ppp模式若干法律問(wèn)題-展示頁(yè)
2025-04-02 05:03本頁(yè)面
【正文】 運(yùn)營(yíng)，三年左右政府回購(gòu)即可，周期短，風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)小，投資方對(duì)設(shè)計(jì)缺陷、運(yùn)營(yíng)維護(hù)、成本控制并不負(fù)實(shí)質(zhì)性的責(zé)任，亦不體現(xiàn)社會(huì)資本在項(xiàng)目全生命周期中的作用。依托各類(lèi)產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場(chǎng)，為社會(huì)資本提供多元化、規(guī)范化、市場(chǎng)化的退出渠道。鼓勵(lì)社保資金和保險(xiǎn)資金按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)），鼓勵(lì)措施，做好金融服務(wù)：鼓勵(lì)符合條件的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在資本市場(chǎng)通過(guò)發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。社會(huì)資本“獲利退出”目的的實(shí)現(xiàn)，最通常、最穩(wěn)妥、最有效的方式就是借助資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目“變現(xiàn)”，而資本市場(chǎng)對(duì)交易標(biāo)的的基本要求，是權(quán)利來(lái)源及持有的依法合規(guī)。（3）社會(huì)公眾：是公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)者和終極付費(fèi)者，人數(shù)眾多，更多地是以社會(huì)弱勢(shì)群體的身份出現(xiàn)，容易形成對(duì)政府的施壓，包括非理性的行為，進(jìn)而打破項(xiàng)目各方的平衡，造成項(xiàng)目失敗。各方主體特點(diǎn)如下：（1）政府：具有傳統(tǒng)的權(quán)力強(qiáng)勢(shì)，掌握項(xiàng)目用地和政策資源，擁有行政審批的權(quán)力；既是項(xiàng)目的授權(quán)協(xié)議一方，也是監(jiān)管者，雙重身份并存；特別令社會(huì)資本不安的是，政府缺乏遵規(guī)守約的傳統(tǒng)，且具有一定的普遍性。政府、社會(huì)資本和社會(huì)公眾代表了各自的利益訴求，綜合的特點(diǎn)是各自?xún)?yōu)劣勢(shì)的非對(duì)稱(chēng)性。PPP模式下，相關(guān)主體的總體特點(diǎn)是層級(jí)多、交叉復(fù)雜；整個(gè)交易合同體系龐大，項(xiàng)目操作技術(shù)要求高，風(fēng)險(xiǎn)易傳導(dǎo)和放大，具有連鎖違約、連鎖反應(yīng)的突出特點(diǎn)。原因如下：，交易主體多元。PPP模式若干法律問(wèn)題 （一）PPP項(xiàng)目合規(guī)性的特殊重要性PPP模式中對(duì)于交易依法合規(guī)的要求相比于一般公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)采購(gòu)而言，具有特殊的重要性。作為一種以商業(yè)運(yùn)作為邏輯起點(diǎn)的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的新的提供模式，PPP模式完全不同于以往“借債花錢(qián)”的地方債模式那般的簡(jiǎn)單、輕松。既包括政府及其授權(quán)實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本及其支持金融機(jī)構(gòu)，還有眾多施工單位、材料供應(yīng)方和中介機(jī)構(gòu)；涉及社會(huì)公眾利益，人數(shù)龐大，影響當(dāng)?shù)胤€(wěn)定。為有效駕馭風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范項(xiàng)目管理，降低項(xiàng)目成本，在項(xiàng)目存續(xù)的超長(zhǎng)周期中，只有在依法合規(guī)的框架下，才能最大限度保障參與各方實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，取得項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的成功。三者只有在法律規(guī)則的框架下，才可能實(shí)現(xiàn)更好的平衡，促成PPP項(xiàng)目順利建設(shè)、正常運(yùn)營(yíng)。（2）社會(huì)資本：在技術(shù)、信息和資金方面具有談判強(qiáng)勢(shì)，容易造成項(xiàng)目暴利，致使政府面臨社會(huì)公眾的壓力，促使政府違約風(fēng)險(xiǎn)加大，會(huì)威脅到三方關(guān)系的平衡。、不講效益，以政績(jī)導(dǎo)向?yàn)槟繕?biāo)完成公共基礎(chǔ)設(shè)施、公益項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)機(jī)完全不同的是，在PPP模式下，社會(huì)資本“進(jìn)入”項(xiàng)目的目的，是為了獲得預(yù)期的投資回報(bào)以及能夠安全、適時(shí)獲利“退出”，而并非充當(dāng)政府財(cái)政加“杠桿”化的工具角色。這為PPP項(xiàng)目整體運(yùn)作過(guò)程的合法合規(guī)性提出了遠(yuǎn)高于一般公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的要求。鼓勵(lì)項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)㈨?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。對(duì)符合條件的“走出去”項(xiàng)目，鼓勵(lì)政策性金融機(jī)構(gòu)給予中長(zhǎng)期信貸支持。以上途徑實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)是整個(gè)PPP項(xiàng)目必須依法合規(guī)，保持基礎(chǔ)資產(chǎn)的“干凈”、無(wú)瑕疵，這是相應(yīng)PPP項(xiàng)目進(jìn)行融資及進(jìn)行后續(xù)退出安排的最基本的必要條件。但PPP項(xiàng)要求由社會(huì)資本負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，社會(huì)資本要對(duì)項(xiàng)目的全生命周期負(fù)責(zé)，多在十年以上，甚至?xí)^(guò)30年?！痘A(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第六條規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期限應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，最長(zhǎng)不超過(guò) 30年。PPP項(xiàng)目投資少則幾億元，多則達(dá)到幾十億、上百億元的規(guī)模，涉及各方利益重大，且這種長(zhǎng)鏈條的利益關(guān)系具有傳導(dǎo)性。（二）政府授權(quán)行為的法律屬性在PPP項(xiàng)目龐大、復(fù)雜的合同體系中，最為核心的是政府與社會(huì)資本（或社會(huì)資本為主組建的SPV）之間的授權(quán)協(xié)議，這是PPP模式中其他諸多相關(guān)協(xié)議存在的前提和基礎(chǔ)。這一爭(zhēng)議直接影響到社會(huì)資本的地位及權(quán)利救濟(jì)，進(jìn)而直接影響到社會(huì)資本的投資安全。與此相關(guān)的法律法規(guī)包括：《行政許可法》第十二條：下列事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可：（二）有限自然
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