【正文】 就業(yè)培訓(xùn)工作難以開展。有的地區(qū)專門成立了第三方社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，當(dāng)?shù)卣笳鞯貑挝灰淮涡詫槭У剞r(nóng)民補(bǔ)繳的保險(xiǎn)費(fèi)從征地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)中扣除，并直接撥付到社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)；有的地區(qū)則由地方財(cái)政、村集體及失地農(nóng)民個(gè)人共同負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的社會(huì)保障。另外，目前普遍將失地農(nóng)民的社會(huì)保障工作重心定位于養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的防范與保障上，而醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保障和工傷保險(xiǎn)等僅在沿海一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)出現(xiàn)，沒有得到普及推廣，社會(huì)保障覆蓋面窄。而一些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會(huì)保障的制度框架，但社會(huì)保障的內(nèi)容不夠全面。，覆蓋范圍窄從嚴(yán)格意義上說，目前各地的失地農(nóng)民社會(huì)保障政策并未形成一個(gè)體系。雖然近幾年各地適當(dāng)提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但是在征地過程中，土地補(bǔ)償款的分配混亂，出現(xiàn)大量暗箱操作和“尋租”行為，補(bǔ)償款被層層截留，大部分被中間商或地方政府所獲取。，方式單一且費(fèi)用分配不當(dāng)《土地管理法》規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用為該土地征用前三年平均產(chǎn)值的6—10倍，安置費(fèi)為4—6倍。2我國失地農(nóng)民社會(huì)保障存在的主要問題現(xiàn)階段，土地的社會(huì)保障功能，這一對農(nóng)民來說最為重要的功能正在逐步消失。所以，從這個(gè)角度上講，失地農(nóng)民指的就是這樣一類弱勢群體，他們因?yàn)槭チ送恋囟チ伺c土地相關(guān)聯(lián)的一系列權(quán)益和利益。一般意義上來講，失地農(nóng)民泛指失去土地的農(nóng)民。在這種背景下，如何將被失地農(nóng)民的利益考慮進(jìn)來，切實(shí)使失地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活得以妥善安置，成為一個(gè)艱巨而任重道遠(yuǎn)的使命。有學(xué)者測算，預(yù)計(jì)到2020年，失地農(nóng)民將突破一億人，成為一個(gè)龐大的特殊群體。關(guān)鍵詞 失地農(nóng)民 社會(huì)保障 問題 對策中圖分類號： 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A近年來，隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量的農(nóng)業(yè)用地被征用為建設(shè)用地，產(chǎn)生了大批的失地農(nóng)民。作為弱勢群體，失地農(nóng)民社會(huì)保障問題正逐步受到社會(huì)關(guān)注，成為我國維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定和長治久安的重要因素之一。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，各級政府要提供大量準(zhǔn)確、及時(shí)的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)成本。，提供就業(yè)信息。要想徹底解決失地農(nóng)民的安置問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。力爭把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。這不失為對舊的安置模式的一種突破。2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策運(yùn)行模式缺陷。但是也要看到，“貨幣安置”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢地位。從 1981 年1993年的“貨幣安置政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實(shí)行按市場價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益。考慮到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r(shí)，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。在失地農(nóng)民要求以土地置換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(3)土地置換。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經(jīng)營，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(1)土地入股。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購買急需消費(fèi)品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。地方政府在征用土地時(shí)，必須考慮市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立真實(shí)反映土地資源價(jià)格、土地增值收益和社會(huì)保障水平，滿足失地農(nóng)民的合理要求，確定讓大多數(shù)失地農(nóng)民可以接受的合理補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)。這種補(bǔ)償費(fèi)既沒有反映出土地的地理位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場交易價(jià)格、入均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，又不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或者不同投資情形下出現(xiàn)的價(jià)值差別，也沒有考慮市場條件下農(nóng)民分享土地增值收益的權(quán)益。這種方法只考慮了土地本身的生產(chǎn)價(jià)值，其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下曾發(fā)揮了有效的作用。對失地農(nóng)民集體支付的土地補(bǔ)償費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的6~lO倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的 4~6倍。通過具體的征地程序，可以避免征地主體在行使征地權(quán)力時(shí)行為的隨意性，從而避免主觀性和盲目性，進(jìn)而保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。在征地補(bǔ)償費(fèi)里農(nóng)民最終能得到的也只是很少的一部分，據(jù)“三農(nóng)”數(shù)據(jù)網(wǎng)調(diào)查顯示，征地補(bǔ)償費(fèi)的分配格局一般是：政府占60%~70%，村級組織占25%~30%，農(nóng)民僅占10%~l5%。目前，就征地補(bǔ)償款的分配問題，法律尚無明文規(guī)定。重構(gòu)后的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基本模式可以理解為一個(gè)“金字塔”型的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系，國家擁有土地最終所有權(quán)，處于金字塔塔尖；集體經(jīng)濟(jì)組織代表國家履行土地所有權(quán)權(quán)能，處于金字塔塔身；農(nóng)戶處于金字塔的塔底。為此，明晰國家、集體、農(nóng)民的土地權(quán)益和利益分配，正確處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系，進(jìn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革和完善是解決失地農(nóng)民問題的前提。就社會(huì)保障而言，由于普遍實(shí)行了貨幣補(bǔ)償，在城鄉(xiāng)二元體制下，部分基本上由農(nóng)民自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)。目前部分地方還沒有真正建立起失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，其相關(guān)實(shí)踐只能稱為“生活保障”制度，與以社會(huì)性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會(huì)保障”相差甚遠(yuǎn)；其次，由于我國社會(huì)保障制度起步晚，相關(guān)的法律法規(guī)還在不斷完善中，對社會(huì)保障實(shí)踐的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督、驗(yàn)證，尤其是對社會(huì)保障基金的運(yùn)營缺乏監(jiān)管；再次，社會(huì)保障的覆蓋面普遍偏低，部分被征地農(nóng)民還處于無保障的狀態(tài)。隨著失地農(nóng)民人數(shù)日益增加和失地問題的加劇，為失地農(nóng)民建立社會(huì)保障越來越受到重視。從全國社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況來看，占全國人口80%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出10%左右，而占總?cè)丝诘?0%的城市居民，卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%。并且我國城鄉(xiāng)間社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社會(huì)保障幾近空白。原因是多方面的：首先，20世紀(jì)90年代中期以來企業(yè)為裁減冗員而實(shí)行下崗分流，造成了大量下崗工人，城市本身已經(jīng)承擔(dān)了過多的工作人員，再無力安置大量的失地農(nóng)民；其次，由于失地農(nóng)民的文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，一些已經(jīng)獲得政府安置的失地農(nóng)民因在競爭中處于劣勢，有大批人成為再次下崗者；再次，外出務(wù)工的失地農(nóng)民也僅限于青壯年勞動(dòng)力。在征地過程中，雖然大多地方政府采取了一定措施，促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)，但由于各方面的原因，相當(dāng)一部分農(nóng)民實(shí)際上處于失業(yè)狀態(tài)。失地農(nóng)民向非農(nóng)就業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，除少數(shù)人能利用城區(qū)發(fā)展帶來的商機(jī)經(jīng)商辦企業(yè)外，大部分在工作崗位競爭中處于劣勢，難以找到新的就業(yè)機(jī)會(huì)。一、失地農(nóng)民的就業(yè)狀況農(nóng)民失去土地就意味著失去了最根本的就業(yè)崗位，也就失去了最基本的生活保障。如果用地指標(biāo)突破，違法用地得不到控制，失地農(nóng)民的數(shù)量還將大大增加。國土資源部的研究課題《21世紀(jì)我國耕地資源前景分析及保護(hù)對策》也指出，在嚴(yán)格控制的前提下，2001年2030年全國年均建設(shè)占用耕地不低于 180萬畝，20年間將達(dá)3600萬畝。根據(jù)國務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的《1997年2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，至2010年中國共安排非農(nóng)建設(shè)占用耕地 1850萬畝，其中 90%以上為征用農(nóng)村集體土地。如何使失地農(nóng)民基本生活得到有效保障，以切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民的利益，也就成為政府部門和學(xué)術(shù)界亟待研究的課題。在幫助失地農(nóng)民提高就業(yè)素質(zhì)的同時(shí)，各級政府要提供大量準(zhǔn)確、及時(shí)的就業(yè)信息，以幫助失地農(nóng)民降低盲目找工作的風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)成本。，提供就業(yè)信息。要想徹底解決失地農(nóng)民的安臵問題，就要增加就業(yè)崗位，從而使失地農(nóng)民充分就業(yè)。同時(shí)，失地農(nóng)民也可以利用所獲得的補(bǔ)償金進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品加工投資，既延長了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，又增加了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，并可以為更多的農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，失地農(nóng)民完全可以通過轉(zhuǎn)租承包的形式再從事農(nóng)務(wù)，并形成一。20世紀(jì)90年代以來，客觀上存在著務(wù)農(nóng)收入與外出務(wù)工、經(jīng)商收入差異懸殊的狀況，于是大量農(nóng)民外出務(wù)工，而其主體往往是文化技術(shù)水平相對較高、體力強(qiáng)壯的青年，在家留守的婦孺老弱往往無法進(jìn)行正常勞作，以致不少農(nóng)村出現(xiàn)了土地經(jīng)營粗放和撂荒現(xiàn)象。力爭把補(bǔ)償化為推進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)的動(dòng)力，繼而以失地農(nóng)民的充分有效就業(yè)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的深化發(fā)展。這不失為對舊的安臵模式的一種突破。2008年，廣西省出臺了《廣西壯族自治區(qū)被征地農(nóng)民社會(huì)保障試行辦法》，這種“先訂社保后征地”的政策，讓失地農(nóng)民能參與到與自身利益密切相關(guān)的政策發(fā)言權(quán)中，保證了政策符合絕大多數(shù)失地農(nóng)民的意見和要求。2008年10月 12 日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，規(guī)定要做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障，做到先保后征，使被征地農(nóng)民基本生活長期有保障。因此，有必要探索一種“自下而上”的運(yùn)行模式來彌補(bǔ)“自上而下”的政策運(yùn)行模式缺陷。但是也要看到，“貨幣安臵”為主和“土地?fù)Q保障”等做法都是“自上而下”的政策運(yùn)行模式，其中的弊端就是失地農(nóng)民在維護(hù)自身權(quán)益時(shí)處于弱勢地位。從 1981 年1993年的“貨幣安臵政策”為主導(dǎo)，發(fā)展成為 1993年后部分地區(qū)興起的“土地?fù)Q社保政策”，以浙江嘉興為首例，成效顯著。合理分割土地用途轉(zhuǎn)移的增值部分，提高征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性和公開性，真正實(shí)行按市場價(jià)補(bǔ)償原則，讓農(nóng)村土地所有者分享到經(jīng)營城市過程中土地增值部分的收益?？紤]到失去土地的農(nóng)民有可能在領(lǐng)取土地補(bǔ)償費(fèi)后找不到合適的就業(yè)崗位而坐吃山空，在確定補(bǔ)償?shù)姆绞綍r(shí)，以國有宜農(nóng)土地作為替代地補(bǔ)償，以解決農(nóng)民的就業(yè)問題。在失地農(nóng)民要求以土地臵換的情況下，可以采用由征地單位開發(fā)耕地、集體留用土地、復(fù)墾造地、土地整理改造等替代形式，為失地農(nóng)民提供更多土地耕種資源，能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(3)土地臵換。政府按照規(guī)劃確定的用途，給被征地農(nóng)民集體和農(nóng)戶留出一定數(shù)量的土地，由其開發(fā)經(jīng)營，實(shí)際上是給被征地集體和農(nóng)民留出生產(chǎn)資料。土地入股的形式是一種可持續(xù)性的補(bǔ)償方式，有利于發(fā)展生產(chǎn)力，推進(jìn)城市化、工業(yè)化，既使失地農(nóng)民享受到了改革開放帶來的成果，又能較好的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。(1)土地入股。山于各地情況不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差較大，多樣化的征地補(bǔ)償?shù)男问娇梢詽M足失地農(nóng)民的不同需要。因其補(bǔ)償額低，而農(nóng)民往往把貨幣補(bǔ)償用于購買急需消費(fèi)品，加之農(nóng)民在就業(yè)上固有的劣勢，補(bǔ)償金一旦用完，農(nóng)民就失去了生存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以這種補(bǔ)償方式為失地農(nóng)民的生活帶來巨大隱患。作為生產(chǎn)資料的補(bǔ)償，不僅要使農(nóng)民能夠解決目前的生活，還要確保農(nóng)民在失去土地后有能力再創(chuàng)業(yè)。地方政府在征用土地時(shí)，必