【正文】 業(yè)務(wù)，形成集團(tuán)整體一盤棋的格局。通過歸口管理，可以實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步發(fā)揮子企業(yè)施工管理 的優(yōu)勢，隔離資本運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，集中力量做好在建工程管理，最大程度獲得施工利潤。業(yè)務(wù)上的歸口管理將便于合理地借用外力外腦，組織賣家機(jī)構(gòu)對(duì) PPP 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類研究，制定一整套的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，強(qiáng)化 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。 PPP 項(xiàng)目一般體量較大，需要的資金投入、人才投入也比較大，實(shí)施 PPP 項(xiàng)目的歸口管理，將更好地發(fā)揮集團(tuán)當(dāng)前強(qiáng)大的投融資能力和人才隊(duì)伍優(yōu)勢 ,進(jìn)一步提升項(xiàng)目管控能力，統(tǒng)籌優(yōu)化各類資源配置，真正走上高端項(xiàng)目運(yùn)作道路。市場開發(fā)階段：公司市場開發(fā)部負(fù)責(zé)市場開發(fā)，各子公司提供市場信息并進(jìn)行配合招投標(biāo)；項(xiàng)目實(shí)施階段：公司負(fù)責(zé)投融資， PPP 項(xiàng)目管理部負(fù)責(zé) PPP 項(xiàng)目的實(shí)施管理，子分公司負(fù)責(zé)具體工程施工。五公司簽約的石首長江大橋、荊門南高速公路、基礎(chǔ)公司簽約的武漢地鐵項(xiàng)目也推進(jìn)緩慢。 （三）戰(zhàn)略指導(dǎo)意見 由于國際國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)的重大變化，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上任后，公司適時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)集團(tuán)公司戰(zhàn)略指導(dǎo)實(shí)施的指導(dǎo)意見》，對(duì)商業(yè)模式做出調(diào)整，有效整合和配置資源，積極開展 PPP業(yè)務(wù)和特許經(jīng)營等高端業(yè)務(wù)。截止到 2021 年 12 月底，國內(nèi)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)簽約 680億元，站全年簽約計(jì)劃的 %。 葛洲壩： 2021 年 19 月份 新簽合同人民幣 億元，同比增長 %。 中國中冶： 2021年 19月份 累計(jì)新簽合同額人民幣 2,億元，同比增長 %（上半年簽約 億元，較上年同期降低 %）。 中國交建： 2021 年 19 月份 新簽合同額為人民幣 4,億元，同比 增長 %。 下面通過一組數(shù)據(jù)來看一下目前建筑業(yè)市場環(huán)境的整體狀況：（由于 2021 年各企業(yè)年報(bào)未發(fā)布，以三季度季報(bào)為例） 中國鐵建： 2021 年 19 月份新簽合同額 5, 億元，較上年同期減少 ％。央企營業(yè)收入同比下降 8%，利潤同比下降 %。 全國大型建筑企業(yè)從 2021 年下半年開始也隨之進(jìn)入了市場環(huán)境的冬季，截止到目前為止，大多數(shù)大型建筑業(yè)央企的市場業(yè)績急劇下滑，有的甚至減薪裁員，儼然寒冬。 據(jù)統(tǒng)計(jì)，“世界 500 強(qiáng)”榜單中，共有 115 家企業(yè)在 2021年制定了裁員計(jì)劃。開發(fā)性、政策性金融機(jī)構(gòu)中長期貸款政策和社保、保險(xiǎn)資金 PPP 基金參與 PPP 項(xiàng)目的具體政策亟待落地。 采用 PPP 模式融 資成本并不低，因?yàn)橘Y本的本質(zhì)是為了追逐利潤，如果沒有 8%~10%的利潤率是不會(huì)進(jìn)入的，而融資難、融資貴的問題依然沒有解決。發(fā)改委正在加快深化能源、交通、環(huán)保、水利等價(jià)格形成機(jī)制改革，積極疏導(dǎo)價(jià)格矛盾，穩(wěn)步放開與居民生活沒有直接關(guān)系的絕大部分專業(yè)服務(wù)價(jià)格，加快促進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域。如若不能以市場化的方式建立起靈活有效的價(jià)格調(diào)整機(jī)制并依法落實(shí)，社會(huì)資本的合法利益則難以得到保障?？梢哉f價(jià)格市場化是 PPP 模式推 進(jìn)的重要邊界條件。 (5)價(jià)格 體制 亟待理順。產(chǎn)業(yè)基金本質(zhì)上是一種新的融資媒介，由一家基金、券商、信托建立，以股權(quán)的形式介入項(xiàng)目公司，參與施工建設(shè)。由于賦予 PPP 模式融資工具屬性 ，不少地方借特許經(jīng)營名義，借 PPP 名義，又變相搞政府負(fù)債，而這些又沒有納入預(yù)算管理，與中期財(cái)政規(guī)劃能否結(jié)合也令人擔(dān)心，政府的償還能力令人懷疑。作為PPP 模式的參與方之一，政府長期以來形成了較為強(qiáng)勢的形象，回顧過去，地方政府朝令夕改、“國進(jìn)民退”的案例也曾發(fā)生，這都增加了社會(huì)資本在投資前的疑慮。 一是目前政府推出項(xiàng)目大多數(shù)是公益性項(xiàng)目，項(xiàng)目效益較差，一些效益較好的項(xiàng)目還由政府把控 ,優(yōu)質(zhì)的存量資產(chǎn)還未推向社會(huì)。 政府的角色與定位問題、服務(wù)理念的提升。并且，部門間的政策還存在不一致和矛盾的現(xiàn)象。 （ 2）國家各部委之間的權(quán)責(zé)亟待協(xié)調(diào)。 ⑨ 風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)問題。 ⑦ PPP項(xiàng)目如何融資的問題。 ⑤ 項(xiàng)目公司能否獲得 PPP 項(xiàng)目的土地使用權(quán)的問題。 ③ 關(guān)于程序和報(bào)批等，按照政府投資，還是企業(yè)投資做的問題。 由于 PPP 模式官方正式提出僅是去年年底的事情， 目前的 PPP 文件以引導(dǎo)性、指南類的文件為主，缺少有較強(qiáng)法律效力的對(duì) PPP 模式的約束文件，存在諸多典型的法律問題需要國家層面進(jìn)一步明確與完善，例如： ① “特許經(jīng)營”、“項(xiàng)目融資”與“ PPP”定義的混亂問題。 受政策驅(qū)動(dòng)， PPP 項(xiàng)目如雨后春筍般加速披露，然而，實(shí)際項(xiàng)目 簽約率卻并不高。 PPP 模式的現(xiàn)狀 現(xiàn)階段國家力推 PPP 模式正處于原 BT 模式與 PPP 模式的過渡期，除了國家財(cái)政部公布的兩批 PPP 示范項(xiàng)目以外，各級(jí)地方政府也規(guī)劃了大量 PPP 項(xiàng)目，這些 PPP 項(xiàng)目多數(shù)還不是真正意義上的 PPP 模式，從集團(tuán)目前實(shí)施和跟蹤的情況來看，現(xiàn)階段多數(shù)PPP 項(xiàng)目實(shí)際應(yīng)該算是包裝成 PPP 的 BT、延期支付或墊資項(xiàng)目。 5 月 25 日，發(fā)改委建立了 PPP 項(xiàng)目庫，首批公布的 PPP 項(xiàng)目多達(dá) 1043 個(gè)，總投資為 萬億元，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。 二、我國 PPP 模式 的發(fā)展現(xiàn)狀 PPP 模式，發(fā)展迅猛 2021年 12月，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作（ PPP）中心正式獲批。 退出： 2021 年 12 月 24 日，四部委 (財(cái)政部、發(fā)展與改革委員會(huì)、中國人民銀行、銀監(jiān)會(huì) )聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》 (財(cái)預(yù) [2021]463 號(hào) )，一般都稱為 463號(hào)文，在該通知中，幾乎全盤否定了 BT 模式的應(yīng)用，通知中明確規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購 (BT)責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)以及禁止為 BT 模式擔(dān)保等內(nèi)容。 2021 年 建設(shè)部又 出臺(tái) 126 號(hào)文《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 ，加之 2021 年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā) [2021]年 20 號(hào)），明確規(guī)定“放寬社會(huì)資本的投資領(lǐng)域，允許社會(huì)資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，在此背景下， BOT 模式進(jìn)一步推動(dòng)，并衍生出 BT模式。 一直到 2021 年，各地推出了大量的 BOT 項(xiàng)目，以 BOT 模式為代表的 PPP 項(xiàng)目大量興起。 1994 年，國家計(jì)委選擇了五個(gè) BOT 試點(diǎn)項(xiàng)目：廣西來賓 B 電廠項(xiàng)目、成都第六水廠項(xiàng)目、廣東電白高速公路項(xiàng)目、武漢軍山長江大橋項(xiàng)目和長沙望城電廠項(xiàng)目。第一部分 國內(nèi) PPP 模式概述 一、我國 PPP 模式的發(fā)展歷程 關(guān)于 我國真正形成具有現(xiàn)代意義的 PPP 模式的發(fā)展階段目前存在多種不同說法，不論哪種劃分方法，我國的 PPP 模式發(fā)展歷程具有典型代表意義的是： BOT 與 BT模式的演變及發(fā)展，了解了這些也就基本可以了解了我國 PPP 模式的發(fā)展歷程。 1． BOT 模式的試點(diǎn)與興起 PPP 試點(diǎn)工作是國家計(jì)委推動(dòng)的。由此可以確定 1994 年是 BOT 試點(diǎn)項(xiàng)目的起點(diǎn)，可以稱為“ 中國 PPP 元年 ” 。 2． BT 模式的演變與退出 演變產(chǎn)生： 隨著 2021 年底建設(shè)部出臺(tái)《大力推進(jìn)市政公用市場化指導(dǎo)意見》 、 2021 年全國各主要城市掀起了市政公用市場化 (PPP)高潮。 興起： 隨著 2021 年金融危機(jī)的爆發(fā)，我國也推出了四萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃， BT 模式作為政府的一種新型投融資模式，被各級(jí)政府通過其平臺(tái)公司大量應(yīng)用， BT 模式猶如雨后春筍，數(shù)量越來愈多、投資越來越大、領(lǐng)域越來越廣。由此開始， BT 模式開始消退，直到現(xiàn)階段財(cái)政部所主推的 PPP 模式， BT 模式已經(jīng)明確被排出在外。 2021 年 5月 13 日國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣政府和社會(huì)資本合作模式，匯聚社會(huì)力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。財(cái)政部的第二批 PPP 示范項(xiàng)目已經(jīng)公布。 PPP 模式面臨諸多問題。除了項(xiàng)目本身投入資金量大、回報(bào)周期長的特點(diǎn)外，還存在一些亟待解決的問題： （ 1）無法可依。 ② 招投標(biāo)是否獲取特許經(jīng)營權(quán)的唯一方式問題。 ④ 項(xiàng)目公司如何設(shè)立、出資問題。 ⑥ 項(xiàng)目公司能否擁有 PPP 項(xiàng)目設(shè)施的所有權(quán)的問題。 ⑧ PPP項(xiàng)目能否采用 EPC 總承包的工程建設(shè)管理模式的問題。 ⑩ 監(jiān)管依據(jù)和立法原則問題。 財(cái)政部、發(fā)改委及各地政府紛紛成立相應(yīng)的 PPP 管理機(jī)構(gòu)，但中央 PPP 機(jī)構(gòu)尚未成立，尚未確立一個(gè)整體治理框架。 （ 3）地方政府的觀念亟待轉(zhuǎn)變。 （ 4）投資權(quán)益保障機(jī)制不完善。 二是政府的誠信問題，在實(shí)踐中確曾出現(xiàn)過，因相關(guān)項(xiàng)目規(guī)劃的調(diào)整、行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、部門調(diào)整和負(fù)責(zé)人變更影響 PPP 合同的履行，有的政府直接違約，翻臉不認(rèn)帳。 三是政府的償還能力問題。 國家鼓勵(lì)以設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金等形式入股提供特許經(jīng)營項(xiàng)目資本金。表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但地方財(cái)政多出具不具備法律效力的“安慰函”，以土地出讓收入作保，明為股權(quán)實(shí)為債權(quán)，增加了地方政府的隱性負(fù)債。 根據(jù)監(jiān)管要求，“使用者付費(fèi)”將成為 PPP 模式的主要投資回報(bào)來源；同時(shí)，“適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目”的一個(gè)重要特點(diǎn)便是“價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活”。而當(dāng)下的公共服務(wù)產(chǎn)品，由于是政府定價(jià)，難以吸引私營資本進(jìn)入。 2021 年 11 月 15 日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署了近期加快推進(jìn)價(jià)格改革工作，強(qiáng)調(diào)要以合理的價(jià)格信號(hào)促進(jìn)市場競爭，破除壟斷，撬動(dòng)社會(huì)資本投資。 (6)金融體制亟待改革。 項(xiàng)目運(yùn)營主體（項(xiàng)目公司）利用資本市場直接融資的具體措施還待配套、完善。 第二部分 集團(tuán)公司的 PPP 業(yè)務(wù) 一、集團(tuán)公司發(fā)展 PPP 業(yè)務(wù)的背景 （一）宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下國內(nèi)建筑市場環(huán)境 全球經(jīng)濟(jì)自 2021 年經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來，復(fù)蘇乏力，低位徘徊，中國經(jīng)濟(jì)增速也逐步放緩，財(cái)政收入增長亦隨之減速，地方政府財(cái)政收支矛盾突出。其中， 29 家來自金融業(yè)， 21 家來自能源業(yè)，美國成為裁員“重災(zāi)區(qū)”，前三季度裁員 萬人，同比增長2%。財(cái)政部 11 月 25 日發(fā)布的最新數(shù)據(jù)顯示， 2021 年 1 月 11 月間，國營企業(yè)收入和利潤同比降幅雙雙擴(kuò)大： 營收同比下降 %，利潤同比下降 %。三季度國資委信息中心對(duì) 102 家中央企業(yè)問卷調(diào)查顯示，六成以上認(rèn)為“當(dāng)前沒有出現(xiàn)有利于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的外部或內(nèi)部因素”，市場需求仍然疲軟，下行壓力依然較大情況下，景氣指數(shù)環(huán)比回落。 中國中鐵： 2021 年 19 月份 新簽合 同額 5, 億元，同比減少 %。 （上半年同比下降 %） 中國建筑 ：： 2021 年 19 月份 建筑業(yè)務(wù)新簽合同額 9， 552億元，同比 下 降 3． 3%。 ， 葛洲壩集團(tuán)通過落實(shí)戰(zhàn)略指導(dǎo)意見，強(qiáng)力推進(jìn) PPP 項(xiàng)目，在嚴(yán)峻市場環(huán)境下的逆勢上揚(yáng)。（上半年同比增長 %） （二）集團(tuán)公司傳統(tǒng)業(yè)務(wù)市場情況 集團(tuán)公司一季度國內(nèi)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)簽約不到 150 億元，公司全年投標(biāo)簽約計(jì)劃為 1600 億元，上半年國內(nèi)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)投標(biāo)簽約占全年投標(biāo)簽約計(jì)劃不到 10%，僅依靠國內(nèi)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)顯然已無法滿足公司發(fā)展的需求。 國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，傳統(tǒng)的施工承包項(xiàng)目急劇萎縮，國家力推 PPP 模式，在目前的大環(huán)境下，不做 PPP，就無 法實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)，無法完成年度經(jīng)營目標(biāo)。 （四）子公司 PPP 業(yè)務(wù)推進(jìn)緩慢 戰(zhàn)略指導(dǎo)意見出臺(tái)后，子公司積極開展了 PPP 業(yè)務(wù)，但由于在融資能力、財(cái)務(wù)分析能力方面略顯不足，子公司的 PPP 業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，大部分子公司一無所獲。 二、集團(tuán)公司 PPP 業(yè)務(wù)運(yùn)行體系的建立 鑒于前述國內(nèi)市場環(huán)境及集團(tuán)業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀， PPP 業(yè)務(wù)收回由集團(tuán)公司統(tǒng)一開發(fā)及管理。 （一）集團(tuán)公司直接管理 PPP 業(yè)務(wù)的優(yōu)勢 一是能夠發(fā)揮集團(tuán)資源整合優(yōu)勢。 二是有利于 PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)防控。 三是有利于發(fā)揮集團(tuán)總部和子公司各自的優(yōu)勢。 四是能夠更好地統(tǒng)一布局。 五是有利于 PPP業(yè)務(wù)的持續(xù)發(fā)展。 （二）