【正文】 面條件所限，這些與入世有關(guān)的條例的立法進(jìn)度尚不能令人滿意，高層次立法速度的緩慢必然導(dǎo)致下位法的無法出臺，也必然影響到執(zhí)法工作對 WTO 承諾的履行。 （五）、海關(guān)規(guī)范性文件的管理缺乏及時性 WTO 統(tǒng)一原則反映在立法管理上的要求就是及時、規(guī)范、有效。我國存在著規(guī)范性文件級別越低，規(guī)定越詳細(xì)，級別越高，規(guī)定得越籠統(tǒng)的情況。 。有些應(yīng)當(dāng)在高層次文件中規(guī)定的內(nèi)容在低層次文件中出現(xiàn)。 ，存在重疊交叉的問題，主要是兩個方面的問題：一是有關(guān)部委在低層次的規(guī)定中越權(quán)設(shè)定涉及進(jìn)出境禁限方面的規(guī)定，要求海關(guān)為其把關(guān)；二是海關(guān)內(nèi)部以司局名義制發(fā)或轉(zhuǎn)發(fā)規(guī)范性文件，有很大一部分文件是低層次文件，而且仍然出現(xiàn)傳真電報(bào)等低層次的發(fā)文形式，這實(shí)際上也是造成海關(guān)“三難”局面的重要原因，因?yàn)樵诜ㄔ嚎磥恚ｊP(guān)提供的文件不具備法律法規(guī)層面的效力，從而不予承認(rèn)，這很容易導(dǎo)致海關(guān)在訴訟中處于不利局面。這些問題直接影響到了海關(guān)對外執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性，不僅造成了海關(guān)執(zhí)法難、辦案難、打官司難的三難局面，而且在社會上引起了強(qiáng)烈反響。再如，環(huán)保、商檢、海關(guān)等部門在廢物的認(rèn)定問題上也沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)常出現(xiàn)尺度不一造成的監(jiān)管困難的情況，究其原因還是在于立法含混不請。由此以來，由于國家政策的經(jīng)常性變化導(dǎo)致海關(guān)所執(zhí)行的規(guī)范性文件的穩(wěn)定性受到影響，從而對執(zhí)行有關(guān)法規(guī)的操作性也大大降低。無論企業(yè)和個人在受到法律法規(guī)約束前對法律知情權(quán)是需要保障的，否則是對企業(yè)或個人的不公平，這也不符合 WTO 公開透明的原則，涉及某些國際問題時，容易受到 WTO 成員國的質(zhì)疑和制裁。WTO要求在法規(guī)公布與正式實(shí)施前要有足夠的間隔時間，但是我國目前海關(guān)執(zhí)行的許多規(guī)章規(guī)范往往在下發(fā)時就距離執(zhí)行期限僅有一兩天的時間，個別文件還出現(xiàn)了先執(zhí)行后發(fā)文的現(xiàn)象。目前對外刊載規(guī)范性文件的除了《國務(wù)院公報(bào)》、海關(guān)總署網(wǎng)站外，就只有“中國海關(guān)雜志法規(guī)活頁”這三個主要載體，至于“公告”以下的規(guī)范性文件則僅有通過執(zhí)法現(xiàn)場的公告欄獲悉，而缺少官方統(tǒng)一載體對外公布，相對人無法提前獲知的情況也給現(xiàn)場執(zhí)法帶來了很多困難。直至近年來互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展使得各類規(guī)范性文件透明度大大增加，并可以分類檢索，%的公開率，已經(jīng)有了很大的提高。而我國目前在海關(guān)立法和政策的公開透明化是存在較嚴(yán)重的問題的，具體表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)： 。（二）、海關(guān)立法和政策不夠公開透明WTO對政策透明度的要求相對較高，透明度原則是其九大基本原則之一。比如新舊文件內(nèi)容交叉、上位文件與下位文件內(nèi)容沖突、不同直屬海關(guān)制定使用的規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)不一致等現(xiàn)象廣泛存在。入世之后，與世界大環(huán)境的接軌使得我國的海關(guān)行政立法工作必須加速對現(xiàn)行法的完善過程以適應(yīng)更為復(fù)雜的貿(mào)易環(huán)境，我國政府和海關(guān)對此給予了高度的重視并采取了積極的措施進(jìn)行了清理、修改、廢止、新立等，但仍然存在比較突出的問題，其表現(xiàn)為： （一）、海關(guān)立法統(tǒng)一性仍需加強(qiáng) 立法統(tǒng)一是立法本身一項(xiàng)重要原則，其也符合WTO和現(xiàn)代海關(guān)對制度建設(shè)的要求。這反映了反腐工作確實(shí)在打擊非法腐敗中強(qiáng)大的威懾作用，另一方面也暴露了自由裁量權(quán)控制不足造成的管理漏洞。一些情節(jié)嚴(yán)重的腐敗案件，造成了極其惡劣的社會影響。（五）為海關(guān)執(zhí)法腐敗的滋生提供土壤反腐工作長久以來一直是海關(guān)內(nèi)部管理的重中之重，正如歷史學(xué)家阿克頓爵所說:“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。（四）損害海關(guān)及國家形象海關(guān)關(guān)員處于對個人利益的考慮或因?yàn)槠渌徽?dāng)?shù)膭訖C(jī)，濫用自由裁量權(quán)，侵犯行政相對人的合法權(quán)益，極大地?fù)p害了海關(guān)作為國家執(zhí)法機(jī)關(guān)在人民心中應(yīng)有的崇高威信和良好形象，海關(guān)代表國家行使權(quán)力，海關(guān)的權(quán)力源于人民，所以海關(guān)的服務(wù)對象是整個社會。隨著法律、行政法規(guī)的逐步完善使得海關(guān)行政自由裁量權(quán)的種類和可操作幅度都有所增加，海關(guān)工作人員也逐漸意識到手中權(quán)力的增加，行政自由裁量權(quán)不受制約的想法也會逐漸形成，有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的社會主義法制原則被這種思想破壞，致使海關(guān)行政偏離公平公正公開的軌道，乃至出現(xiàn)有令不行、有禁不止的嚴(yán)重現(xiàn)象，從最初的心存僥幸逐漸演變?yōu)閷Ψ傻哪?。?shí)際工作只求形式不求質(zhì)量，往往遇事就推諉逃避，打官腔，沒有為人民服務(wù)的思想自覺，也沒有公仆意識。反之，這種權(quán)力的濫用完全偏離了法律對海關(guān)部門賦予行政自由裁量權(quán)的目的，對國家、社會以及海關(guān)自身都造成了極大的危害。（八）不適當(dāng)?shù)氖跈?quán)及委托例如將與工作直接或間接相關(guān)的業(yè)務(wù)委托給某家企業(yè)完成，形成業(yè)務(wù)壟斷并從中向企業(yè)索取壟斷利潤。（七）故意拖延甚至放棄行使自由裁量權(quán)拖延辦理業(yè)務(wù)時間與不受理均屬于消極的不合理行使自由裁量權(quán)的表現(xiàn)，多出現(xiàn)在實(shí)施行政許可審批辦理的過程中。（六）反復(fù)無常海關(guān)部門有權(quán)變更或者撤銷已作出的行政行為，但這一權(quán)力必須有充分正當(dāng)?shù)睦碛汕易裱m當(dāng)程序。（四）對存在彈性的法律用語任意解釋在法律的制定過程中為方便執(zhí)法者更好的適用法律工具，使用一些“彈性”詞匯，同時賦予了執(zhí)法人員一定的自由裁量空間，但基層部門或關(guān)員個人在具體執(zhí)法過程中涉及對相對人解釋此類詞語時，不能依照法律法規(guī)制定的宗旨以及社會普遍準(zhǔn)則做出合理解釋，濫用自由裁量權(quán)力歪曲法律用語實(shí)際意義，對行政管理相對人的合法利益造成了侵害。這種“想當(dāng)然”的行為違背了法律客觀公正的基本原則，如在進(jìn)行行政處罰時應(yīng)當(dāng)遵循過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，也就是處罰應(yīng)符合當(dāng)事人的違法情節(jié)、違法性質(zhì)、主觀過錯程度、有無從重、從輕、減輕等特別情節(jié)等相適應(yīng)。例如某些部門或工作人員為了給個人或單位牟取不正當(dāng)利益而實(shí)施某種行為或作出某種決定，或者出于對當(dāng)事人的打擊報(bào)復(fù)，或?yàn)樽C明才能、取得政績甚至邀功請賞，或因?yàn)橐粫r興趣、滿足某種欲望采取徇情枉法、專橫執(zhí)法的行為。這種現(xiàn)象會破壞行政管理相對人的切實(shí)利益，使國家授權(quán)法的立法本意遭到曲解，若不能受到嚴(yán)格的法律控制勢必會造成更大危害。但受到長期權(quán)限分散和發(fā)文習(xí)慣的影響，加之海關(guān)發(fā)文機(jī)關(guān)易從自身理解和利益角度作出規(guī)定，重復(fù)規(guī)定、文件沖突等情況時有發(fā)生?！薄?8】一、海關(guān)行政自由裁量權(quán)濫用的行為表現(xiàn)行政主體行使行政自由裁量權(quán)背離公共利益，侵害行政管理相對人的利益或干擾其他行政主體依法實(shí)施行政管理的表現(xiàn)形式多種多樣。世界海關(guān)組織前秘書長達(dá)內(nèi)說:“極少有公共機(jī)構(gòu)像海關(guān)那樣如此容易地受到腐敗因素的影響。法律授予海關(guān)自由裁量權(quán)的根本目的是確保海關(guān)能夠根據(jù)具體情況作出法律范圍內(nèi)的合理而迅速的選擇與決定?！焙ｊP(guān)是否認(rèn)為“必要”就取決于其自由裁量的結(jié)果。海關(guān)查驗(yàn)貨物時，進(jìn)口貨物的收貨人、出口貨物的發(fā)貨人應(yīng)當(dāng)?shù)綀?，并?fù)責(zé)搬移貨物，開拆和重封貨物的包裝。 （六） 作用于決定作為與否的自由裁量權(quán)法律法規(guī)將作為與否的權(quán)力授權(quán)海關(guān)，海關(guān)根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行自主決定是否及如何行使權(quán)力?！逗ｊP(guān)行政處罰實(shí)施條例》第二十八條“報(bào)關(guān)企業(yè)、報(bào)關(guān)人員非法代理他人報(bào)關(guān)或者超出海關(guān)準(zhǔn)予的從業(yè)范圍進(jìn)行報(bào)關(guān)活動的，責(zé)令改正，處5萬元以下罰款，暫停其6個月以內(nèi)從事報(bào)關(guān)業(yè)務(wù)或者執(zhí)業(yè)；情節(jié)嚴(yán)重的，撤銷其報(bào)關(guān)注冊登記、取消其報(bào)關(guān)從業(yè)資格。影響海關(guān)監(jiān)管秩序的，予以警告或者處 1000 元以上 3 萬元以下罰款……”海關(guān)可以在何種程度即被判定為影響統(tǒng)計(jì)準(zhǔn)確性，何種情況屬于影響海關(guān)監(jiān)管秩序進(jìn)行自由裁量。（四）作用于對事實(shí)定性的自由裁量權(quán) 海關(guān)對行政對象的行為性質(zhì)或者被管理事項(xiàng)的性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。例如《海關(guān)法》第三十一條“經(jīng)海關(guān)批準(zhǔn)暫時進(jìn)口或者暫時出口的貨物，應(yīng)當(dāng)在六個月內(nèi)復(fù)運(yùn)入境或者復(fù)運(yùn)出境；在特殊情況下，經(jīng)海關(guān)同意，可以延期。如《中華人民共和國海關(guān)行政處罰條例》（以下簡稱《海關(guān)行政處罰條例》）第二十條中規(guī)定 “運(yùn)輸、攜帶、郵寄國家禁止進(jìn)出境的物品進(jìn)出境，未向海關(guān)申報(bào)但沒有以藏匿、偽裝等方式逃避海關(guān)監(jiān)管的，予以沒收，或者責(zé)令退回，或者在海關(guān)監(jiān)管下予以銷毀或者進(jìn)行技術(shù)處理。例如《海關(guān)行政處罰條例》中在對特定行為的罰款處罰額度的規(guī)定上僅做出了罰款額度上限的規(guī)定，并沒有限定處罰額度額下限，這就使得海關(guān)在處罰額度的確定上擁有自由裁量權(quán)，在法律規(guī)定的幅度內(nèi)，海關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況決定罰款的具體數(shù)額。海關(guān)行政自由裁量權(quán)的使用十分廣泛，不論是具體的行政行為，如征稅、查驗(yàn)等，還是類似于規(guī)章的制定這樣的司法行為都需要自由裁量權(quán)的參與。法的精神某種程度上也是自由裁量的行使原則——人權(quán)、平等、自由等通常代表著這種自由裁量權(quán)力的正義。 。海關(guān)在其職能范圍代表著國家的根本利益，并且以國家強(qiáng)制力作為實(shí)施的保障。這種靈活性貫穿于海關(guān)機(jī)關(guān)制定規(guī)定到基層海關(guān)工作人員的日常工作。 。海關(guān)行政自由裁量權(quán)是海關(guān)法定權(quán)力，這種權(quán)力是法律賦予的，它的存在也必須依附于法律而不能獨(dú)立存在。根據(jù)《立法法》規(guī)定，海關(guān)事務(wù)屬于中央立法事權(quán)，不受地方立法的約束，因此，海關(guān)自由裁量權(quán)只來自法律和行政法規(guī)，地方立法不能賦予海關(guān)權(quán)力。具體可歸納為: 。立法機(jī)關(guān)由于無法預(yù)知且無法替代海關(guān)行政職能從而必須允許海關(guān)相當(dāng)?shù)男姓杂刹昧繖?quán)。因此，海關(guān)在進(jìn)行管理改革的同時，需要不斷開拓創(chuàng)新，以應(yīng)對時代發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。（四）海關(guān)行政管理的創(chuàng)新我國在立法上原則上強(qiáng)調(diào)法律必須是成熟政策的上升。海關(guān)關(guān)員在單據(jù)審核、關(guān)稅征收以及當(dāng)就此類問題與當(dāng)事人進(jìn)行磋商時往往需要明確有效的依據(jù)，而《進(jìn)出口稅則》中的九千余條目錄以及有限的注釋不能滿足上述問題的要求。（三）海關(guān)行政手段特點(diǎn)體現(xiàn)現(xiàn)代海關(guān)的發(fā)展使得業(yè)務(wù)愈加呈現(xiàn)多樣性、復(fù)雜性和多變性等特點(diǎn)，而法律規(guī)范無法完全兼顧所有已知與未知的業(yè)務(wù)情況，這也是海關(guān)不同于其他行政管理部門的原因。法律賦予海關(guān)雙重職責(zé)就是國家對海關(guān)建設(shè)的要求——一個能動的海關(guān)，高效率的海關(guān)。（二）海關(guān)行政效率保障前提《海關(guān)法》的立法目的即是“維護(hù)國家的主權(quán)和利益，加強(qiáng)海關(guān)監(jiān)督管理，促進(jìn)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和科技文化交往，保障社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”【17】可以看出法律不但要求海關(guān)嚴(yán)格監(jiān)管，為國家把好關(guān)，而且又要高效運(yùn)作，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。不同地區(qū)由于外貿(mào)形勢存在較大差異，從而導(dǎo)致的業(yè)務(wù)種類和業(yè)務(wù)規(guī)模的不同使得各個海關(guān)無法統(tǒng)一按照法律所制定的模式進(jìn)行監(jiān)管，并且在行政管理研究的發(fā)展中，很多規(guī)定帶有一定的實(shí)驗(yàn)性。四、海關(guān)行政自由裁量權(quán)存在的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)（一）海關(guān)行政事務(wù)環(huán)境差異目前為止，我國海關(guān)總署在全國31個省市自治區(qū)設(shè)立有直屬海關(guān)45個、隸屬海關(guān)307個。如果海關(guān)僅嚴(yán)格依靠成文法進(jìn)行行政裁量，那么面對千變?nèi)f化的監(jiān)管對象，再加上風(fēng)云莫測的政治、經(jīng)濟(jì)形勢，海關(guān)將難以對涉及估價、征稅、查緝走私等相關(guān)情境做出準(zhǔn)確的判斷。(三) 成文法的局限性法律作為一個國家統(tǒng)一性的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，表現(xiàn)的是一種普遍公正，其不可能面面俱到。例如《海關(guān)法》第六條有關(guān)海關(guān)監(jiān)管區(qū)域的劃分，法律直接授權(quán)海關(guān)與其他行政部門共同劃分監(jiān)管區(qū)范圍。這一監(jiān)管模式成功試行兩年后，也就是2007年，與之相對應(yīng)的《臨時入境機(jī)動車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定》才正式頒布實(shí)施，以明確法律規(guī)定了監(jiān)管的條件與程序，實(shí)現(xiàn)了法律與自由裁量指導(dǎo)的監(jiān)管模式的對接。這種物流模式我國沒有先例，其中對于外籍車輛和駕駛員進(jìn)境的管理方法尚屬空白，如果等到相關(guān)法律出臺，中國在此類貨物的貿(mào)易商就會在較長一段時間內(nèi)出現(xiàn)瓶頸，不利于對外貿(mào)易的發(fā)展交流。例如隨著科技發(fā)展，傳統(tǒng)的集裝箱運(yùn)輸就無法勝任涉及大量精密設(shè)備、鮮活農(nóng)產(chǎn)品等貨物的運(yùn)輸工作，對物流形式的創(chuàng)新迫在眉睫。面對入世之后日新月異的外貿(mào)形勢，這僅有的一次法律修改已經(jīng)在頒布的同時就落后于時代的發(fā)展。但如此制定的法律面對復(fù)雜多元、不斷變化的社會生活，尤其是面對現(xiàn)代社會日新月異的發(fā)展，法律因?yàn)樗姆€(wěn)定從而表現(xiàn)出明顯的滯后性，所以必須在依法執(zhí)法的同時留有自由裁量的空間。海關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)包括強(qiáng)制扣稅、強(qiáng)制履行海關(guān)處罰決定等。 。使用范圍為執(zhí)行緝私任務(wù)時，使用對象為走私分子和走私嫌疑人。 1989 年 6 月，海關(guān)總署、公安部聯(lián)合發(fā)布《海關(guān)工作人員使用武器和警械的規(guī)定》。對尚未構(gòu)成走私罪的違法當(dāng)事人處以行政處罰。對違抗海關(guān)監(jiān)管逃逸的進(jìn)出境運(yùn)輸工具或個人連續(xù)追至海關(guān)監(jiān)管區(qū)和海關(guān)附近沿海沿邊規(guī)定地區(qū)以外，將其帶回處理。對于事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、需追究刑事責(zé)任的，由緝私警察將走私罪嫌疑人移送檢察院提起公訴，追究其刑事責(zé)任?？哿暨`反《海關(guān)法》的進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物和物品及與之有關(guān)的合同、發(fā)票、帳冊、單據(jù)、記錄、文件、業(yè)務(wù)函電、錄音錄像制品和其它資料。發(fā)現(xiàn)被稽查人有可能轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄帳簿的，可以暫時封存其帳簿、憑證等資料；發(fā)現(xiàn)被稽查人進(jìn)出口貨物有違反《海關(guān)法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的嫌疑的，可封存有關(guān)進(jìn)出口貨物。查詢被稽查人在商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)的存款帳戶。詢問被稽查人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人員和其他有關(guān)人員與進(jìn)出口活動有關(guān)的情況和問題。復(fù)制與進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品有關(guān)的合同、發(fā)票、帳冊、記錄、文件、業(yè)務(wù)函電、錄音錄像制品和其他的有關(guān)資料。查驗(yàn)進(jìn)出境貨物、個人攜帶進(jìn)出境的行李物品、郵寄進(jìn)出境的物品。查問違反《海關(guān)法》或相關(guān)法律法規(guī)的嫌疑人。查閱進(jìn)出境人員的證件，查閱與進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品有關(guān)的合同、發(fā)票、帳冊、單據(jù)、記錄、文件、業(yè)務(wù)函電、錄音錄像制品和其他的有關(guān)資料。除法律另有規(guī)定的以外，在海關(guān)監(jiān)管區(qū)檢查進(jìn)出境運(yùn)輸工具；在海關(guān)監(jiān)管區(qū)和海關(guān)附近沿海沿邊規(guī)定地區(qū)，檢查有走私嫌疑的運(yùn)輸工具和有藏匿4走私貨物、物品的場所，檢查走私嫌疑人的身體，檢查與進(jìn)出口活動有關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營情況和貨物。 另外，在四項(xiàng)列名的任務(wù)之外，還規(guī)定了海關(guān)要“辦理其他海關(guān)業(yè)務(wù)”，為海關(guān)監(jiān)督管理的含義進(jìn)一步拓展創(chuàng)造了條件。海關(guān)通過對進(jìn)出中華人民共和國關(guān)境的貨物以及與之有關(guān)的貿(mào)易事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)調(diào)查和統(tǒng)計(jì)分析，不僅科學(xué)、準(zhǔn)確地反映了國家對外貿(mào)易運(yùn)行態(tài)勢，也對國家經(jīng)濟(jì)生活起到了決策輔助和檢測、監(jiān)督作用。 。走私是伴隨著進(jìn)出關(guān)境活動的發(fā)展和國家管理上的限制而產(chǎn)生的一種非法行為?！捌渌悺①M(fèi)”指海關(guān)在貨物進(jìn)出口環(huán)節(jié)，按照關(guān)稅征收程序征收的有關(guān)國內(nèi)稅、費(fèi)，目前主要有增值稅、消費(fèi)稅及船舶噸稅等。、費(fèi)。二、海關(guān)的任務(wù)和權(quán)力 我國《海關(guān)法》中明確賦予海關(guān)以下四項(xiàng)任務(wù)： 、貨物、行李物品、郵遞物品和其他物品。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010年110月，中國海關(guān)關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅額已經(jīng)突破10000億元，在世貿(mào)組織2012年公布的數(shù)據(jù)中，中國的貨物貿(mào)易額位居世界第二，有人曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)，、 艘、旅客94萬名、貨物648萬噸。二十多年后的今天，中華人民共和國海關(guān)總