yè)繳納土地使用費的辦法。從1986 年頒布《土地管理法》為土地有償使用提供最根本的法律依據(jù)， 99 年國土資源部出臺的出讓轉(zhuǎn)讓條例以后，北京市 從 1991 年逐步開始土地有償使用。土地有償使用，主要還是說以協(xié)議出讓為主，一般來講，土地取得的方式大部分是開發(fā)者跟原工廠或者是村里面、鄉(xiāng)里邊先談，談妥了之后有一個協(xié)議就可以立項，立完項做規(guī)劃做規(guī)劃意見書，直到做規(guī)劃方案之后，到國土部門根據(jù)方案做評估，國土局主要是審定政府土地收益，應(yīng)該收多少錢，通過評估審定制，簽訂土地出讓合同，主要是協(xié)議出讓的合同。政府只收取政府收那一部分，開發(fā)成本這一部分和原土地使用轉(zhuǎn)讓費用都是通過開發(fā)者和原有單位簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議或者是補償協(xié)議實施的，基本上這是協(xié)議出讓基本的過程。 2020 年國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求各省、市自治區(qū)、直轄市加強國有土地資產(chǎn)的管理，切實防止國有土地資產(chǎn)流失，要做好嚴(yán)格控制建設(shè)用地，供應(yīng)總量，嚴(yán)格使用國有土地有償使用制度等等。根據(jù) 2020年國務(wù)院下發(fā)的《加強國有土地資產(chǎn)管理通知》，北京市 2020 年出臺了《北京市人民政府批轉(zhuǎn)市國土房管局關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理建立土地儲備制度意見的通知》，這個《通知》為加強本市的國有土地資產(chǎn)管理培育健全規(guī)范的土地市場，深化土地使用制度改革，提出了六條具體的意見。 這六條具體的意見：一是要實行 土地供應(yīng)的計劃管理，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量， 2020 年的四號文件。第二，嚴(yán)格實行國有土地有償使用制度。第三， 3 建立土地有形市場，加強土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理，大力推行國有土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣，當(dāng)時沒有掛牌，掛牌后來在實踐中總結(jié)的公開出讓的方式。第四，加強低價管理。第五，規(guī)范土地審批的行政行為。第六建立土地收購儲備制度，增強政府對土地市場的調(diào)控能力?？傊谒奶栁募?，加強土地計劃管理，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，建立土地收購儲備制度，應(yīng)該從四號文件開始，北京市實施了這些工作。 為貫徹國務(wù)院的文件，北京市出臺四號 文件后，北京市陸續(xù)經(jīng)過三年多的實踐，也出臺了一些政策法規(guī)，比較重要的包括由市人民政府京政發(fā)六號文， 2020年 5 月份頒發(fā)《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法》，這個辦法出臺之后，在 2020年的 8 月份又有幾個委辦局國土局、發(fā)改委、規(guī)劃委、建委、財政局聯(lián)合出臺《北京市土地儲備和土地一級開發(fā)暫行辦法》，還有就是《北京市土地一級開發(fā)及經(jīng)營性項目用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓流程示意圖》、《北京市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛出讓低價確定辦法》、《北京市國有土地使用權(quán)管理辦法》。 就是說，從 2020 年四號文出臺，到 2020 年，這幾年期 間，北京市實施土地一級開發(fā)的現(xiàn)狀是什么樣的情況，給大家做一個簡單的介紹。第一經(jīng)營性項目用地協(xié)議出讓已經(jīng)全面停止，土地一級開發(fā)已經(jīng)成為未來確保全市按計劃實現(xiàn)經(jīng)營性項目用地熟地供應(yīng)的重要途徑和手段。北京市土地有償使用從協(xié)議出讓過渡到一級開發(fā)，剛才講到，具體的過程， 2020 年實施起來有了儲備機構(gòu)真實實施起來的，也有一個過程。應(yīng)該說從協(xié)議出讓到 1999 年的時候，實際上有一些專門的土地一級開發(fā)公司，這樣的工作也已經(jīng)有了。比如說像中關(guān)村西區(qū)、生命園、軟件園等等，像 CBD也都成立一些專業(yè)的一級開發(fā)公司。這些專業(yè)公司一般國有公司控股，像中關(guān)村西區(qū)出臺中關(guān)村土地一級開發(fā)的管理辦法。專業(yè)公司出現(xiàn) 4 是一個階段，到了 2020 年以后，實際上一級開發(fā)形成了三種情況并存，一是大量的協(xié)議出讓還都存在，企業(yè)可以自主談許多的項目，第二就是說專業(yè)一級開發(fā)公司也在事實北京市土地一級開發(fā)。第三個就是說儲備機構(gòu)各區(qū)縣、各市儲備機構(gòu)成立，儲備機構(gòu)也在做一些一級開發(fā)的工作，各種形成的開發(fā)都是并存的。 經(jīng)過 2020 年到 2020 年以后，隨著這幾個辦法的出臺，實際上經(jīng)營性的協(xié)議出讓從 2020 年 8 月 31 號以后，全面都停止了。在停止之后，實際上應(yīng)該說要通過協(xié)議 出讓的范圍已經(jīng)被縮到很小的范圍，比如說已建成的房屋，要是由于房屋轉(zhuǎn)讓形成的土地使用的轉(zhuǎn)讓，這一類用地還是可以協(xié)議出讓的。再有像高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)的土地，還是存在協(xié)議出讓的情況。尤其是經(jīng)營性的用地，基本上都停止了協(xié)議出讓。 停止協(xié)議出讓以后，就是說尤其是 2020 年 8 月 31 號以后，一是停止了協(xié)議出讓，第二也停止了生地的入市交易，因為在 2020 年到 2020 年之間，有時候儲備中心入市交易的土地有的是生地，沒完成征地拆遷，可能是先掛了，掛出去之后，收回的錢再實施拆遷，但是也引發(fā)了許多法律上的問題，這個問題其實過去協(xié)議出讓 時候就存在，但是由于當(dāng)時協(xié)議出讓都是開發(fā)商一家和政府談的，不是公開的，沒有公開的市場，因此原房屋、土地產(chǎn)權(quán)人、土地使用權(quán)人可能也不知道這塊地簽了合同，實際上政府把土地使用權(quán)通過出讓的方式給新的土地使用者的時候，舊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系應(yīng)該是解決的，應(yīng)該是處理完的，應(yīng)該走政府收回或者拆遷補償?shù)某绦?。因此?2020 年 8 月 31 號之后，第一停止了協(xié)議出讓，第二基本上也停止了生地的供應(yīng)，土地都要開發(fā)商做成熟地之后才入市交易。土地從生地到熟地，這個過程實際上也就是我們現(xiàn)在所說的一級開發(fā)的過程。從 2020 年到2020 年 6 月份，這些地 存在什么樣的情況呢？從生地到熟地，這個過程由誰實 5 施，從 2020 年 8 月 31 號之后，因為有幾個情況， 8 月 31 號停止協(xié)議出讓，有些項目有了立項有的有了規(guī)劃意見書，有的已經(jīng)辦了一些手續(xù)，房地產(chǎn)開發(fā)手續(xù)已經(jīng)有了一些，是不是一刀切，都不行了，以后都無效的，還不是采取這個態(tài)度。當(dāng)時還出臺了 458 號文，對已經(jīng)不能協(xié)議出讓的項目怎么處理，得這些有立項在有效期內(nèi)有規(guī)劃意見書，也在有效期內(nèi)，這樣的項目允許再繼續(xù)開發(fā)，把地做成三通一平或者七通一平再入市公開交易，大家都通過市場公開的方式，通過招拍掛的方式摘回這塊地，取回這塊地再實施 開發(fā)。有了這個文件之后，這些項目怎么往下走，實際上還存在具體的問題。有的要報規(guī)劃意見書，規(guī)劃部門也不知道受理不受理？好像線斷了，不好走，走不下去。 在這個情況下，以國土局為主，成立聯(lián)席會的制度。把相關(guān)委辦局一開始是發(fā)改、規(guī)劃、建委等等部門，后來又加上了交通、環(huán)衛(wèi)、園林、文物等等部門組織了一個聯(lián)席會，這些項目怎么往下走，首先先聽聽各部門的意見，比如說交評、環(huán)評都有沒有什么問題，規(guī)劃也可以繼續(xù)實施的，有了這個聯(lián)誼會，形成一個會議紀(jì)要之后，各個部門該給立項核準(zhǔn)給立項核準(zhǔn)，該給規(guī)劃意見書給規(guī)劃意見書，這樣可 以往下走，可以實施相關(guān)的手續(xù)，拆遷征地的工作。雖然有了立項和規(guī)劃意見書這些項目往下走，手續(xù)辦不成，完不成征地、拆遷、市政這些項目，因此形成一個聯(lián)席會的制度。這個聯(lián)席會到 2020 年 5 月份，聯(lián)席會一開始是 458 號文可以實施的項目，以后有些項目不是有立項有規(guī)劃意見書，但是也和區(qū)里面和鄉(xiāng)里面有了協(xié)議，愿意實施一級開發(fā)，區(qū)里也同意，鄉(xiāng)里也同意，在聯(lián)審會上陸續(xù)也開始審核就做征地拆遷市政前期工作所謂一級開發(fā)的項目。也陸續(xù)就進(jìn)了聯(lián)審會，到 05 年下半年，通過聯(lián)誼會審議，列入會議紀(jì)要，也就是說具備了做一 6 級開發(fā)工作的項目，也就挺 多了。聯(lián)審會審議的面積已經(jīng)將近差不多有 60 多個項目，土地差不多有六七千公頃地，通過聯(lián)審會審議通過的，這些項目現(xiàn)在都在事實一級開發(fā)，這是聯(lián)審會的作用。通過聯(lián)審會的項目已經(jīng)是很多的了。 北京作為一個比較大的城市，關(guān)于一級開發(fā)工作從停止協(xié)議出讓逐步過渡到這樣的形式，下一步繼續(xù)怎樣實施？北京市在一級開發(fā)商到底是什么樣的定位？現(xiàn)在都在實踐中摸索這個事情。我想還是在講法規(guī)的過程中給大家介紹。 第二部分，北京市土地儲備和一級開發(fā)相關(guān)法規(guī)和規(guī)范性文件的主要內(nèi)容。土地儲備和一級開發(fā)具體到制訂這個辦法，第一個是 因為 2020 年我們出臺的《北京市國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法》，這里邊對土地儲備和一級開發(fā)的主要內(nèi)容已經(jīng)有了一個要求，在《國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法》里邊，涉及到土地儲備開發(fā)的內(nèi)容有十條，其中主要內(nèi)容包括明確政府要有計劃實施土地儲備和確定土地儲備開發(fā)實施的方式。 土地儲備機構(gòu)依法通過收購、收回、征收等儲備國有建設(shè)用地； 通過公開招標(biāo)等方式選擇有自知的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)實施一級開發(fā)；在《國有建設(shè)用地供應(yīng)辦法》里邊把土地儲備和開發(fā)的形式做了規(guī)定。有一些用地以前比如說是企業(yè)原有的土地，能不能自己協(xié)議出讓？這個文件也做了規(guī)定。如 果是經(jīng)營性用地的話，自己的土地，如果要搞房地產(chǎn)開發(fā)，也要入市公開交易，也要經(jīng)過政府先收回，入市公開交易，通過招拍掛的形式取得。第三，明確規(guī)定了像行政、公益、市政設(shè)施等由政府出資建設(shè)的劃撥用地，講了收回的時候，如果是政府投資的，收回政府應(yīng)該無償收回，納入政府儲備，但是實施起來難度也是比較大的。第四，由征收征用集體土地這樣的建設(shè)項目應(yīng)該是由儲備機構(gòu)或者是由委托的機構(gòu)一級開發(fā)公司，就是說要通過一級開發(fā)的方式來做，凡是涉及到征地的，都要走一級開發(fā)。第五，經(jīng)營性用地由國土局會同各行政主管部門確定土地出讓條件， 7 報市政府 批準(zhǔn)后再實施。實際上就強調(diào)了經(jīng)營性用地報批的程序，過去在協(xié)議出讓的條件下，因為當(dāng)時《房地產(chǎn)管理法》，還是北京市的出讓管理條例，里面就講，劃撥土地轉(zhuǎn)讓可以由轉(zhuǎn)讓的受讓放補交地價款，沒有特別強調(diào)審批的程序，而是強調(diào)政府直接供地要經(jīng)過報批，大量土地，基本上都是劃撥土地，由原土地使用權(quán)人大量走了土地劃撥，補辦土地出讓的方式，現(xiàn)在強調(diào)所有這個地走一個收回的程度，到政府審批以后再實施。第六，工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、科技園區(qū)內(nèi)的科技用地，可采取協(xié)議方式出讓。從國土資源部門來源講，像工業(yè)用地，只要存在兩個以上的競爭者，還應(yīng)該走招拍 掛，推行工業(yè)用地招拍掛，包括由經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地也是招拍掛。這個實施起來需要有一定的環(huán)境，也是在朝這個方向努力。建設(shè)用地供應(yīng)辦法里面涉及到儲備開發(fā)和土地使用權(quán)出讓的內(nèi)容主要就是這些內(nèi)容。因為《建設(shè)用地供地辦法》每年建設(shè)用地供應(yīng)量應(yīng)該有一個總量的控制，從 2020 年來講《建設(shè)用地供地辦法》實施的第一年，當(dāng)時這些量的確定主要是根據(jù)以往年度每年經(jīng)營性用地市政基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)事業(yè)用地，包括經(jīng)營性工業(yè)用房用地，大概量的多少，確定 2020 年建設(shè)用地的供地量。當(dāng)時就是說，經(jīng)營性用地 2020 年供地量是 2500 公頃，當(dāng)然具體 實施過程中，因為 04 年 8 月 31號大限的時候，出讓的量非常大，再有一個就是說，又強調(diào)供地必須是熟地供應(yīng)，因此在 2020 年供應(yīng)工地，經(jīng)營性做到七通一平的熟地量并沒有那么大，應(yīng)該是一千多公頃，真正通過招拍掛不到四百公頃。但是工業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施，包括文教都超過了年初確定的供應(yīng)量，總的建設(shè)用地供地指標(biāo)是完成了。這也是一個基本的情況。 二，《北京市土地儲備和土地一級開發(fā)暫行辦法》的主要內(nèi)容。在這個主要內(nèi)容里邊，大家關(guān)心主要是程序上、做法上的問題，向大家做一個介紹。北京市 8 土地儲備和一級開發(fā)暫行辦法，這是幾個委辦局 共同頒發(fā)的一個文件，共有 26條，基本上有差不多 6 大部分構(gòu)成。第一條，就是總則，這是辦法的第一至第五條，這是講土地儲備開發(fā)的概念，本辦法所稱土地儲備和一級開發(fā)是指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲備國有建設(shè)用地，并組織實施拆遷和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到土地供應(yīng)條件的行為。這是把儲備和開發(fā)實際上作為一個總的定義來定義的，收購和收回是一個儲備，并且實施征地拆遷，是一級開發(fā)，是這么定義的。我覺得這個定義也反映了北京市對一級開發(fā)的做法。 關(guān)于儲備的概念和實施的方式，從全國來講，各個省市都不太一樣，比如說在上海 ，上海講儲備是指市區(qū)縣委托儲備機構(gòu)或者通過圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或必要的基礎(chǔ)設(shè)施予以存儲，講究的熟地存儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付的土地行為。像杭州講儲備機構(gòu)依照這個辦法的規(guī)定，將需