【正文】 會轉(zhuǎn)型規(guī)則的缺失所引起的種種行 政違法、社會不公現(xiàn)象 頻頻出現(xiàn)，通過信訪來制約行政違法行為，保障公民的合法權利就顯得特別重要。 是維持行政主導國家的政治傳統(tǒng)還是堅定不移地向現(xiàn)代憲政制度的轉(zhuǎn)型。法律的合理性問題和國家權力行為的合理性問題亦可以成為信訪的關注之焦點，同時司法程序所不能實現(xiàn)的正義仍然可以在信訪的制度中繼續(xù)探 討。 反對把救濟功能從信訪制度中分離出來的學者認為信訪是全面的救濟方式，具有保障和維護公民權利和自由的功能。但問題是現(xiàn)實的信訪制度強化的是信訪權利救濟功能，盡管它在現(xiàn)實中也能解決公民的一些具體權利訴求問題，但如 果從國家憲政體系來考量信訪的這種權利救濟功能卻是十分有害的。我國《憲法》第 4l條已明確規(guī)定“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，這是公民運用信訪進行政治參與的法定依據(jù)。 1． 2． 2有關理論爭論的焦點 如果從學術的角度來看，學者們爭論的問題主要如下： 能否把權利救濟功能從信訪制度中分離出來。再次，也是最為重要的是，要切實保障信訪人的合法權益，對少數(shù)地方黨政迫害信訪者的案件要嚷決查處。首先需要從政治體制現(xiàn)代化的視野來重新確定信訪功能目標，即在把強化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，要把公民權利救濟方面的功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟的權威性。了解民眾的需要，并通過賦予信訪機構實實在在的權力樹立信訪機構的權威來解決社會問題。而現(xiàn)在之所以出現(xiàn)了信訪洪峰，根本原因是信訪機構沒有權威性，現(xiàn)行信訪部門和其他部門一樣只是政府之下的一個普通機構，很多人并末意識到，信訪機構實際上并不是代表本部門而是在代表一級政府行使權力，因此必須要強化信訪在政府序列中的地位，信訪部門的領導應該是政府的主要領導才行。國家信訪局研究室負責人認為，信訪機構權力有限是導致信訪效率低下的主要原因。認為應該強化的以趙東輝為代表，他們認為應該重新構建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索大信訪格局，并通過立法統(tǒng)一規(guī)范信訪工作，從而建立高效的信訪監(jiān)督監(jiān)察機制。張耀杰則進一步指出在現(xiàn)行憲法和法律框架之外所設計的疊床架屋且等級森嚴的信訪機構是一種制度陷阱．因此信訪制度可以廢除。他們認為應該站在政治現(xiàn)代化大局高度來看待信訪制度的存廢問題。 1． 2研究綜述 信訪制度是我國特有的一項制度，在國外很難找到一項與之完全對應的法律制度，所以本文的研究綜述主要從國內(nèi)對信訪制度的研究入手。 面對信訪的嚴峻形勢，僅僅依靠一次信訪條例的改革是不能解決問題的，許多人更愿意 ?悔之視為國家改革信訪制度的一個信號。在實際的運作過程中信訪部門的壓力很大，承擔了很大的社會責任 (其中有相當一部分的壓力本不該信訪部門來承擔 )，信訪形勢依舊不容樂觀。新《信訪條例》的出臺，雖然對緩解當時緊張的信訪形勢起到了一定的作用， 但卻無法從根本上解決信訪難的問題。大量的信訪案件得不到解決，大量上訪的群眾滯留北京，這嚴重影響了國家正常的政治生活秩序，引起中央的高度重視。同時信訪制度也是黨和政府及其負責人密切聯(lián)系群眾，了解社情 民意的一種制度化形式。當前，信訪制度已成為人民代表大會之外人民群眾表達意愿、參政議政、實施民主監(jiān)督的一種最直接、最常用、制度性、群眾性利益表達渠道。與我一同工作的同志對本研究所做的任何貢獻均已在論文中作了明確的說明并表示謝意。 學位論文作者簽名： 指導教師簽名： 年 月 日 年 月 日 西北大學學位論文獨創(chuàng)性聲明 本人聲明：所呈交的學位論文是本人在導師指導下進行的研究工作及取得的研究成果。同時授權中國科學技術信息研究所等機構將本學位論文收錄到《中國學位論文全文數(shù)據(jù)庫》或其它相關數(shù)據(jù)庫。本人允許論文被查閱和借閱。 關鍵詞：信訪制度 社會轉(zhuǎn)型 法治化 改革 西北大學學位論文知識產(chǎn)權聲明書 本人完全了解硒北大學關于收集、保存、使用學位論文的規(guī)定。 本文共分為六個部分。 在現(xiàn)階段，改革信訪制度要在分析信訪制度所處困境以及國內(nèi)外相關制度的基礎上，從黨政、人大、司法、立法等方面入手，創(chuàng)建新的信訪法規(guī)，取消種種不合理的做法，以及完善信訪制度的各種配套措施。信訪制度的改革是勢在 必行，它在改革時面臨的困境是轉(zhuǎn)型期中國社會各種矛盾的縮影，針對這種情況，專家們提出不同的改革思路。 西北大學 碩士學位論文 社會轉(zhuǎn)型背景下中國信訪制度的完善研究 姓名 [程宇虹 申請學位級別 [碩士 專業(yè) [行政管理 指導教師 [薛冰 摘 要 信訪制度是頗具中國特色的一項政治制度，它的興衰成敗對于中國的民主和法治建設有重要意義，信訪制度的建立和存續(xù)，有其深厚的歷史和現(xiàn)實基礎。我國現(xiàn)行信訪制度表明其在保護弱勢群體利益、提供民意表達渠道、促進立法、改善執(zhí)法和司法以及制度創(chuàng)新等方面具有不可替代的優(yōu)勢，但也存在總體框架不合理、效率低下、責任大于權力等問題。本文認為信訪制度在中國現(xiàn)階段發(fā)揮著不可替代的作用，不能簡單的說是取消、加強還是弱化，而是應該從中國現(xiàn)處于的階段入手加以解決，信訪制度改革是一個系統(tǒng)性的工程。最重要的是使信訪制度獲得法制化保障，以便予從根本上走出信訪制度 改革的困境。第一部分是緒論，主要是問題的提出和研究綜述；第二部分是信訪制度及其在中國發(fā)展的歷史回顧：信訪的內(nèi)涵以及信訪活動的類型劃分、信訪制度在中國發(fā)展的歷史回顧；第三部分是信訪制度的基本理論即信訪制度在中國存在的基礎、信訪制度的功能以及功能的定位；在弄清以上兩個問題特別是信訪制度功能定位的基礎上第四部分分析轉(zhuǎn)型時期信訪制度所面臨的困境以及原因；第五部分是轉(zhuǎn)型時期信訪制度法治化的可能路徑選擇：第六部分是結束語。學校有權保留并向國家有關部門或機構送交淪文的復印件和電子版。本人授權西北大學可以將本學位論文的全部或部分內(nèi)容編入有關數(shù)據(jù)庫進行檢索，可以采用影印、縮印或掃描等復制手段保存和匯編本學位論文。 保密論文待解密后適用本聲明。據(jù)我所知，除了文中特別加以標注和致謝的地方外，本論文不包含其他人已經(jīng)發(fā)表或撰寫過的研究成果，也不包含為獲得西北大學或其它教育機構的學位或證書而使用過的材料。 學位論文作者簽名： 年 月 日 1．引言 1． 1選題背景及意義 信訪是一項具有中國特色的非法律化制度，在我國建國之初以及改革開放以來起到過積極的作用，它是人民群眾政治參與、利益表達的制度性方式，也是維護和實現(xiàn)人民群眾經(jīng)濟利益和民主權利的重要手段。信訪還是個體權利對公共權力的控制，是公民監(jiān)督行政權力、司法權力的有效途徑，是黨發(fā)動人民群眾監(jiān)督地方基層干部的有效手段和途徑。 但隨著我國改革開放的深化和社會的轉(zhuǎn)型，曾經(jīng)在歷史上起到過積極作用的中國信訪制度出現(xiàn)了一系列的問題，信訪量逐年上漲，特別是 2020年更是突破歷史最高水平，被學術界成稱為“信訪洪峰年”。針對這種情況，國家在 1995年《信訪條例》的基礎上做出了大量的修改，出臺了新的《信訪條例》并于 2020年 5月 1曰起正式實施。信訪量依舊很大，且信訪實際只能解決所有信訪問題的千分之二。這不僅利于社會穩(wěn)定，還嚴重影響了黨和人民群眾的密切關系，降低了人們對黨的政治認知性，破壞了司法獨立性和權威性，不利于法治國家和和諧社會的建設。本文主要基于中國社會轉(zhuǎn)型背 景，從信訪制度法治化的角度探討我國信訪制度的改革和完善。 1． 2． 1有關信訪制度改革的爭論 學者們對于這個問題大致上分為兩大派，其中一派認為中國的信訪制度應該廢除。黃鐘認為，當一些人把信訪制度當成中國特色的人權救濟方式時，卻忽視了如果從國家制度的大處著眼，現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定，其實是直接跟憲法或法律相 抵觸的，出現(xiàn)了行政權僭越立法權或者司法權的現(xiàn)象，這既體現(xiàn)在行政法規(guī)和地方性法規(guī)或者政策中，也體現(xiàn)在具體的實踐中，這些都有悖于建設法治國家的大方向。 另一派學者們認為不應取消而應該強化或是規(guī)范信訪制度。其核心觀點是擴大信訪機構的權力 ，使之具有調(diào)查、督辦甚至彈劾、提議罷免等權力。 而要解決信訪洪峰就得強化信訪部門的權力。信訪部門的功能無非是信息反饋和解決問題，在中國這樣一個行政主導的國家，在司法難以真 正獨立的情況下， 需要信訪這樣一套沒有門坎的反饋系統(tǒng)來了解社會存在的問題。 認為應該規(guī)范的學者認為，應該要從建設的高度來認識信訪制度的改革問題。其次要改革目前的信訪體制，可以考慮撤銷各部門的信訪機構，把信訪全部集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān) 督一府兩院的工作，以加強系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。長期從事信訪工作的周梅燕等人也認為，對信訪制度的改革應與整個社會體制改革聯(lián) 系起來，通過擴大公民的有序的政治參與，理順各種信訪的處理渠道，樹立司法’的最終裁判權威，采取漸進方式實現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革。 (從法學的角度來看 ) 認為能分離出 來的學者認為，目前的信訪制度有兩個基本的功能，即政治參與和權利救濟。它表明公民的信訪權是一項憲法權利，因此作為政治參與和表達意愿方式的信訪，是不僅不能被取消而且應該強化的。強化信訪的救濟功能不利于法治國家的構建，強化它的救濟功能將導致國家治理觀念的偏差，同時還會進一步削弱司法權威這一法治國家的治理基礎。它可以成為行政復議和行政訴訟的前置程序，也可以受理行政復議和行政訴訟不受理的案件。可見正是在法律所不及或法律不能發(fā)揮理想效果的地方，信訪起到一種補充的權利救濟功能。 (基于行政學角度來看 ) 有的學者認為信訪制度不斷強化將產(chǎn)生最大的問題是從制度上消解現(xiàn)代憲政制度的分權基礎，支持維持行政主導國家政治傳統(tǒng)的學者認為信訪是個體權利對公共權力的控制，是公民監(jiān)督行政權力、司法權力的有效途徑。 主張堅定不移地向現(xiàn)代憲政制度的轉(zhuǎn)型的學者們對于這種希望通過加強信訪制度來制約行政違法和司法不公的觀點進行了批駁。司法系統(tǒng)沒有被賦予獨立的使命，它的多種權力仍然受制于行政部門。司法獨立問題已經(jīng)被提上了日程．努力改善司法機關的地位 ，這才是社會穩(wěn)定與和諧的根本之道。信訪中更多的是法律問題而不是行政問題。 1． 2． 3簡要評析 在 2020年新的信訪條例出臺之前，學者們對信訪制度改革研究焦點都聚集在信訪制度是否應該廢除上，他們從不同角度通過自己的研究來影響國家對信訪制度改革的態(tài)度?？偟恼f來有三種思路：一是加強論，認為要加強信訪部門的權利；二是 削弱論，認為信訪制度已經(jīng)不能適應新的時代的要求，應該逐步的削弱信訪制度直到最后取消；第三種是規(guī)范論，認為應該逐步的改革信訪制度使其適應現(xiàn)代社會的發(fā)展。特別是在中國轉(zhuǎn)型的背景下，我們應該通過改革使其逐步走上法治化的道路以適應時代發(fā)展的要求。 文獻資料分析法：對信訪制度改革的相關理論和爭論的焦點等進行了資料檢索，并在檢索的基礎上分析出目 前信訪制度改革中的主要觀點以及改革中的主要困境以及相應的解決方法等。 運用理論：代議制理論、人民主權理論 思路：本文認為信訪制度在中國現(xiàn)階段發(fā)揮著不可替代的作用所以只能改革而不能廢除。而要研究一種制度，首先應該弄清楚它的基本概念和歷史發(fā)展狀況，所以本文第一部分先分析信訪制度的概念和在中國發(fā)展的歷史回顧，緊接著分析信訪制度在中國存在 的基礎和功能以及功能的定位，在弄清楚以上問題特別是信訪制度功能定位的基礎上，對信訪制度在社會轉(zhuǎn)型背景下所處的困境及原因進行分析，并在分析的基礎上對國內(nèi)外與之相關的制度進行分析并總結出其對改革我國信訪制度的啟示，最后提出在社會轉(zhuǎn)型時期我國信訪制度法治化的可能路徑探析及相關的配套機制。再一個難點就是如何去看待行政復議、行政訴訟與信訪制度之問的關系，信訪制度中存在的許多問題都與信訪制度與這些制度銜接不好有關，但理 論界對這個問題研究的不多，基本上沒有什么可以借鑒的東西。但現(xiàn)在這個曾在歷史上起過積極作用的信訪制度卻走到了變革的十字路 El，廣大學者對于改革信訪制度有著較大的分歧。有的人認為應該保留，因為信訪制度是我國公民政治參與的積極途徑，在我國法制不健全的情況下，特別 是司法制度不完善的情況下，信訪制度的救濟功能能起到補充作用，是人民群眾特別是處于弱勢群體人民的最后希望。在此基礎上，本文將對我國現(xiàn)存的信訪制度進行詳糾的解讀。從廣義上說，信訪指的是古今中外的社會成員通過寫信、訪問等形式向社會組織及其負責人反映個人或集體意愿的社會政治交往活動；狹義的信訪指的是我國人民群眾通過寫信、訪問等形式向黨和政府的各級領導機 關、人民團體、企事業(yè)單位及其負責人反映個人或集體意愿 (主要是反映諦況、陳述意見、解決問題等 )的社會政治交往活動?！旁L是現(xiàn)代囝家為公民提供的一種補救措施，公民通過信訪獲得司法行政中的補救，以保護自身權益。 從新條例的規(guī)定看，信訪包括四個方面的內(nèi)容： (1)享有信訪權的主體是公民、法人和其他組織?！蓖鈬? 人、無國籍人、 外國組織在特定組織信訪事項的處理，參照本條例執(zhí)行。而從中央各部門，尤其是各省市信訪條例的規(guī)定和信訪實際運作過程來看，其信訪概