【正文】 6都發(fā)生了很大的變化。農民是實行村民自治的主體, 農民的法制意識和行為是實行村民自治的最直接的因素, 農村的法制小環(huán)境同樣對村民自治的深入開展起著促進或阻撓的作用。其次，還有的情況就是，有的村民自治組織把自治理解成絕對自由, 不接受村黨組織的正常領導, 甚至向黨組織的領導權威發(fā)起挑戰(zhàn)。際上是各村的權力中心及實際的領導者、決策者和管理者,各村黨組織負責人均是社區(qū)權力5的核心人物。3 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對策，載中國農業(yè)大學學報2003年第3期，第25頁。4首先，在具體的實踐中，由于沒有相關法律法規(guī)來規(guī)范黨的領導，容易造成黨組織這種領導的扭曲與膨脹，對村委會的自治工作進行不當?shù)母缮妫鶕?jù)學者的調查,各村的黨組織實12321 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對策，載山東農業(yè)大學學報2004年第4期，第29頁?！贝妩h支部的核心作用決定村委會必須接受村黨支部的領導，這種領導不應是上下級的領導，而應該是對村委會的工作起到監(jiān)督和保證作用。對于村黨支部與村委會兩者的關系，《村民委員會組織法》并沒有做出直接規(guī)定，但是它的第三條規(guī)定：“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發(fā)揮領導核心作用。但是, 由于一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對與村民委員會的指導與協(xié)助關系沒有正確的認識,造成在村民自治的實踐中存在著鄉(xiāng)村關系不協(xié)調的現(xiàn)象，主要有兩種傾向：一種是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過于干涉村務管理，使得村委會的自治職能弱化甚至消失，附庸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，喪失其應有的活力；另一種是村民自治過分加強，無無視鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，形成過于自治的局面。”這種指導作用主要表現(xiàn)在政策指導, 保證村委會的決議、決定及工作符合黨的政策和法規(guī)指導和幫助村委會搞好班子建設, 特別是村委會的選舉工作，指導村委會依法做好各項工作, 如調解民間糾紛等。關于村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系，《村委會組織法》第三條規(guī)定“ 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。因為村民委員會只是村民自治的一個載體，但《村民委員會組織法》將重點放在了村委會的組織結構建設，用了大量的法律條文規(guī)范村委會組織，對村民自治本身的規(guī)定則相對較少，與村民自治立法的宗旨和原意相去甚遠。除憲法以外，《村民委員會組織法》對村民自治的規(guī)定也不完整、不明確。但是憲法對村民委員會制度的規(guī)定是在第三章第五節(jié),而第三章規(guī)定的內容是國家機構,第五節(jié)規(guī)定的內容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府,這種規(guī)定容易給人以一種錯覺:村民委員會是一級政權機構、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的下級組織,從而混淆村民自治的性質。根據(jù)憲法第111條規(guī)定,村民委員會是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調整民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。我國通過憲法和法律將這種制度確定下來只有二十多年，在確保其實施的法律環(huán)境方面存在一些不足，需要我們有針對性的進行改善。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內容、形式、觀察員的選聘、培訓、管理等方式。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農村經(jīng)濟組織進行分解，培育各種農村經(jīng)濟組織對農村經(jīng)濟的發(fā)展也會是很大的促進。因此，應該明確經(jīng)費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預算。同時相關部門應加大執(zhí)法力度，對侵犯農民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，以確?！洞逦瘯M織法》的順利實施，依法維護農民群眾的民主權利。因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農民群眾的來信來訪。這是村民自治上訪增加的重要原因。有許多問題是農村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。村民自治是在黨領導下有秩序、有計劃進行的，是國家法律范圍內的自治，而不是毫無約束的自治。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領導。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導。村委會是村民進行自我教育、自我管理、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的基層群眾性自治組織?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家設立在農村的基層政權組織，承擔著對所轄鄉(xiāng)村行使行政管理權的職能，依法在所轄區(qū)域內開展各項政治、經(jīng)濟、社會和文化等方面的政務。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。讓村民直接參與各項村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主制度給他們所帶來的實實在在的好處，從而為他們以更積極的態(tài)度參與以后的村民自治活動奠定基礎三是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、黨支部三者之間的關系。這種宣傳可以結合中華民俗采取各種健康文明而又生動活潑的形式?？梢越Y合農村免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區(qū)式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。首先，必須在農村加強文化教育建設。在具體制度規(guī)范的設計上應該對此給予充分的考慮。因此，村民的界定不應以戶籍為唯一依據(jù)。現(xiàn)行的戶籍制度嚴重制約經(jīng)濟的發(fā)展和文化的交流。在制定村民自治制度配套規(guī)范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質量的智力因素。經(jīng)過20多年的實踐，農民通過逐步學習和掌握了村民自治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境。以往的農村治理體制是國家從鄉(xiāng)村獲取資源，這也是導致農村各種矛盾根源。另外，稅費改革后，雖然村干部的報酬進入了比較穩(wěn)定的保障時期，農民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動人口增加、農村大量勞動力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數(shù)精簡、選舉經(jīng)費缺乏來源等等。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會的控制加強了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會的管理也容易了。這些矛盾嚴重影響了村民自治的健康發(fā)展，大大降低了村民自治的質量。民主選舉使村主任在村事務決策中的位勢增高，而傳統(tǒng)制度仍然捍衛(wèi)著黨支部書記的優(yōu)勢地位。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產生的，但實際上往往是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決定的。村委會與村黨支部的關系不協(xié)調目前表現(xiàn)為兩種情況：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導致有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。于是，他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當鄉(xiāng)鎮(zhèn)責怪村委會協(xié)助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。雖然主觀上鄉(xiāng)鎮(zhèn)是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止他們貪污腐敗，以權謀私，但客觀上弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)同村的新型指導關系，強化了傳統(tǒng)的領導關系，進而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風來服務群眾。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會強有力的控制還表現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委(?目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都是鄉(xiāng)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一肩挑)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會(村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑)。但現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村委會的關系又常常與成文法律規(guī)范存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能的有效履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協(xié)助與被協(xié)助的關系。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的關系不暢導致國家政策執(zhí)行不力和鄉(xiāng)村事務管理不順。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現(xiàn)出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實施流之于形式。很多村干部素質較差，思想觀念未跟上，致使村務公開不規(guī)范，甚至流于形式。二是村民自治過程受觀念意識上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。隨著農村流動人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導致此類人員的民主權利和應該承擔的村民義務難以落實，需要相應的制度來保證他們的權利義務的實現(xiàn)。村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。但由于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監(jiān)督。從1980年第一個村民委員會建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會組織。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發(fā)展及其深化。村民自治發(fā)揮的作用既表現(xiàn)在物質制度又表現(xiàn)在思想精神層面。第二篇：村民自治建設中存在問題和對策村民自治制度建設中存在的問題與對策淺談村民自治制度中存在的問題與對策村民自治制度的確立，是中國農村經(jīng)濟體制改革的產物。參考文獻：宋學春，讓村民當家作，人民日報，19980908（9）馮 奎，《“民主日”的威力》，人民日報，19980818（9）曹 志，《加強農村基層民主法制建設》，人民日報，19981210（3）溫鐵軍，《中國農村基本經(jīng)濟制度研究》，2000，中國經(jīng)濟出版社。另一方面要及時向廣大村民宣傳黨在農村的路線、方針和政策，用黨的先進理論對廣大村民的社會實踐進行具體指導。為此，要制定切實可行的計劃，擔負起教育農民、不斷提高農民整體素質的歷史重任。㈣加大教育力度，提高村干部群眾綜合素質。首先，村干部應有良好的精神狀態(tài)和戰(zhàn)勝困難的信心，要有大發(fā)展的觀念，不能把”發(fā)展“狹隘的理解為單一的發(fā)展經(jīng)濟，這是至關重要的，人們常說：”只要思想不滑坡，辦法總比困難多“，只要把鄉(xiāng)、村干部的思想統(tǒng)一到十六大精神上來，統(tǒng)一到全面建設小康社會這一目標上來，始終把發(fā)展作為第一要務，眼前的困難就會戰(zhàn)勝，社會主義農村就會充滿希望；其次，要積極引導農民加大產業(yè)結構調整，要盯住市場調，尊重農民意愿調，要切實做好引導、服務工作，幫助農民選準項目，解決好生產資金、技術、產品銷售等具體困難，努力實現(xiàn)農民增收、農業(yè)增效；第三，及早做好村級消債、化債工作。㈢要加大發(fā)展力度，增強村級經(jīng)濟實力。提高村民的民主意識，在某種程度上講是改變農民“從身份到契約”，從小百姓到國家主人，從農民到公民的過程。加強民主法制建設，這是實現(xiàn)村民自治的外在民主環(huán)境。㈡培養(yǎng)和強化村民的民主意識主要從以下二方面入手：大力發(fā)展商品經(jīng)濟，這是提高村民權利意識和民主觀念的基礎前提。如有的村推行規(guī)范化管理，實行一戶一張明白卡，一組一名監(jiān)督員，一村一個公開欄，一鄉(xiāng)一支專業(yè)監(jiān)管隊，真正做到了“給群眾一個說法，還干部一個清白”。這些都要在實際中不斷地加以完善與修正，其辦法可以由村委會召集具有較高法律及文化知識的村民來起草，召開村民會議或戶代表會議來討論，進行修改后提交村民會議通過，基層政府對備案的村規(guī)民約進行審查，發(fā)現(xiàn)有違法條文，建議并指導村委會及時進行修改，將村規(guī)民約公之于眾，進行宣傳、解釋等等。村規(guī)民約是以法律和政策為指導，結合本村實際情況而制定的行為規(guī)范和自治規(guī)章（農民稱為“小憲法”），由村民會議討論制定，報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府備案，由村委會監(jiān)督執(zhí)行。民主管理。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。村民會議是由本村全體村民組成的自治組織的權力機構，擁有本村的最高決策權。民主決策。各級領導一定要利用召開村民大會、支部大會、黨員大會等形式，請各級領導、專家、教授上課，廣泛深入地宣傳與村民委員會選舉有關的法律、法規(guī)、方針、政策、程序、步驟。做