【正文】 把握的能力，亦即抽象思維的能力。一個(gè)管理者只有擁有人際關(guān)系能力才能將人員整合到各種協(xié)作型的活動(dòng)之中。人際關(guān)系能力。技術(shù)性技能主要指從事自己管理范圍內(nèi)所需的技術(shù)與方法。管理技能不同于業(yè)務(wù)能力，一般而言，一個(gè)優(yōu)秀的管理者多半具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力，但具有較強(qiáng)的業(yè)務(wù)能力的人未必就是一個(gè)好的管理者。第三節(jié)　公共管理者的技能公共管理者為扮演好其角色，必須具備一些基本的管理技能?？傊?，公共管理者在民主治理中應(yīng)扮演重要的、有價(jià)值的、正當(dāng)?shù)慕巧?，而不能將自己混同于一般管理者。扮演分析者和教育者的角色。平衡論的角色。賢明少數(shù)的角色。人民受托者的角色。在他們看來(lái)，公共管理者應(yīng)扮演以下角色：執(zhí)行與捍衛(wèi)憲法的角色。對(duì)公共管理者的特殊角色，許多學(xué)者作了很好的闡發(fā)。第二節(jié)　作為公共管理者的特殊角色前一節(jié)　對(duì)一般管理者指責(zé)和角色的描述在多大程度上與如今的公共管理者的思考、情感和作為相吻合呢？管理都會(huì)涉及到對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行規(guī)劃、組織和協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的過(guò)程，所以公共管理和一般管理的角色和責(zé)任肯定有許多相吻合之處。主要包括：導(dǎo)師、促進(jìn)者、監(jiān)督者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、生產(chǎn)者、掮客等。這是個(gè)角色構(gòu)成一個(gè)整體，組織之所以需要管理者，不僅是因?yàn)橹贫鹊牟煌晟菩院铜h(huán)境的變化性，而且是需要一個(gè)正式的權(quán)威來(lái)?yè)?dān)任某些基本的、經(jīng)常的責(zé)任。管理者對(duì)他的組織的戰(zhàn)略決策系統(tǒng)負(fù)有全面的責(zé)任，也就是組織的每一項(xiàng)重大決策皆與管理者有關(guān)。決策方面的角色。管理者在其組織內(nèi)部的信息傳遞中處于中心的地位，事實(shí)上是組織的“中樞神經(jīng)”，他既是獲取外部信息的焦點(diǎn)，也是傳遞信息的來(lái)源。著重于人際關(guān)系的建立與維系，具體包括三種角色：掛名首腦、領(lǐng)導(dǎo)者和聯(lián)絡(luò)者。這些工作和作用可歸納為三個(gè)方面：人際關(guān)系方面的工作、信息情報(bào)方面的工作和決策方面的工作。哈佛大學(xué)教授、管理學(xué)大師明茨伯格對(duì)管理中的角色和作用進(jìn)行了多方面的研究和論述。工作活動(dòng)學(xué)派。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力學(xué)派。領(lǐng)導(dǎo)行為學(xué)派。領(lǐng)導(dǎo)有效性學(xué)派。決策理論學(xué)派。企業(yè)家學(xué)派。偉人學(xué)派。古典學(xué)派。著名的管理學(xué)大師亨利第一節(jié)　作為一般管理者的角色社會(huì)學(xué)家涂爾干曾言：假如沒(méi)有目標(biāo)的話，即使我們大步邁向前去，亦將無(wú)所寸進(jìn)。管理的復(fù)雜性，需要我們改變傳統(tǒng)的機(jī)械的管理思維方式，發(fā)展一種有機(jī)的、整體的、生態(tài)的管理方式。1公共管理如何應(yīng)付復(fù)雜、不確定與變革的問(wèn)題。如何構(gòu)建國(guó)家與社會(huì)的共同治理模式問(wèn)題。如果政府要進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的繁榮，就必須提供自己的能力，依據(jù)世界銀行的觀點(diǎn)，政府的能力是指政府以最小的社會(huì)價(jià)格采用集體行動(dòng)的能力。如何應(yīng)付越來(lái)越多的官僚腐敗，重振公民對(duì)政府的信任問(wèn)題。面對(duì)著人類(lèi)日益增長(zhǎng)的期望革命，如何平衡眼前發(fā)展與長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要，是當(dāng)代政府治理所面臨的挑戰(zhàn)。對(duì)于政府治理而言，全球化是機(jī)會(huì)，也是挑戰(zhàn)。在公共領(lǐng)域，現(xiàn)階段又過(guò)于崇尚市場(chǎng)機(jī)制取向，但市場(chǎng)也不是萬(wàn)能的，它必須與政府有機(jī)結(jié)合起來(lái)。關(guān)于平衡政府與市場(chǎng)的作用，以促進(jìn)政府治理的有效性問(wèn)題。政府治理絕非是一個(gè)工具——理性?xún)r(jià)值的追求問(wèn)題。作為公共管理者，如何防止政府的崩潰，建立和發(fā)展憲政秩序并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良好的政府治理至為關(guān)鍵。安全與秩序是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本問(wèn)題。認(rèn)識(shí)這些挑戰(zhàn)，有助于我們理解政府作為治理者的責(zé)任和使命。但是，環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將變得更為動(dòng)蕩、更為不平衡、更為復(fù)雜、更為變化多端。新公共管理代表著人民持續(xù)不斷地改革政府，實(shí)現(xiàn)理想政府治理的一個(gè)努力方向。法漢姆及霍頓綜合其他各家的看法，提出新公共管理的特征：采用理性途徑的方式處理問(wèn)題；重新設(shè)計(jì)組織結(jié)構(gòu)；改變組織結(jié)構(gòu)，促進(jìn)官僚體制更為扁平化；改變現(xiàn)行的政策，轉(zhuǎn)換成為“新公共服務(wù)模式”；運(yùn)用人力資源管理技術(shù)；試圖建立一種彈性、回應(yīng)性及學(xué)習(xí)的公共組織；以契約關(guān)系來(lái)取代傳統(tǒng)的信托關(guān)系。這種變化，并不僅僅是一種改革或管理形態(tài)的變化，而是政府角色與市民關(guān)系產(chǎn)生了本質(zhì)的變化。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)為了應(yīng)對(duì)財(cái)政危機(jī)和政府的信任赤字、績(jī)效赤字，均開(kāi)始了大規(guī)模的政府改革。公共管理與私部門(mén)管理的確存在種差別，但也不能過(guò)分?jǐn)U大二者之間的差異。多元理性與經(jīng)濟(jì)理性。而對(duì)于私領(lǐng)域的管理而言，法無(wú)禁止即自由。法的支配與意思自治。公共管理只有有限的管理自主權(quán)但卻有著復(fù)雜的政治界面，而私部門(mén)管理則由相對(duì)充分的管理自主權(quán)。公共管理以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，具有公權(quán)力，私組織則沒(méi)有。從規(guī)范的角度來(lái)看，強(qiáng)調(diào)公私管理之間的區(qū)別及聯(lián)系，對(duì)于理解公共管理的特質(zhì)是十分有益的。公共管理有何性質(zhì)，或者說(shuō)到底在哪些方面區(qū)別于私部門(mén)的管理，這是一個(gè)一直爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。公共管理關(guān)注政府改革和政府再造。公共管理不完全等于“政府管理”，而意味著一種新治理。公共管理是將私部門(mén)的管理手段運(yùn)用于公部門(mén)。（三）公共管理學(xué)的特質(zhì)目前，在公共管理的研究上的確存在著許多不同的見(jiàn)解。在這種背景下，一批學(xué)者又發(fā)展出了不同于傳統(tǒng)公共行政研究的新途徑：公共管理途徑。在現(xiàn)實(shí)背景方面。行政學(xué)主要經(jīng)歷了政治與行政的二分法范式、行政原則階段、公共行政即政治學(xué)階段、公共行政即管理學(xué)等四個(gè)階段。具體來(lái)說(shuō)，導(dǎo)致公共管理學(xué)產(chǎn)生的主要原因，既有學(xué)科發(fā)展方面的因素，也有現(xiàn)實(shí)的背景。（一）公共管理學(xué)的發(fā)展公共管理學(xué)這一名詞首次出現(xiàn)在20世紀(jì)30年代，當(dāng)時(shí)行政學(xué)者古利克主張將管理主義與公共性目標(biāo)相結(jié)合。公共管理將公共行政視為一種職業(yè)，而將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理既重視法律、制度，更關(guān)注管理戰(zhàn)略、管理方法。公共管理強(qiáng)調(diào)多元價(jià)值。公共管理強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)的治理的主要責(zé)任。公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一部分，其重點(diǎn)在于將公共行政視為一門(mén)職業(yè)，而將公共管理者視為這一職業(yè)的實(shí)踐者。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。休斯的觀點(diǎn)與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共行政的焦點(diǎn)在于過(guò)程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。在他們看來(lái)，公共管理含有戰(zhàn)略意義，并且更有彈性。公共管理關(guān)注那些能夠?qū)⒗砟?、政策轉(zhuǎn)化為行動(dòng)規(guī)則的管理工具、技術(shù)、知識(shí)和技巧。奧托、海蒂和沙夫里茨認(rèn)為公共管理是公共行政或公共事務(wù)的一部分，是綜合了公共行政的方案設(shè)計(jì)與組織重建、政策與管理規(guī)劃、經(jīng)由預(yù)算將公共管理進(jìn)行資源分配、財(cái)務(wù)管理、人力資源管理的各種方法與藝術(shù)?？柹蜌W爾姆還對(duì)公共管理與公共行政的不同進(jìn)行了說(shuō)明。公共管理的重點(diǎn)是將公共行政作為一種職業(yè)，并將公共管理這是為職業(yè)的實(shí)踐者，而非政客或政治家。雖然人們很難給公共管理下一個(gè)明確的定義，對(duì)因其定義有助于我們理解公共管理的性質(zhì)與范圍，所以本節(jié)將以時(shí)間為線索來(lái)檢視不同時(shí)期人們對(duì)公共管理的理解。隨著信息社會(huì)的逐漸發(fā)展，傳統(tǒng)的行政學(xué)模式越來(lái)越不能適應(yīng)實(shí)踐的需要，伴隨著政府再造運(yùn)動(dòng)的發(fā)展，公共管理也迅速風(fēng)行全球。第一章公共管理導(dǎo)論c第一節(jié)　公共管理的意義公共管理學(xué)作為一門(mén)理論和科學(xué)研究領(lǐng)域，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，發(fā)展于20世紀(jì)70年代以后。但何謂公共管理，可以說(shuō)是眾說(shuō)紛壇，不能定于一案。皮瑞和克萊姆認(rèn)為公共管理一種新的途徑，它是傳統(tǒng)公共行政的規(guī)范性取向以及一般管理制工具取向的結(jié)合體?？柹蜌W爾姆認(rèn)為公共管理是對(duì)行政的一般方面科際整合的研究……他將人力、財(cái)力、物資、信息和政治資源的管理與管理學(xué)的計(jì)劃、組織、控制職能相融合。這些不同包括傾向于將管理視為類(lèi)同管理等六個(gè)方面。公共管理將公共行政視為一門(mén)職業(yè)，將公共管理者視為職業(yè)的實(shí)踐者。波茨曼與史陶斯曼則認(rèn)為公公共管理就是對(duì)政治權(quán)威的管理。休斯則認(rèn)為與管理相比，行政的范圍更狹小、功能更有限，因此，從公共行政到公共管理的變化意味著理論和功能的變化。公共管理者不僅僅遵循指示，而且關(guān)注達(dá)成結(jié)果以及為達(dá)成結(jié)果而承擔(dān)的責(zé)任。公共行政的焦點(diǎn)在于過(guò)程、程序以及順序，而公共管理包括得更多。 本書(shū)認(rèn)為，公共管理是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益。據(jù)此，本書(shū)認(rèn)為，公共管理的性質(zhì)在于：公共管理承認(rèn)政府部門(mén)治理的合法性。公共管理強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、公民社會(huì)的互動(dòng)以及在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題中的責(zé)任。公共管理強(qiáng)調(diào)政府績(jī)效的重要性。公共管理以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)。第二節(jié)　公共管理學(xué)的發(fā)展與研究途徑在英國(guó)，1968年的富爾頓報(bào)告也表達(dá)了同樣的觀點(diǎn)。在學(xué)科發(fā)展方面。但就是公共行政即管理學(xué)這種范式也有其缺點(diǎn)，它忽視了公共管理所處的政治環(huán)境和公私管理之差異，導(dǎo)致了由管理而無(wú)行政的窘境。主要有政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色以及社會(huì)對(duì)政府的不滿(mǎn)；經(jīng)濟(jì)因素和財(cái)政壓力；社會(huì)問(wèn)題與政府不可治理性的增加；新右派學(xué)說(shuō)與保守主義政治意識(shí)形態(tài)的巨大影響等原因。（二）公共管理的研究途徑依公共管理學(xué)者波茲曼的觀點(diǎn)，盡管研究途徑及理念有各種差異，但就概念的演進(jìn)而言，大致可以分為兩種研究途徑，即公共政策的途徑（Public Policy Approach，簡(jiǎn)稱(chēng)P途徑）以及企業(yè)管理途徑（Business Approach，簡(jiǎn)稱(chēng)B途徑）。依筆者，公共管理學(xué)有如下特質(zhì)：公共管理是以整合性的概念。公共管理重視與外部環(huán)境的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為焦點(diǎn)。公共管理強(qiáng)調(diào)價(jià)值調(diào)和與責(zé)任。公共管理是以科際整合的研究領(lǐng)域。第三節(jié)　公共管理的特質(zhì)以及與私部門(mén)管理的區(qū)別有人認(rèn)為公共管理與企業(yè)管理不存在本質(zhì)差別，有人則認(rèn)為這二者是有著巨大的差異的。具體來(lái)講，二者的差異可以從如下幾個(gè)圍度來(lái)認(rèn)識(shí)：政治權(quán)威與經(jīng)濟(jì)權(quán)威。多元制衡與自主性。公共利益與私人利益。對(duì)于政府而言，凡是法律未允許的便是非法的。政府與市場(chǎng)。政府理性往往是多元的，而私部門(mén)的管理大多為工具的經(jīng)濟(jì)理性。公共管理和私管理的學(xué)者和實(shí)踐者，都應(yīng)該以開(kāi)放的心靈，以學(xué)習(xí)的姿態(tài)，相互學(xué)習(xí)和借鑒，以達(dá)到共生共榮、共同發(fā)展的目的。第四節(jié)　新公共管理其共同的特征是引進(jìn)公共管理的理念、技術(shù)及模型。那么新公共管理到底是什么呢？著名的公共管理專(zhuān)家胡德曾歸納了新公共管理的七個(gè)特點(diǎn)：即時(shí)的專(zhuān)業(yè)管理；目標(biāo)明確與績(jī)效衡量；強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制；轉(zhuǎn)向部門(mén)分權(quán)；強(qiáng)調(diào)運(yùn)用私營(yíng)部門(mén)的管理風(fēng)格、方法和實(shí)踐；強(qiáng)調(diào)資源的有效利用。從總體上來(lái)看，新公共管理以自利人為假設(shè)，即與公共選擇、代理人理論及交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點(diǎn)而發(fā)展起來(lái)的，其核心觀點(diǎn)是：強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的優(yōu)先性、強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)機(jī)能、強(qiáng)調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)及技術(shù)、強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格。但它是否意味著政府治理的一個(gè)新典范時(shí)代的到來(lái)，現(xiàn)在下結(jié)論還為時(shí)尚早。第五節(jié)　公共管理：現(xiàn)時(shí)代的挑戰(zhàn)政府仍然是我們這個(gè)時(shí)代的核心治理者或管理者。一句話，公共管理面臨著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。具體來(lái)說(shuō)，這些挑戰(zhàn)包括：關(guān)于回應(yīng)維持憲政秩序和政府穩(wěn)定問(wèn)題。凡是人類(lèi)存在的地方，人們莫不試圖建立良好的秩序。關(guān)于如何在公共管理領(lǐng)域維系并發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值問(wèn)題。公共管理的一個(gè)重要使命在于要扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說(shuō)他要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過(guò)程的合法性。一個(gè)有效的政府和一個(gè)較為完備的市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)機(jī)輪。關(guān)于回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)問(wèn)題。關(guān)于如何平衡目前及最近未來(lái)與較長(zhǎng)遠(yuǎn)未來(lái)的需要。關(guān)于如何應(yīng)付科學(xué)技術(shù)革命帶來(lái)的挑戰(zhàn)問(wèn)題。關(guān)于重振政府的治理能力問(wèn)題。關(guān)于如何發(fā)展有效的組織體制的問(wèn)題。問(wèn)題在于政府能否有能力激發(fā)、培養(yǎng)這種責(zé)任感；政府是否能夠給社會(huì)提供這樣的機(jī)會(huì)；政府是否改變自己傳統(tǒng)的優(yōu)越感、自我中心感。社會(huì)科學(xué)與自然科學(xué)都認(rèn)識(shí)到，人類(lèi)面臨的主要問(wèn)題也是全球的、復(fù)雜的和非線性的。1重建公共管理的道德秩序。面對(duì)21世紀(jì)，我們的確面臨著道德秩序重建的挑戰(zhàn)。第二章 公共管理者的角色與知能管理理論者和實(shí)踐者長(zhǎng)期以來(lái)一直都在探討和界定管理者做什么以及怎么做。明茨伯格曾經(jīng)總結(jié)了八種研究管理者職能和角色的途徑。他們將管理者的角色用一套綜合的職能予以描述。他們?cè)噲D通過(guò)對(duì)歷史上以及現(xiàn)實(shí)中杰出人物的家庭、教育、事業(yè)和個(gè)性等加以描述，將他們作為楷模和典型。他們更多地將管理者視為創(chuàng)新者，創(chuàng)造性思考者以及機(jī)會(huì)的發(fā)現(xiàn)者。將管理者視為復(fù)雜環(huán)境下的決策者。將領(lǐng)導(dǎo)特質(zhì)以及管理風(fēng)格視為導(dǎo)致有效績(jī)效的因素。通過(guò)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)行為的觀察和研究，研究成功領(lǐng)導(dǎo)的行為及技能。他們關(guān)心的是領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力和影響，以及如何最大化地行使他們的權(quán)力。運(yùn)用歸納方法，以調(diào)查研究資料為基礎(chǔ)，對(duì)管理的工作活動(dòng)進(jìn)行系統(tǒng)分析，然后確認(rèn)管理者的活動(dòng)。他通過(guò)大量的、長(zhǎng)期的觀察和研究，得出結(jié)論：一個(gè)管理者同時(shí)起著不同的作用。人際關(guān)系方面的角色。信息方面的角色。信息角色包括下列三項(xiàng)：監(jiān)聽(tīng)者、傳播者和發(fā)言人。管理工作中最重要的部分也許就是擔(dān)任決策角色。包括以下四個(gè)角色：企業(yè)家、故障排除者、資源分配者和談判者。在20世紀(jì)80年代以及90年代，以奎恩為代表的一群學(xué)者，對(duì)管理行為進(jìn)行了廣泛的實(shí)證研究，他們發(fā)展出竟值框架，并以界定了八種看似相互矛盾又必須兼顧的管理角色。通過(guò)以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，管理者的工作是大量的；管理工作具有多樣性和瑣碎性；管理者處于組織的焦點(diǎn)地位；管理者是權(quán)力和責(zé)任的混合體。但正如在第一章所闡述的那些公共管理與一般管理的區(qū)別一樣，公共管理的多元性、政治性以及公共性這些特質(zhì)，也決定了公共管理者承擔(dān)與一般管理著不同的角色。在這許多論述中，又以魏姆斯里在“黑堡宣言”中對(duì)公共管理者在民主社會(huì)治理中的角色的闡述最具有典范性。公共管理者在任職時(shí)就已宣誓要護(hù)憲和行憲，這是公共管理者的天職。公共管理者受人民的委托，在治理過(guò)程中扮演正當(dāng)與重要的角色，不能屈服于強(qiáng)烈短視的壓力，應(yīng)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的全民利益。公共管理者要扮演賢明的少數(shù)，而不是隨波逐流追求時(shí)尚的多數(shù)或有權(quán)的少數(shù)。公共管理者必須對(duì)外在環(huán)境有回應(yīng)或反應(yīng)，也就是要以維護(hù)公共利益及憲政運(yùn)作為職業(yè)。公共管理者應(yīng)該為自己的所作所為提出合理的說(shuō)明并盡量將人民納入自己的治理過(guò)程，以增加民選領(lǐng)導(dǎo)、民意代表、所有在治理過(guò)程中的參與者。所謂技能，指后天發(fā)展起來(lái)的、處理特定人、事、物的能力。那么一個(gè)好的管理者究竟應(yīng)具備何