【正文】 量作到明確、具體，減少彈性，尤其是對涉及到行政相對人合法權(quán)益的條款，更應如此。盡量避免授予海關以完全的、沒有任何限制的自由裁量權(quán)。對海關法律、法規(guī)及其實施細則或辦法中條文規(guī)定過于籠統(tǒng)的，應通過立法程序予以修正、補充，使其具體化；其次，對其中規(guī)定的處罰幅度過大的，應根據(jù)不同情節(jié)、后果等因素定出具體的處罰“檔次”以及法定適用條件。對于實質(zhì)的自由裁量權(quán)，可以通過在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，制定實施細則、操作規(guī)范等方式予以控制。如外商常駐機構(gòu)和常駐人員進口公私用物品，《海關法》和《海關對進出境旅客行李物品監(jiān)管辦法》、《海關對外國企業(yè)、新聞等常駐機構(gòu)和人員進出口物品的管理規(guī)定》，僅規(guī)定以自用合理數(shù)量為限。何為自用，何為合理數(shù)量？若將如此大范圍的自由裁量權(quán)下放至每個實際操作人員，勢必造成混亂。因此主管地海關可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，規(guī)定出一般情況下的數(shù)量限制。 （二）司法控制 對海關自由裁量權(quán)的控制中，對海關行政責任的補救性控制——司法控制是不可忽視的控制環(huán)節(jié)。為防止自由裁量權(quán)的濫用，世界各國紛紛探索建立對自由裁量的控制機制，其中，司法控制被認為是最有效的模式之一。通過對自由裁量權(quán)的司法控制機制，用司法手段保障通關的全面推行。 ，即包括海關在內(nèi)的各級行政機關的自由裁量權(quán)。根據(jù)《行政訴訟法》有關規(guī)定，法院可以受理公民、法人或其他組織“認為行政機關侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”而提起的訴訟，這就為法院控制海關自由裁量權(quán)提供充分的法律依據(jù)。另外，根據(jù)《國家賠償法》有關條款規(guī)定:如果海關違反法律法規(guī)的規(guī)定濫用權(quán)力、濫施處罰，侵犯了公民、法人或者其它組織的合法權(quán)益，行政相對人有權(quán)要求海關承擔賠償責任。 “濫用職權(quán)”標準，為人民法院審查案件提供法律武器。根據(jù)《行政訴訟法》所確立的“濫用職權(quán)”的標準，同時也是為法律審查此類案件提供有力的法律武器。具體說，人民法院對濫用自由裁量權(quán)的控制分為兩個方面:第一，對合法性的審查，包括行為目的是否合法，行為是否經(jīng)過合法考慮，行為程序方式是否合法，是否有不合法的延遲或不作為。第二，對是否合理的審查，即行政機關是否公平對待，有沒有反復無常，行為結(jié)果是否顯失公正。對不合理的使用自由裁量權(quán)，法院依法判決變更?？梢钥闯觯S著外部司法監(jiān)督力度的加大，必將有效地制約海關行使自由裁量權(quán)，促進海關更好地依法行政。目前，海關審查自由裁量行為的原則是“顯失公正”，這一原則過于抽象，要防止主觀隨意性，必須將它具體化為可操作性的標準。即可以通過立法使其明確、具體化，也可通過司法解釋解決，還可通過判例逐漸使其規(guī)則化。 。實踐上，對海關濫用自由裁量權(quán)，只有人民法院的司法審查是不夠的，還必須有檢察機關的法律監(jiān)督。檢察機關對濫用自由裁量權(quán)的控制不僅包括檢察院對人民法院行政審判活動的監(jiān)督，更重要的是要包括檢察機關直接對海關濫用自由裁量權(quán)的監(jiān)督。因而，只有隨著司法控制及檢察機關法律監(jiān)督力度的加大，才能有效地制約海關行使自由裁量權(quán)，促進海關更好地依法行政。 （三）公眾監(jiān)督控制、實行政務公開 公眾是一個龐大的社會群體，如果正確地引導、激發(fā)社會公眾監(jiān)督的熱情，并且暢通監(jiān)督渠道，那么公眾監(jiān)督就能夠在相當程度上有效防止自由裁量權(quán)的濫用，推進依法行政。加入WTO后，全社會推行“陽光行政”的呼聲越來越高。“陽光”是最好的防腐劑，它能夠保障行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、聽證請求權(quán)、行政救濟權(quán)、司法救濟權(quán)。行政決定作出前，“政務公開”、公眾監(jiān)督對控制自由裁量權(quán)的濫用最有效、最能充分保障行政相對人的合法權(quán)益，應當加以完善。行政主體要防止出現(xiàn)問題，就要作到“陽光行政”，增加執(zhí)法透明度，通過各種形式控制濫用自由裁量權(quán)、保護行政相對人的合法權(quán)益，許多國家在行政程序規(guī)范中設置了告知制度、說明理由制度、職能分離制度、情報公開制度等等。我國的法律、法規(guī)中也規(guī)定了行政相對人的權(quán)益。因此，行政主體一方面要建立、健全公眾監(jiān)督制約機制和行政救濟機制，強化公眾的監(jiān)督和制約，監(jiān)督行政人員自覺合法、合理適用自由裁量權(quán)，并使行政相對人能就某些程序問題及時依法請求救濟，另一方面加強對外宣傳力度，公開法律、法規(guī)、制度和程序，完善公告、咨詢、舉報等政務公開的制度，使自身的自由裁量權(quán)為外界所廣泛知曉，使行政相對人可以根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定來保護自己的合法權(quán)益和利益。公眾的監(jiān)督，可以使行政主體在執(zhí)法實踐中，隨時作到依法有據(jù)、程序合法、公開透明、準確適用，消滅滋生腐敗的溫床。二、海關自由裁量權(quán)的內(nèi)部控制為防止海關行政自由裁量權(quán)的濫用，僅僅有外部控制是不夠的，海關內(nèi)部控制自由裁量權(quán)的行使有著不可替代的作用。因為海關對本部門行政行為的程序、工作的內(nèi)容都比較熟悉，易于判斷自由裁量權(quán)的行使適當與否。而且海關內(nèi)部監(jiān)督程序比較簡便，有利于及時糾正不合理的行政行為。所以，應進一步完善和強化海關自身的監(jiān)控機制，充分發(fā)揮海關內(nèi)部控制功能，做到主動糾錯、及時糾錯和自我糾錯。主要應做好以下幾個方面的工作。（一）、增強關員的依法行政觀念，提高隊伍的綜合素質(zhì)。從自由裁量權(quán)的定義來看，它是一種依靠執(zhí)法者的判斷行使的權(quán)力，因此執(zhí)法者自身的執(zhí)法觀念和豐富的專業(yè)知識在自由裁量權(quán)的正確合理的行使過程中起著至關重要的作用。從海關執(zhí)法實踐來看，被提起行政復議和訴訟的案例大部分是因為執(zhí)法（包括決策）人員依法行政觀念的淡薄，無視法律的規(guī)定，不遵從法定程序，不考慮管理相對人的合法權(quán)益，習慣于憑經(jīng)驗和個人意志辦事。因此，要把增強領導干部和廣大關員的依法行政觀念，提高其綜合素質(zhì)作為一項長期、根本的戰(zhàn)略任務來抓。首先要樹立“三個符合”的理念，即執(zhí)法行為是否符合法律、法規(guī)的“依法監(jiān)管”的精神，執(zhí)法行為是否符合經(jīng)濟發(fā)展的要求，執(zhí)法行為是否符合法定的程序。國家對外貿(mào)易法律、法規(guī)的制定是為了保障經(jīng)濟快速健康地發(fā)展，海關的執(zhí)法是為了實現(xiàn)法律法規(guī)的意圖，因此海關要保護管理相對人的合法權(quán)益，不僅僅在海關、保稅、減免稅等方面對管理相對人實行公平待遇，在受理、告知、作出決定等程序方面也要依法而行。其次要開展法制、專業(yè)知識的教育和培訓，培訓內(nèi)容要從單一的法條介紹向法律意識與業(yè)務技能的融合轉(zhuǎn)變，側(cè)重于促使關員理解法律內(nèi)涵和一般原則，培養(yǎng)崇尚法律的精神和價值，防止法律工具主義和實用主義，并將法的精神和意識滲透到每一項行政執(zhí)法行為中，嚴格依照法律規(guī)定的權(quán)限、實體和程序的要求嚴肅執(zhí)法，確保作出的任何行政行為都于法有據(jù)，都能經(jīng)得起復議和司法審查，從源頭上減少或杜絕濫用行政自由裁量權(quán)行為的發(fā)生。第三要盡快統(tǒng)一崗位操作規(guī)范。目前北京海關正在推廣的《崗位操作規(guī)范》涵蓋了海關對各個崗位職責的界定、工作程序及操作要點、工作標準及文件依據(jù)等，是提高海關關員業(yè)務素質(zhì)、統(tǒng)一執(zhí)法尺度，減少執(zhí)法差錯的重要的內(nèi)部規(guī)范，但是由于北京海關與其它的海關如上海海關、深圳海關等所處的執(zhí)法環(huán)境、對外貿(mào)易環(huán)境等大相徑庭，導致同一個企業(yè)在不同的直屬關區(qū)享受的待遇不一樣。因此需要對全國海關的《崗位操作規(guī)范》進行統(tǒng)一，盡可能達到“全國海關一張臉，天涯海角都一樣”的程度，實現(xiàn)對管理相對人最大范圍的公平。（二）、加強行政復議工作。海關行政復議是一種規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督形式，較之行政訴訟，它的優(yōu)點是:監(jiān)督范圍廣泛，監(jiān)督程序簡便，上級海關對于海關業(yè)務比較熟悉，可以迅速糾正下級海關在行政自由裁量方面的不合理之處。它不但可以審查海關具體行政行為的違法性，而且可以審查具體行政行為的適當性:上級海關對自由裁量行為不僅可以給予全面的審查，而且還可以直接行使變更權(quán)，糾正任何違法及不當行為【27】。因此，由海關行政復議部門來審查具體行政行為是否合法、合理及公正，有利于對行政自由裁量權(quán)的行使進行有效控制。自《行政復議法》實施以來，海關共受理復議案件3600余起，對及時糾正海關執(zhí)法偏差發(fā)揮了積極作用。海關復議部在行使復議職能時，必須嚴格遵循合理性原則，以海關行政自由裁量行為必須適當、公正為基本原則，杜絕一切袒護下級海關的傾向，嚴格履行復議職責。，依法保障管理相對人申請行政復議的權(quán)利。行政復議渠道是否暢通，是行政復議制度能否發(fā)揮作用的前提。在作出具體行政行為特別是作出對管理相對人權(quán)利義務有不利影響的具體行政行為時，要明確告知當事人申請行政復議的權(quán)利，申請行政復議的時間及申請對象，不能以任何理由把符合法定條件的復議申請阻隔于復議渠道之外，如對海關估價行為的復議，應當在收到海關估價告知書的60日內(nèi)，向做出估價決定的海關的上級海關申請復議。同時對不屬于復議范圍或者應當通過其他途徑解決的爭議事項，要認真進行解釋，告知當事人解決問題的有效方式和途徑。，依法、公正、高效地解決行政爭議。辦案質(zhì)量是行政復議的保證，是判斷行政復議成效的基本標準，直接關系到海關行政復議的公信力與權(quán)威性【28】。要堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，依法辦理復議案件。既要重視合法性審查，又要重視合理性審查。既要重視實體性問題的審查，又要重視程序性問題的審查。對合法、適當?shù)木唧w行政行為，要依法予以維持。對違法或不當?shù)木唧w行政行為，要堅決予以糾正，努力把每一起案件辦成“精品”、“鐵案”。在堅持依法辦案的同時，要妥善處理好保障、監(jiān)督海關依法行政與糾正違法或不當具體行政行為的關系，處理好保護當事人合法權(quán)益與維護社會公共利益的關系，注重運用復議和解、調(diào)解等手段消除分歧，化解矛盾，平衡利益，努力做到“定紛止爭，案結(jié)事了”。3．嚴格落實復議意見書和復議建議書制度。對于下級海關具體行政行為存在的執(zhí)法問題，通過《復議意見書》指導、督促其限期整改，下級海關要認真研究、落實有關意見并向復議機關反饋整改情況。對于辦案過程中發(fā)現(xiàn)的帶有普遍性的立法、執(zhí)法問題以及政策執(zhí)行問題，通過《復議建議書》向有關領導、相關部門或者政策制定機關提出解決問題的合理化建議。要針對具有較高執(zhí)法風險和容易引發(fā)爭議的具體行政行為，建立健全法律指引機制，有效規(guī)范海關執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平。（三）、強化內(nèi)部監(jiān)督。2000年修訂通過的《海關法》專門設立了一章“執(zhí)法監(jiān)督”，規(guī)定了海關工作人員的基本義務及禁止性行為，海關的隊伍建設及監(jiān)督情況。在專門的行政管理法律中設專門一章，并用較大篇幅規(guī)定對執(zhí)法部門進行監(jiān)督，在我國行政立法實踐中尚屬首次【29】。與行政復議、行政訴訟相比，上級海關對下級海關、本級海關自身的執(zhí)法監(jiān)督，是海關系統(tǒng)內(nèi)部的主動監(jiān)督，對于防止濫用海關行政自由裁量權(quán)的行為，減少對管理相對人的不利影響，維護海關形象具有積極的作用。目前，海關系統(tǒng)存在著多部門的不同方式的監(jiān)督，包括法制部門以及監(jiān)察、審計、督察、各業(yè)務部門上下的監(jiān)督、統(tǒng)計的執(zhí)法評估系統(tǒng)和關稅的評估系統(tǒng)等，都發(fā)揮了很大的監(jiān)督作用。但是，從整體上看，上述監(jiān)督方式有的側(cè)重于廉政監(jiān)督，有的側(cè)重于對政策、法規(guī)落實情況的審查，有的側(cè)重于對業(yè)務數(shù)據(jù)和資料的內(nèi)部比較，卻缺少直接對濫用海關行政自由裁量權(quán)行為進行審查、糾正的具體制度。并且，各種監(jiān)督之間缺乏信息共享和互動，尚未形成合力。因此，首先應當加緊建立對濫用海關行政自由裁量權(quán)行為的審查、糾正制度，明確其適用范圍、啟動程序、審查要求和糾正方式，保證其及時得到糾正，減少造成的損害。其次，應積極探索各種監(jiān)督方式之間實現(xiàn)信息共享和效能互動的有效形式和途徑，使有關監(jiān)督部門既各司其職，又有機結(jié)合，形成監(jiān)督的整體機制，充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督在控制海關行政自由裁量權(quán)中的積極作用。第三，運用信息技術(shù)推動自動化操作，減少人為干預，通過各業(yè)務部門的各工作環(huán)節(jié)和業(yè)務流程之間的相互監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題。（四）、完善和落實海關行政執(zhí)法責任制。依法行政是法治國家政府所必須遵循的一項基本原則，是行政機關行使行政職權(quán)的根本準則。推行行政執(zhí)法責任制，既是依法行政的內(nèi)在要求，又是規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法的一項重要制度。其基本做法是，各級政府為保障法律、法規(guī)、規(guī)章的正確有效實施，通過梳理執(zhí)法依據(jù)，按照法定的職責分工，將現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的執(zhí)法職權(quán)，分解到政府各行政執(zhí)法部門，行政執(zhí)法部門再將本部門的執(zhí)法職權(quán)分解到所屬執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法崗位，在此基礎上，確定行政執(zhí)法部門以及執(zhí)法機構(gòu)、執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責任，并對其執(zhí)法情況進行評議、考核和獎懲【30】。目前海關系統(tǒng)的法律體系己經(jīng)基本完善，關于執(zhí)法責任也已經(jīng)下發(fā)了相關文件，如《海關行政執(zhí)法過錯糾正暫行規(guī)定》、《海關行政執(zhí)法責任追究暫行規(guī)定》，《違反海關執(zhí)法規(guī)定和廉政紀律行政處分辦法》等，關鍵在于如何將上述規(guī)定與濫用海關行政自由裁量權(quán)行為的種種表現(xiàn)相聯(lián)系，進一步明確責任追究的原則、范圍、責任形式，使執(zhí)法人員清晰、明確地了解與自己所行使的自由裁量權(quán)相對應法律責任，并通過具體的程序規(guī)定，將責任追究落到實處，使法律真正成為行政執(zhí)法的“雙刃劍”，促使執(zhí)法人員在工作中自覺依法行政，避免責任事件的發(fā)生。（五）、加快行政倫理體系建設步伐。黨的十六大和十六屆二中全會指出，我國繼續(xù)深化行政管理體制和機構(gòu)改革的總體要求是:進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)。公正透明、廉潔高效的行政管理體制，更好地為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設服務。我國的行政管理改革既包括對行政組織機構(gòu)的設置、權(quán)力結(jié)構(gòu)狀況和職能、法律制度的構(gòu)成等行政管理的“硬件”進行改革，同時也內(nèi)在地包含著行政倫理價值這一“軟件”建設。行政倫理價值建設是行政改革的價值導向，具有方向性和主導性的作用。2005年4月27日，全國人大常委會第十五次會議通過的《中華人民共和國公務員法》以法律的形式規(guī)定了公務員的行為規(guī)則，明確了公務員的九項義務和十六項不得有的行為?！豆珓諉T法》的頒布實施標志著我國行政倫理建設步入了制度化的軌道?！逗ｊP法》中也有關于海關工作人員義務與禁止性行為的規(guī)定。海關的行政倫理建設，應該以黨的十六大要求為指導，以《公務員法》與《海關法》為理論框架，結(jié)合海關隊伍建設的特點，培養(yǎng)海關行政人員的倫理自主性，提高海關行政行為的效能。具體由以下幾方面著手:。世界海關組織《阿魯沙宣言》關于海關關員行為規(guī)則有著具體而明確的規(guī)定，“海關關員應該遵守一種行為規(guī)則，該行為規(guī)則的含意己對他們作出了詳盡解釋。對違反這一行為規(guī)則的官員必須采取包括解雇的可能性在內(nèi)的有效紀律處分措施?！薄?1】，“一個有效的行為規(guī)則必須:對全體海關關員所期望的行為標準有非常具體和清楚的條款規(guī)定。能為那些在海關工作和與海關關員接觸的人提供一個解決道德問題的指南”【32】。我國海關要按照上述原則，對海關關員的道德做出具體的要求，如認真、專業(yè)和廉潔，如遵