【正文】 職能優(yōu)勢與信訪聯(lián)系群眾優(yōu)勢有機結(jié)合起來，以統(tǒng)攬全局、統(tǒng)合職能、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌規(guī)劃為主線，以促進功能互補、資源共享、信息聯(lián)通、工作同步為要求，以化解信訪突出問題、構(gòu)建信訪大格局、維護群眾合法權(quán)益、促進社會和諧穩(wěn)定為目標，既處理好部門職能工作，又做好信訪穩(wěn)定工作。有的即使通過鑒定和司法程序，但對結(jié)果不滿意或賠償數(shù)額達不到個人要求，仍會采取纏訪、鬧訪形式，而有的醫(yī)療部門為了不激化矛盾，不得不采取超出規(guī)定的補償，有的不是醫(yī)療事故也被給予補償。李新民認為涉法信訪的產(chǎn)生根源復(fù)雜，主要是社會保障不足、傳統(tǒng)觀念影響、司法存在局限及執(zhí)法存在問題如案件質(zhì)量、隊伍素質(zhì)、司法作風、監(jiān)督合理等[22]。（三）從實踐規(guī)程看，主要誘因是制度機制不健全和職責分工不明確。交通信訪產(chǎn)生的原因主要有：一是交通管理部門作風粗暴、不注意文明執(zhí)法，不嚴格按程序執(zhí)法，交通事故處置不當。三是群眾集體意識淡薄，利己主義思想嚴重；對村干部期望過高，往往以個人或宗族利益要求干部；缺乏監(jiān)督意識，任憑村干部操作等[18]。如涉農(nóng)信訪問題雖然復(fù)雜，但原因無外乎三個方面：一是村干部辦事不公道，決策不民主，不尊重群眾意見；作風粗暴，法制觀念淡漠；村務(wù)財務(wù)管理混亂、不規(guī)范；素質(zhì)不過硬，群眾不信任等。三是確定集體經(jīng)濟組織成員范圍不清，國家法律沒有明確的解釋說明[17]。由于過去經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理和發(fā)展粗放，留下了長期的歷史欠賬，進入了環(huán)保信訪高峰期，環(huán)保信訪關(guān)注度高、訴求度高、參與度高[16]。環(huán)保信訪也是如此。再如物業(yè)管理信訪問題就暴露了立法上的缺失，使處理現(xiàn)實問題時于法無據(jù)。二是違法拆遷、強制拆遷、未按時辦理“兩證”、未按國家規(guī)定進行公示等違法違規(guī)問題。目前主要是從三種視角來剖析問題的成因：（一）從本質(zhì)來源看，主要根源是改革發(fā)展不斷深入和政策法律不完善。再有就是歷史遺留問題很難化解，如私房政策信訪問題，上訪人認為“經(jīng)租房”是個人私有財產(chǎn)，不應(yīng)該歸國家所有，質(zhì)疑國家“經(jīng)租房”政策，不達目的，決不息訪[13]。如由于農(nóng)村土地征用自由裁量空間較大，各地補償標準不一，標準低的農(nóng)民互相比較后心理不平衡而引發(fā)上訪；企業(yè)改制因為是“一廠一策”，安置標準也不統(tǒng)一而誘發(fā)上訪。（五）化解較難。如本世紀之初，城郊社會弱勢群體的信訪問題，有一大部分是體制外的人員，即從未在國有單位工作過、靠打零工、擺小攤養(yǎng)家糊口的人。如農(nóng)民工上訪討薪問題的特點是突發(fā)性強、階段性明顯、情緒激烈、集體承包訪多[11]。（四）階段性強。如2008年，國家衛(wèi)生部接待的集體訪涉及醫(yī)療糾紛、疾病控制、預(yù)防接種、工資福利、醫(yī)院管理、農(nóng)村衛(wèi)生、食品衛(wèi)生、保健飲料投訴、衛(wèi)生監(jiān)督等37批，430多人次。（三）群體訪多。因此決定了部門信訪工作分塊處理、各負其責、以政策法律為準繩的運行特點。（二）政策性強。2009年安徽省非法集資、訴訟仲裁、社會治安、警務(wù)督查問題較多[7]。比如涉農(nóng)信訪問題包括農(nóng)村集體土地、村級財務(wù)、村干部作風、違章建筑、道路糾紛及建房問題、村委會換屆選舉問題等[6]。綜合起來，部門信訪工作中反映的突出問題主要有以下五個特點：（一）總量較大。三、部門信訪的突出問題及成因據(jù)統(tǒng)計，2008年，從全國范圍來看，信訪量排在前10位的是勞動社保、城鄉(xiāng)建設(shè)、國土資源、政法系統(tǒng)、民政管理、紀檢監(jiān)察、交通能源、環(huán)境保護、經(jīng)濟綜合、組織人事，%；群眾反映比較突出的問題是勞動社保、金融改革、土地征用、房屋拆遷、涉法涉訴、部分軍隊退役人員、教育領(lǐng)域、水庫移民、環(huán)境污染、出租車行業(yè)等問題[5]。大信訪要抓部門、部門抓，也就是說要變“信訪部門抓、抓信訪部門”為“信訪抓部門、部門抓信訪”，促進信訪大格局的構(gòu)建；要堅決“抓部門合力、合力抓部門”從根本上遏制信訪突出問題的產(chǎn)生；要實行“部門突破、突破部門”，化解信訪突出問題。當前信訪總量居高不下，信訪突出問題難以徹底解決，信訪大格局難以真正鞏固，與部門信訪工作被弱化有著直接和重要的關(guān)系。（三）部門信訪工作是信訪工作成效的關(guān)鍵變量。部門信訪工作是化解信訪突出問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。雖然《信訪條例》的信訪大格局表述是“部門協(xié)調(diào)”，但從整體內(nèi)容來看，部門是《信訪條例》確定的受理、辦理、處理信訪問題的主要力量，字面上的“協(xié)調(diào)”是實踐上的“主力”，是信訪工作體系的主梁。部門信訪工作的特殊定位主要表現(xiàn)在以下三個方面：（一）部門信訪工作是信訪大格局的主要支柱。報社信訪工作的職能是開展輿論監(jiān)督，化解矛盾糾紛，為黨和政府決策提供參考[3]。安徽省國土資源廳等單位雖然只是提出了本部門信訪工作的定位，但具有一定的普遍性。但由于沒有針對部門信訪工作的統(tǒng)一界定和相關(guān)部署，實踐中不好操作。正因為如此，各地在實踐中都認為基層的份量和重要性高于職能部門，工作考核雖然是分別考核，兩套方案，但大同小異。也就是說，基層是一個特殊的“部門”，部門是特殊的“基層”，兩者相輔相成，辯證統(tǒng)一，本質(zhì)都是信訪工作“基礎(chǔ)單元”。（三）實踐操作上的定位。部門信訪工作在中央的政策中一直沒有作為單獨的政策概念，而只是在源頭預(yù)防、化解信訪突出問題、信訪責任等相關(guān)規(guī)定中對部門信訪能工作比較明確的表述。因此在各地的工作實踐中都是按這兩塊來進行部署安排。（二）組織結(jié)構(gòu)上的定位。中央5號文件通篇都是對領(lǐng)導(dǎo)干部、職能部門和基層提出的要求，只是在第1122條對信訪聯(lián)席會議、信訪部門、信訪干部提出要求。其實這是對政策法規(guī)的曲解和誤讀。（一）法規(guī)政策上的定位。二、部門信訪的功能定位及意義當前部門信訪工作顯得越來越重要，但部門信訪工作并沒有充分展開。特別是基層部門信訪工作，處于“小馬拉大