【正文】 世界、行為方式和知識文化結構方面6都發(fā)生了很大的變化。農民是實行村民自治的主體, 農民的法制意識和行為是實行村民自治的最直接的因素, 農村的法制小環(huán)境同樣對村民自治的深入開展起著促進或阻撓的作用。其次，還有的情況就是，有的村民自治組織把自治理解成絕對自由, 不接受村黨組織的正常領導, 甚至向黨組織的領導權威發(fā)起挑戰(zhàn)。際上是各村的權力中心及實際的領導者、決策者和管理者,各村黨組織負責人均是社區(qū)權力5的核心人物。3 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對策，載中國農業(yè)大學學報2003年第3期，第25頁。4首先，在具體的實踐中，由于沒有相關法律法規(guī)來規(guī)范黨的領導，容易造成黨組織這種領導的扭曲與膨脹，對村委會的自治工作進行不當的干涉，根據學者的調查,各村的黨組織實12321 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對策，載山東農業(yè)大學學報2004年第4期，第29頁?！贝妩h支部的核心作用決定村委會必須接受村黨支部的領導，這種領導不應是上下級的領導，而應該是對村委會的工作起到監(jiān)督和保證作用。對于村黨支部與村委會兩者的關系，《村民委員會組織法》并沒有做出直接規(guī)定，但是它的第三條規(guī)定：“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發(fā)揮領導核心作用。但是, 由于一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對與村民委員會的指導與協(xié)助關系沒有正確的認識,造成在村民自治的實踐中存在著鄉(xiāng)村關系不協(xié)調的現象，主要有兩種傾向：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過于干涉村務管理，使得村委會的自治職能弱化甚至消失，附庸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，喪失其應有的活力；另一種是村民自治過分加強，無無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，形成過于自治的局面。”這種指導作用主要表現在政策指導, 保證村委會的決議、決定及工作符合黨的政策和法規(guī)指導和幫助村委會搞好班子建設, 特別是村委會的選舉工作，指導村委會依法做好各項工作, 如調解民間糾紛等。關于村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，《村委會組織法》第三條規(guī)定“ 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。因為村民委員會只是村民自治的一個載體，但《村民委員會組織法》將重點放在了村委會的組織結構建設，用了大量的法律條文規(guī)范村委會組織，對村民自治本身的規(guī)定則相對較少，與村民自治立法的宗旨和原意相去甚遠。除憲法以外，《村民委員會組織法》對村民自治的規(guī)定也不完整、不明確。但是憲法對村民委員會制度的規(guī)定是在第三章第五節(jié),而第三章規(guī)定的內容是國家機構,第五節(jié)規(guī)定的內容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府,這種規(guī)定容易給人以一種錯覺:村民委員會是一級政權機構、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的下級組織,從而混淆村民自治的性質。根據憲法第111條規(guī)定,村民委員會是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調整民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。我國通過憲法和法律將這種制度確定下來只有二十多年，在確保其實施的法律環(huán)境方面存在一些不足，需要我們有針對性的進行改善。而對廣大農民群眾來說，也包括農村的中小企業(yè)，固然要了解若干基本法律知識作為生活準則，但最根本的是要樹立權利本位觀念，充分了解做為公民享有的法定的權利，要敢于和善于依法保護自己的合法權利，既要克服由于不知法而不會依法保護自己權利，又要防止一旦走投無路，就氣急敗壞地使用違法手段抗爭而陷入違法。對農村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、企業(yè)老板等負有管理職能的人來說，由于手上已經有了一定權力，主要還是要樹立依法辦事、恪守職責，接受監(jiān)督的觀念。對農村法制建設狀況應有明確的評價指標，并進行經常性的檢查督促。在推進省、市、具有步驟實現依法治國方略的進程中，應有推進農村法制建設的規(guī)劃，對農村法制建設分階段目標，制定明確的規(guī)劃和計劃，并穩(wěn)步實施。加強農村社會主義法制建設，為農村基層民主特別是村民自治的平穩(wěn)推進營造良好的社會法制環(huán)境，除了需要加快農村民主建設，打好法制建設基礎，主要是認真貫徹執(zhí)行《村組法》，實行農村基層直接民主選舉和村務公開制度。由于受長期的****歷史影響，中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣，不善于行使自治的民主權利。六、加強農村法制建設，為發(fā)展農村基層民主，實行村民自治，營造良好的社會法制環(huán)境民主必須與法律化、制度化相匹配。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和變量關系缺乏深入認識和分析相關。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村。”[7](P59)在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執(zhí)、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。他們制定了“五規(guī)范一滿意”的村務公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發(fā)展。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。實行民主監(jiān)督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區(qū)[4]實行了“民主日”制度，都產生了良好的效果，值得各地學習、借鑒。根據《村組法》的規(guī)定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。其次，要完善村民議事制度。根據新的《村組法》的有關規(guī)定，充分體現村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學習、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認識《村組法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領導機構以協(xié)調和規(guī)范全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。首先，要完善村委會民主選舉制度。尤其要制定規(guī)范化的標準和規(guī)范化的程序。因此，應以貫徹實施新的《村組法》為契機，繼續(xù)深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規(guī)范化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。這是客觀的，甚至也是難免的。四、以貫徹實施新的《村組法》為契機，深入開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農村基層民主由點到面逐步推進因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發(fā)展方針，村民自治實施10年來一直平穩(wěn)推進，但各地情況很不平衡?？傊?，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內活動。黨組織應將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協(xié)調以及自身建設等方面。所以，在當前，尤其需要規(guī)范村黨組織的職責范圍和工作方式。解決二者關系問題的對策思路是：在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規(guī)范運作。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導權威發(fā)起挑戰(zhàn)。就目前看，二者關系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當地干預村民自治。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協(xié)調仍是一個尚待解決的問題。新修訂的《村組法》規(guī)定：“中國******在農村的基層組織，按照中國******章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關系，加強和改善黨對農村工作的領導，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道村黨組織與村民自治組織的關系是否協(xié)調和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。所以，根據《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉(xiāng)政府和村委會各自的權限，是促使鄉(xiāng)政管理與村民自治有機銜接的重要環(huán)節(jié)。修訂后的《村組法》對鄉(xiāng)政管理和村民自治之間的關系及各自權限只作了一般性規(guī)定，即鄉(xiāng)政府有權指導村委會的工作，村委會在鄉(xiāng)政府指導下自主管理本村事務。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規(guī)現象發(fā)生。要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。國家的法律、法規(guī)是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政管理?！盵1](P96)黨的領導與村民自治并不矛盾。村民自治是中國******領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創(chuàng)造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的。因此，解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村干部學會行使民主權利。第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協(xié)助鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府做好各項工作。(3)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些需要村委會協(xié)助完成的工作任務，應當在法律規(guī)定它所承擔的范圍之內，并通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)一向村委會布置，再由村委會組織群眾協(xié)助完成，各部門不要直接向村委會布置任務。當然，也要引導群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。改進方法，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。這是村委會的性質決定的。解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府方面說，主要是提高認識和改進方法問題。政府主動推進是我國村民自治由自發(fā)興起到規(guī)范發(fā)展的重要動力，也是農村基層民主發(fā)展的一個重要特點。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉(xiāng)村關系進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統(tǒng)的領導方法進行指揮管理，或繼續(xù)控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令。但在實際工作中，二者又經常發(fā)生矛盾，主要表現為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。應當說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。所以，搞好村民自治，必須大力發(fā)展農村集體經濟，增強村委會服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)的“失控村”，大多是集體經濟的“空殼村”。從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。”尤其村民自治更是農村政治體制的偉大創(chuàng)新。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和第二篇：我國村民自治存在的問題與對策【內容提要】村民自治的健康發(fā)展，亟待解決以下六個問題：大力發(fā)展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉(xiāng)村關系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關系，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，論文的標準格式解決村民自治缺少經驗和各地工作不平衡問題；大力發(fā)展農村文化教育，解決農民文化水平低、民主素養(yǎng)差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的社會法治環(huán)境差問題。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發(fā)展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉(xiāng)村?！盵7](p59)在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執(zhí)、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。他們制定了“五規(guī)范一滿意”的村務公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發(fā)展。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。實行民主監(jiān)督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區(qū)[4]實行了“民主日”制度，都產生了良好的效果，值得各地學習、借鑒。