【正文】 有所作為的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是部分村委會(huì)干部為了贏得村民的支持，競(jìng)選時(shí)作出了不切實(shí)際的承諾，比如答應(yīng)村民免交水電費(fèi)、農(nóng)業(yè)稅等，但這些村干部自身財(cái)力不足，能力有限，根本無(wú)法兌現(xiàn)承諾，因而得不到村民的信任和支持，工作也無(wú)法正常開(kāi)展。農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，大多數(shù)農(nóng)戶家庭收入有了一定程序的增長(zhǎng)，但貧困地區(qū)的村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，有的村無(wú)集體經(jīng)濟(jì)收入，漸漸成為“空殼村”，平時(shí)花錢(qián)只有向群眾伸手；加之前幾年有些村在人才、資金、技術(shù)、信息、管理等方面嚴(yán)重缺乏的情況下，盲目上項(xiàng)目、辦企業(yè)，大大超越了村里的承受能力，有的到處借款，搞種種達(dá)標(biāo)升級(jí)，建教學(xué)樓，修路建橋；又加之借款高利息、村干部大吃大喝違規(guī)開(kāi)支及墊付少數(shù)農(nóng)戶拖欠的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)等原因，造成村級(jí)債臺(tái)高筑，這一惡性“腫瘤”，令許多從事農(nóng)村工作的同志談虎色變，為之擔(dān)憂！近年來(lái)，地方黨委、政府盡管采用了一些積極消化村級(jí)債務(wù)的具體措施，但至今村級(jí)債務(wù)沉重的問(wèn)題并沒(méi)有得到根本性解決，隨著村級(jí)債務(wù)矛盾日顯凸出，不少村干部多年拿不到工資，終年債務(wù)纏身，整天躲債；有的村干部頂風(fēng)冒險(xiǎn)，哪里錢(qián)都敢借，什么錢(qián)都敢用；有不少村干部欲甩擔(dān)子；因債務(wù)誘發(fā)惡性事件發(fā)生在農(nóng)村已屢見(jiàn)不鮮；不少村干部對(duì)發(fā)展村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)無(wú)思路、無(wú)決心；有的村僅有村支書(shū)、村委會(huì)主任在支撐著村級(jí)的工作；相當(dāng)?shù)拇宕嬖凇坝腥酥魇隆o(wú)錢(qián)辦事”的問(wèn)題，村民自治失去了應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)保障，村級(jí)負(fù)債嚴(yán)重困擾著村民自治。凡此種種，都直接影響到了換屆選舉的質(zhì)量和效果。有的村子之所以連續(xù)多次選舉失敗，成為換屆選舉的重點(diǎn)村和難點(diǎn)村，就是由于部分村民的民主意識(shí)、法制觀念淡薄，缺乏大局意識(shí)，受家族、宗派勢(shì)力所左右造成的。在村委換屆選舉中，一些村民漠視村委會(huì)民主選舉的重要意義，不能正確處理長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和眼前利益、局部利益和整體利益的關(guān)系，往往是一包煙、一瓶油就可以改變他們的初衷，對(duì)選誰(shuí)當(dāng)自己的村主任關(guān)心不夠，持無(wú)所謂的態(tài)度，致使很多堅(jiān)持原則、責(zé)任心強(qiáng)、有能力、素質(zhì)高的干部落選。但是在實(shí)際操作中，人口數(shù)千人的村，收到的村民自發(fā)候選人推薦票卻寥寥無(wú)幾，要么由鄉(xiāng)鎮(zhèn)提名推薦，要么在黨支部做了動(dòng)員工作后才能收到推薦票，村民往往顯得很被動(dòng)。中國(guó)有極為漫長(zhǎng)的君主專(zhuān)制集權(quán)的歷史，而無(wú)民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民習(xí)慣于被動(dòng)接受“自上而下”的管理，習(xí)慣于對(duì)清官式政治的渴求，并把自己的命運(yùn)寄托于清官統(tǒng)治上。一、村民自治在運(yùn)作中存在的主要問(wèn)題及原因黨的十六大報(bào)告指出，要使廣大村民享有廣泛的權(quán)利自由，尊重和保障人權(quán)，特別是農(nóng)村基層民主的發(fā)展將進(jìn)入一個(gè)新的歷史發(fā)展階段?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》實(shí)施以來(lái)，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，農(nóng)村群眾的民主權(quán)利進(jìn)一步擴(kuò)大，干群關(guān)系更加密切，基本實(shí)現(xiàn)了村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)?，F(xiàn)階段關(guān)于村民自治的看法，有兩種不同的意見(jiàn)：一是認(rèn)為中國(guó)農(nóng)村落后，不適宜搞村民自治；二是認(rèn)為村民自治發(fā)展太慢，應(yīng)加速推進(jìn)。與文化知識(shí)水平較低的狀況相比，農(nóng)民的思想價(jià)值觀念對(duì)村民自治運(yùn)作的影響更大。農(nóng)村改革后大量文化程度相對(duì)較高的農(nóng)村勞動(dòng)力流向城市和其他發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工經(jīng)商。由于長(zhǎng)期的歷史原因，中國(guó)農(nóng)村人口的整體文化素質(zhì)尚不高。不識(shí)字就不能有政治，不識(shí)字只能有流言蜚語(yǔ)、傳聞偏見(jiàn)，而沒(méi)有政治。文化知識(shí)是從事政治活動(dòng)的必要條件。五、大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高農(nóng)民（包括村組干部）的文化素質(zhì)和政治參與意識(shí)，解決農(nóng)民文化水平低、民主素養(yǎng)差的問(wèn)題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)合格的主體村民自治是中國(guó)農(nóng)村的民主政治實(shí)踐，它的運(yùn)作與村民主體的思想文化狀況密切相關(guān)。在這方面，河北省的做法值得借鑒。修訂后的《村組法》規(guī)定實(shí)行村務(wù)公開(kāi)制度，尤其強(qiáng)調(diào)了財(cái)務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容及公開(kāi)的時(shí)間，但《村組法》只規(guī)定了村務(wù)公開(kāi)的原則要求、內(nèi)容范圍以及不及時(shí)實(shí)行村務(wù)公開(kāi)或公開(kāi)內(nèi)容不真實(shí)的法律責(zé)任，而關(guān)于村務(wù)公開(kāi)的程序、方式及怎樣保證公開(kāi)的真實(shí)性等問(wèn)題，規(guī)定不詳。再次，要完善村民民主監(jiān)督制度，尤其是村務(wù)公開(kāi)制度。各地在這方面已經(jīng)創(chuàng)造出許多新鮮經(jīng)驗(yàn)，包括村民代表議事會(huì)制度、“民主日”制度和村民例會(huì)制度等。村民議事制度是實(shí)現(xiàn)民主決策的有效途徑和重要方式。總之，規(guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽(yù)感、責(zé)任感和危機(jī)感，也能充分調(diào)動(dòng)村民參與的積極性和政治熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)應(yīng)盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。提高村民自治的規(guī)范化程度，就是要根據(jù)新的《村組法》的有關(guān)規(guī)定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，健全制度，規(guī)范程序，真正體現(xiàn)“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。1998年11月，修訂后的《村組法》結(jié)束了其10年試行的過(guò)程，在許多方面更加完善、成熟。從領(lǐng)導(dǎo)重視的程度到村民參與的程度，從村委會(huì)換屆選舉的次數(shù)到選舉的規(guī)范化程度，從村民會(huì)議、村民代表會(huì)議發(fā)揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。村黨支部書(shū)記可以兼任村委會(huì)主任，但必須經(jīng)過(guò)依法直接選舉才能當(dāng)選；村黨組織可以在村委會(huì)選舉前對(duì)選舉加以組織影響，但對(duì)合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn)；黨組織擁有量大決策權(quán)，但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和不侵犯村民自治權(quán)為前提；對(duì)村黨組織及其成員的失當(dāng)行為，村民和村民自治組織有權(quán)向上級(jí)黨組織反映，促其改正。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展活動(dòng)。就職責(zé)范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級(jí)組織的核心，應(yīng)盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務(wù)。如果說(shuō)鄉(xiāng)村關(guān)系中鄉(xiāng)是主導(dǎo)方面的話，那么村黨支部與村委會(huì)之間關(guān)系則是村黨支部為主導(dǎo)方面。(3)黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定，有關(guān)規(guī)定過(guò)于原則化，加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國(guó)家政治系統(tǒng)中各級(jí)黨組織和政府的關(guān)系，有自身的特點(diǎn)，更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會(huì)的選舉；在村委會(huì)工作中干預(yù)太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實(shí)。因?yàn)椤洞褰M法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式方法仍需在實(shí)踐中不斷探索、總結(jié)和完善?！边@實(shí)際上是以國(guó)家基本法律的形式，明確規(guī)定了黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。為此，一些地方在貫徹《村組法》過(guò)程中，制定了有關(guān)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府指導(dǎo)村委會(huì)工作的規(guī)則，取得了很好的效果。但由于對(duì)鄉(xiāng)政府和村委會(huì)的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定，鄉(xiāng)政管理和村民自治在運(yùn)作中難以有效銜接。第三，國(guó)家政權(quán)建設(shè)工作部門(mén)（主要指各級(jí)民政部門(mén)）要注意總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，搞好典型示范，指導(dǎo)各地制定具體的鄉(xiāng)村關(guān)系條例，推動(dòng)完善村民自治的制度體系。一要幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容。村民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法成立的，也必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在國(guó)家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，組織村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。村導(dǎo)自治與國(guó)家法律也不矛盾。村民自治與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理也是統(tǒng)一的、一致的?！肮伯a(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國(guó)家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。要教育、引導(dǎo)農(nóng)民（包括村委會(huì)成員）正確認(rèn)識(shí)村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政管理、與國(guó)家法律的關(guān)系。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長(zhǎng)期落后，村民的民主觀念、主體意識(shí)不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會(huì)的工作能力都很有限；加上農(nóng)村封建家族意識(shí)和宗法勢(shì)力的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會(huì)難以自主地開(kāi)展工作，不得不對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府產(chǎn)生依賴(lài)感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國(guó)家法律和鄉(xiāng)政管理對(duì)立起來(lái)。(4)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及所屬部門(mén)要幫助、指導(dǎo)村委會(huì)自身建設(shè)，包括健全完善村委會(huì)自治組織、建立健全村委會(huì)工作制度、培訓(xùn)村委會(huì)干部、開(kāi)展競(jìng)賽評(píng)比活動(dòng)、幫助村委會(huì)協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實(shí)際困難，等等。(2)指導(dǎo)村委會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開(kāi)展群眾自治工作，尊重村委會(huì)自治權(quán)利，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng)，嚴(yán)禁把村委會(huì)當(dāng)成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的下級(jí)機(jī)關(guān)，不得用行政命令的方式干涉村委會(huì)自治權(quán)利的行使，要堅(jiān)持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說(shuō)服教育的方法，而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。當(dāng)前，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府在指導(dǎo)村委會(huì)工作時(shí)特別要注意以下幾點(diǎn)：(1)指導(dǎo)村委會(huì)換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調(diào)子，要真正實(shí)行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過(guò)的人選到村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)。村委會(huì)是村民自治組織，依法享有自治權(quán)利，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)的關(guān)系不應(yīng)也不有定為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。提高認(rèn)識(shí)，就是充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。因此，在鄉(xiāng)村關(guān)系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是主導(dǎo)方面。第一，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及其工作人員要提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，改進(jìn)工作方式、方法，依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。從目前的情況看，“過(guò)度自治化”的傾向在全國(guó)尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。所謂“過(guò)度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利；或無(wú)正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國(guó)家各項(xiàng)任務(wù)。村民委員會(huì)離不開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。二、引導(dǎo)農(nóng)民正確行使民主權(quán)利，轉(zhuǎn)變基層政府對(duì)農(nóng)村的管理方式，解決村民自治中的“過(guò)度自治化”和“附屬行政化”問(wèn)題，促進(jìn)“鄉(xiāng)政村治”格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定和規(guī)范化運(yùn)行現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的總格局?？梢?jiàn)，村集體經(jīng)濟(jì)成為制約村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。相反，在一些集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的村，村干部的報(bào)酬、村集體和鄉(xiāng)政府要求農(nóng)戶提供的獎(jiǎng)金和勞務(wù)，主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來(lái)的利益而減輕負(fù)擔(dān)。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的正常運(yùn)作提供重要的物質(zhì)支撐；同時(shí)集體經(jīng)濟(jì)愈發(fā)達(dá)，愈需要通過(guò)村民自治，擴(kuò)大村民群眾的政治參與，保證集體經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會(huì)服務(wù)。一、堅(jiān)持和完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，解決村委會(huì)服務(wù)功能弱化問(wèn)題，增強(qiáng)村民自治的吸引力和凝聚力中國(guó)農(nóng)村村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體的聯(lián)系十分緊密。村民自治作為國(guó)家法律確認(rèn)的對(duì)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一種制度安排，已成為現(xiàn)階段具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主最基本的形式?！娟P(guān) 鍵 詞】中國(guó)農(nóng)村/村民自治/民主政治/問(wèn)題/對(duì)策***同志1998年7月在安徽考察工作時(shí)指出：“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內(nèi)容、形式、觀察員的選聘、培訓(xùn)、管理等方式。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問(wèn)題，可以通過(guò)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行分解，培育各種農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會(huì)是很大的促進(jìn)。因此，應(yīng)該明確經(jīng)費(fèi)渠道，最好是把村委會(huì)的換屆選舉全額納入地方財(cái)政預(yù)算。同時(shí)相關(guān)部門(mén)應(yīng)加大執(zhí)法力度，對(duì)侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅(jiān)決依法查處，以確保《村委會(huì)組織法》的順利實(shí)施，依法維護(hù)農(nóng)民群眾的民主權(quán)利。因此，有關(guān)部門(mén)應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來(lái)信來(lái)訪。這是村民自治上訪增加的重要原因。有許多問(wèn)題是農(nóng)村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民找不到反映的渠道，有些問(wèn)題即使反映了也沒(méi)有得到解決。自新的《村委會(huì)組織法》頒布實(shí)施后，相關(guān)部門(mén)接待的有關(guān)村民自治工作的來(lái)信來(lái)訪量呈大幅度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，而且大量的是集體或群體上訪。因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會(huì)的相對(duì)獨(dú)立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴(lài)關(guān)系。村民自治是在黨領(lǐng)導(dǎo)下有秩序、有計(jì)劃進(jìn)行的，是國(guó)家法律范圍內(nèi)的自治，而不是毫無(wú)約束的自治。村黨支部是黨的基層組織，接受上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)不能像過(guò)去對(duì)待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導(dǎo)。村委會(huì)是村民進(jìn)行自我教育、自我管理、自我服務(wù)，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家設(shè)立在農(nóng)村的基層政權(quán)組織，承擔(dān)著對(duì)所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權(quán)的職能，依法在所轄區(qū)域內(nèi)開(kāi)展各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的政務(wù)。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。讓村民直接參與各項(xiàng)村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識(shí)，也可以使大家體會(huì)到這些民主制度給他們所帶來(lái)的實(shí)實(shí)在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動(dòng)奠定基礎(chǔ)三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、黨支部三者之間的關(guān)系。這種宣傳可以結(jié)合中華民俗采取各種健康文明而又生動(dòng)活潑的形式?？梢越Y(jié)合農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動(dòng)室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動(dòng)場(chǎng)所。首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。在具體制度規(guī)范的設(shè)計(jì)上應(yīng)該對(duì)此給予充分的考慮。因此，村民的界定不應(yīng)以戶籍為唯一依據(jù)?，F(xiàn)行的戶籍制度嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和文化的交流。