【正文】 法律制度在本質(zhì)上都是國家特定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和目的的法律化和具體化，相關(guān)制度內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是帶有鮮明的國家促進、國家扶持和國家保護等“傾向性”色彩的法律規(guī)范，規(guī)制的范圍應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)業(yè)投資、農(nóng)業(yè)金融和農(nóng)業(yè)稅收優(yōu)惠等宏觀調(diào)控行為。 　　但從上述的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及其分析中不難看出，現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度和規(guī)范實行后，并未十分明顯的促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為大量的發(fā)生?！吨腥A人民共和國農(nóng)業(yè)法》（1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過，2002年12月28日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十一次會議修訂）僅是對允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則性規(guī)定（第十條第二款）。具體而言，農(nóng)業(yè)部制定并公布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005年1月7日經(jīng)農(nóng)業(yè)部第2次常務(wù)會議審議通過，自2005年3月1日起施行）是對《農(nóng)村土地承包法》第二章第五節(jié)法律規(guī)范的具體化和補充化，明確了流轉(zhuǎn)當(dāng)事人、《農(nóng)村土地承包法》中規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式的具體內(nèi)容和法律效力、流轉(zhuǎn)合同的簽訂、具體內(nèi)容及其管理等內(nèi)容?；诨貞?yīng)型制度構(gòu)建路徑所設(shè)置的制度類型及相關(guān)規(guī)范體系應(yīng)當(dāng)構(gòu)成我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的主體內(nèi)容，鑒于以《農(nóng)村土地承包法》為核心的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一些基礎(chǔ)行為方式方面的法律規(guī)范體系已經(jīng)形成，因此，回應(yīng)型制度構(gòu)建的主要任務(wù)將是基于上述對現(xiàn)存農(nóng)村土地承包農(nóng)用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)研及分析，重新審視現(xiàn)行規(guī)范體系，發(fā)現(xiàn)不足，予以完善?！　∫虼?，在國家糧食安全視野中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度并不應(yīng)當(dāng)僅僅是完全受到市場機制支配的，并反過來以法律效力強化這種支配結(jié)果的純粹法律工具，而應(yīng)當(dāng)是基于國家保障食品權(quán)實現(xiàn)職權(quán)（職責(zé)）的法理和倫理正當(dāng)性，充分體現(xiàn)國家干預(yù)、引導(dǎo)或管理意志的負有公共利益目的限制性的法律制度，在國家干預(yù)、引導(dǎo)或管理的領(lǐng)域中，為了食品權(quán)這一基本人權(quán)在全國范圍內(nèi)以實質(zhì)公平的方式實現(xiàn)，可以以立法及行政方式限制甚至于部分排除市場機制在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的作用。從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實際情況來分析，筆者將其流轉(zhuǎn)目的歸納為三種：一是為了保有農(nóng)地，即為了保有農(nóng)地權(quán)利人的資格不喪失及農(nóng)地質(zhì)量的不下降，將土地承包經(jīng)營權(quán)以不定期、無償轉(zhuǎn)包的形式轉(zhuǎn)于親戚、朋友，保留隨時收回的權(quán)利；二是為了糧食生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化而集中連片土地；三是為了非糧食農(nóng)作物品種或項目的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營而集中連片土地。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從表面上分析，其與國家糧食安全的保障和實現(xiàn)無直接關(guān)系，但若深入兩項制度的現(xiàn)實運行環(huán)境和相關(guān)機理中去分析，就會發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的后果中包含著不利于實現(xiàn)國家糧食安全的不協(xié)調(diào)性。反言之，一切對于實現(xiàn)國家糧食安全狀態(tài)不利的因素或行為，國家都可以保障和實現(xiàn)食品權(quán)這一基本人權(quán)的正當(dāng)理由予以改變或排除。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法雖然將糧食安全作為農(nóng)業(yè)法律的基本制度類型作出專章規(guī)定，但并不妨礙其作為我國農(nóng)業(yè)立法基本原則和基本政策目標的重要地位，且《農(nóng)業(yè)法》第3條“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的基本目標”中已有體現(xiàn)。農(nóng)村基本法》第2條即規(guī)定：鑒于食物是維持人的生命所不可缺并且保證健康和充實生活的重要基礎(chǔ)，必須供應(yīng)優(yōu)質(zhì)的食物和實行合理的價格；鑒于世界上還存在食物供求及貿(mào)易不安定因素，對于國民食物的安全供應(yīng)，應(yīng)謀求擴大國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為基本點，在輸入和儲備上應(yīng)當(dāng)進行適當(dāng)?shù)拇钆洹母鲊霓r(nóng)業(yè)基本法來看，都是將國家糧食安全（或稱食品安全）作為農(nóng)業(yè)法的基本原則、基本理念或基本政策目標予以明確規(guī)定的，如日本2000年《食物國內(nèi)法淵源則主要是一些發(fā)展中國家的憲法，如菲律賓、孟加拉、斯里蘭卡、印度、巴基斯坦等國家的憲法中都明確規(guī)定了公民享有獲取食品權(quán)[31]，國家有保障該項權(quán)利實現(xiàn)的職責(zé)。 　　從法學(xué)角度分析，國家糧食安全的保障主要源于由此演化出的相互對應(yīng)的兩類權(quán)利（力），一是作為基本人權(quán)內(nèi)容的食品權(quán)，一是為保證和實現(xiàn)食品權(quán)的國家保障職權(quán)（職責(zé)）。從相關(guān)立法目的分析，不難看出，對糧食生產(chǎn)的安全保障是保持國家糧食安全的基礎(chǔ)性制度，因為只有在保障國家糧食一定水平的生產(chǎn)能力的前提下，才有后續(xù)的流通與國家宏觀調(diào)控的可能性，而在糧食生產(chǎn)安全保障的制度內(nèi)容中對于耕地的嚴格保護則更是重中之重，這也是最近國家一再強調(diào)要“嚴守耕地18億畝紅線”的主要原因。 　　（二）國家糧食安全[28]的保障與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之間的潛在沖突必須解決 　　2002年修改的《農(nóng)業(yè)法》作為我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法律體系的基本法和相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)規(guī)則的源泉，利用專章（《農(nóng)業(yè)法》第5章，第31—36條）規(guī)定了糧食安全的基本制度內(nèi)容，概括起來可以分為對糧食生產(chǎn)的安全保障、對糧食流通的安全保障和國家對糧食進行宏觀調(diào)控等三部分基礎(chǔ)規(guī)則。在這種情況下集體所有權(quán)的無所作為是與其保障全體集體成員生存利益的公平價值相違背的。換言之，30年不變應(yīng)理解為農(nóng)地30年承包經(jīng)營之政策不變，土地則仍應(yīng)該根據(jù)本村、組的具體情況依法適時加以調(diào)整。 　　正是看到了這種不公平性，許多學(xué)者已經(jīng)對現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包期間調(diào)整農(nóng)地的過于嚴苛的限制性規(guī)定提出了質(zhì)疑，如有學(xué)者就認為《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定是對農(nóng)地政策的誤讀與誤解，因而認為即使在30年承包期內(nèi)，也應(yīng)該允許土地調(diào)整[25]，該學(xué)者通過實際調(diào)研發(fā)現(xiàn)“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)期限30年不變的規(guī)定無一例外地受到批評（包括法官、村干部、村民在內(nèi)），因為這導(dǎo)致了增人不增地，減人不減地的后果之必然出現(xiàn)。農(nóng)民生存權(quán)作為最基本的人權(quán)類型不但具有理論上的天然優(yōu)先性，而且在中國還具有十分重要的政治和社會價值，無論如何其重要性都要比農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)重要得多，這種重要性決定了其配置方式只能是公平式的，國家希望通過市場機制配置的方式實現(xiàn)通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的生存權(quán)保障在理論上則意味著巨大的不公平。這種分析雖然只是立法理念層面上的，但這種理念對于相關(guān)法律制度的構(gòu)建是有決定作用的，從現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)范體系的內(nèi)容來看，立法者就是將通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)生存權(quán)及發(fā)展權(quán)基本做等量齊觀的，并未因二立法目的之間的“張力”而作出絲毫區(qū)別性法律規(guī)定，而且在某種意義上，現(xiàn)行的中央和地方政策有有意無意的宣揚通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的美好前景和欣欣向榮。 　　之所以將新增農(nóng)民集體組織成員基于其成員權(quán)獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的任務(wù)實現(xiàn)寄望于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之上，直接的政策背景在于國家“增人不增地，減人不減地”農(nóng)地政策的確立，這意味著國家在農(nóng)地使用權(quán)初次配置領(lǐng)域的政策理念發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，即從以前的公平優(yōu)先轉(zhuǎn)向效率優(yōu)先，強調(diào)農(nóng)地使用權(quán)在農(nóng)民集體組織內(nèi)部初次分配后成型得權(quán)利配置格局的長期穩(wěn)定性，[22]相信在明確界定初始權(quán)利的基礎(chǔ)上引入市場機制就可以自動的解決人地矛盾；而將發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目的則是根源于國家以經(jīng)營集約化、裝備現(xiàn)代化、土地利用高效化等為內(nèi)容的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展目標的確立，[23]根據(jù)世界各農(nóng)業(yè)先進國家的普遍經(jīng)驗，欲實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，必須以集約化經(jīng)營的形式引入現(xiàn)代化的生產(chǎn)要素以替代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，以此激發(fā)農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中新的收入流，提高并保持經(jīng)營農(nóng)業(yè)的效益。”基于此，草案設(shè)計了第26條，該條的基本內(nèi)容最終體現(xiàn)于《農(nóng)村土地承包法》的第27條第2款中；在述及“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”時更是明確指出，設(shè)計流轉(zhuǎn)相關(guān)章節(jié)的背景和目的是“隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進程的加快，今后工作的重點之一就是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理”，并基于這種立法目的設(shè)計了草案第33條至38條及46條的相關(guān)條款，《農(nóng)村土地承包法》最終基本保留了草案的規(guī)范內(nèi)容。 　　（一）解決人地矛盾和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化兩種立法目的之間的“張力”亟需“緩釋” 　　《農(nóng)村土地承包法》作為現(xiàn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的核心，從其立法本意可知，該法在設(shè)置農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)章節(jié)和法律規(guī)范時主要出于兩種立法目的的考慮：一是寄望于通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)來緩解日益尖銳的人地矛盾，二是希望通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營創(chuàng)造物質(zhì)前提。這種理性思維過程可以表述為：在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度構(gòu)建過程中，對于可能影響欲構(gòu)建法律制度理念形成、調(diào)整范圍及規(guī)范內(nèi)容等的既存相關(guān)正式制度安排進行梳理，從而發(fā)現(xiàn)二者之間的不和諧甚至抵牾之處，并以可行的方式盡量予以協(xié)調(diào)，以求欲構(gòu)建的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度能完美的“嵌入”既存的農(nóng)地或農(nóng)業(yè)法律制度體系。[20]也不完全同于立法技術(shù)，而是包括立法技術(shù)當(dāng)中的結(jié)構(gòu)營造術(shù)[21]與法律制度構(gòu)建的理論研究方法在內(nèi)的理性思維方式及過程，作者在這里借用了傳統(tǒng)的法律技術(shù)概念來表達一種新的內(nèi)涵?！盵19]是“法官和律師的實務(wù)技能；利用和運用他們的知識去處理爭議或者達到其它預(yù)期結(jié)果的手段。從收集到的各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的調(diào)查報告分析，但凡農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)能成規(guī)模并以符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集中經(jīng)營為方向流轉(zhuǎn)的地方，當(dāng)?shù)卣捌滢r(nóng)業(yè)管理部門或者農(nóng)民集體組織都在其中起到了重要的推動作用；在流轉(zhuǎn)面積不大，并多以臨時性、自發(fā)性等不符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的非理性方式流轉(zhuǎn)的地方，農(nóng)民對政府或農(nóng)民集體組織能主動參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還是有很高的呼聲的。如果國家不構(gòu)建能讓農(nóng)民比較滿意的農(nóng)村社會保障制度體系，使農(nóng)民深感自己流轉(zhuǎn)土地后將獲得穩(wěn)定而有保障的基本生存權(quán)，從而弱化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其所涵涉的農(nóng)業(yè)土地這種“強保障”的強度，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿恐怕是很難被大面積激發(fā)的。從各地農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)狀況的調(diào)查報告分析，絕大多數(shù)農(nóng)民是不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的，其根本原因概括為兩點：一是現(xiàn)行條件下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)及其所涵涉的農(nóng)用地對農(nóng)民而言是并不能彰顯財產(chǎn)價值及效用的“弱財產(chǎn)”，農(nóng)民對于通過流轉(zhuǎn)等方式實現(xiàn)這種“弱財產(chǎn)”所蘊含的財產(chǎn)利益和價值的期望值并不高，亦即，很少有農(nóng)民希望通過流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“賺大錢”，而導(dǎo)致農(nóng)民農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為“弱財產(chǎn)”的根本原因通俗的講就是“種地并不賺錢”，理論上來講，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營效益不高。[16] 　　第三種是流轉(zhuǎn)模式是在成都市溫江區(qū)等地方試行的農(nóng)戶放棄土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)以換取社會保障的“雙放棄”模式，截至2007年底，成都市推行這種“雙放棄”模式已參與農(nóng)戶1180戶。這種流轉(zhuǎn)模式在實踐中具體的做法是由農(nóng)戶組建的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（或稱土地合作社）為無暇或無力耕種土地的農(nóng)戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農(nóng)戶向合作社繳納一定的管理及生產(chǎn)費用，實現(xiàn)這種流轉(zhuǎn)模式的具體法律行為是《農(nóng)村土地承包法》所規(guī)定的“代耕”，與單純的農(nóng)戶之間自發(fā)的代耕不同，托管農(nóng)地的合作社可以對委托其代耕的農(nóng)地進行統(tǒng)一的規(guī)劃、統(tǒng)一的管理和規(guī)?；?jīng)營。[15] 　　第二種是土地“托管”的新型流轉(zhuǎn)模式。根據(jù)黑龍江報告，近年來，黑龍江農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營呈現(xiàn)加快發(fā)展的勢頭，龍頭企業(yè)牽動基地和開拓市場的能力不斷增強，有力的帶動了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，大慶市吉泰實業(yè)集團圍繞“古龍”品牌，建立專業(yè)化、規(guī)?；纳a(chǎn)基地，采取多種利益聯(lián)結(jié)方式引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)10多萬畝。 　　第一種是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目帶動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)從而實現(xiàn)土地的適度規(guī)模