【正文】 機制，年度考核過于形式，沒有對政府投資管理形成一套有效的獎懲機制。政府投資資金來源于國家財政，投資建設(shè)形成的固定資產(chǎn)由項目單位無償使用，容易造成項目單位為爭取自身的最大利益而進(jìn)行一些舞弊行為，如項目單位在爭取一個項目時，游說并配合設(shè)計單位盡量壓低設(shè)計概算以爭取項目審批的順利通過，當(dāng)項目爭取下來以后，則在建設(shè)過程中通過向建設(shè)部門申請設(shè)計變更等形式將原來故意錯計漏算的工程重新爭取回來，在沒有超出預(yù)算的前提下，建設(shè)單位沒有權(quán)力拒絕這類設(shè)計變更，近幾年設(shè)計變更由原來的審批制改成現(xiàn)在的備案制，更增加了設(shè)計變更不合理現(xiàn)象情形發(fā)生的可能性風(fēng)險，這些都容易在交易過程中孳生行賄受賄的腐敗行為。政府投資項目內(nèi)部控制因為存在管理部門多元化、控制流程環(huán)節(jié)多、監(jiān)督部門多等特點，所以對應(yīng)地存在以下一些帶有政府投資特點的內(nèi)部控制風(fēng)險：管理部門治理不完善的風(fēng)險要確保內(nèi)部控制功效的發(fā)揮就必須要有完善的治理結(jié)構(gòu)。從大的層面上說，納稅人是投資主體，政府是宏觀上的管理部門，而建設(shè)管理部門均屬于政府某一職能的管理部門，如果從企業(yè)的角度觀察，這些職能部門就像是企業(yè)內(nèi)部的一些分公司或分支機構(gòu)，為政府投資建設(shè)任務(wù)相互協(xié)作，以達(dá)成政府投資效益最優(yōu)化的目標(biāo)。而企業(yè)的資金由投資人投入，形成的產(chǎn)品能夠為企業(yè)帶來經(jīng)濟效益，且這種經(jīng)濟效益一般是在短期內(nèi)顯現(xiàn)的。投資形成的實體效益、投資管理主體與企業(yè)的差異政府投資工程使用政府資金，最終形成社會公益產(chǎn)品以滿足社會公共需要，提供能為絕大多數(shù)人共同消費或享用的產(chǎn)品或服務(wù)，如政府投資建設(shè)的市政道路、水廠等，這些公共產(chǎn)品都具有非競爭性和非排他性。但目前政府投資審計偏重事后審計，缺少事前防范及事中控制，如：審計部門不參與項目前期評審工作，預(yù)算造價只實行備案制，無需經(jīng)審計部門審定。隨著國家對政府投資建設(shè)領(lǐng)域工作的重視，紀(jì)檢部門也加強了對政府投資的監(jiān)督，如深圳市成立紀(jì)檢小組直接進(jìn)駐建設(shè)單位，參與建設(shè)單位的重大事項會議，聽取相關(guān)意見并對決策給予指導(dǎo)性意見。這一條款的頒布，表明政府對工程資金投入使用的安全性及效率性的重視。在項目的建設(shè)階段，由建設(shè)部門負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場的管理監(jiān)督，財政部門則負(fù)責(zé)工程款支付的審批工作。監(jiān)督部門眾多，審計主要為事后審計政府投資的監(jiān)督部門多，發(fā)改、財政、建設(shè)、紀(jì)委及審計等職能部門對政府投資項目均具有監(jiān)督權(quán)。沒有發(fā)改部門的計劃立項，工程不能上馬，沒有發(fā)改部門的資金安排計劃，財政部門則無付款的依據(jù)。資金管理部門多，資金管理程序呈“鏈狀”政府投資的資金管理部門包括發(fā)改、建設(shè)、財政部門等。決算移交階段，工程竣工驗收后，由造價管理單位對工程進(jìn)行結(jié)算，結(jié)算后再由建設(shè)單位將工程項目資料提交審計部門進(jìn)行決算審計。項目單位年初制定建設(shè)計劃并向發(fā)改部門申請年度資金計劃安排，發(fā)改部門統(tǒng)籌下達(dá)本年政府的所有建設(shè)項目的資金計劃，建設(shè)單位主要負(fù)責(zé)工程的公開招投標(biāo)、代表政府簽訂合同、建設(shè)過程中的組織協(xié)調(diào)、工程價計量、應(yīng)付工程款審核等工作，工程應(yīng)付款審核完畢后由建設(shè)單位向財政部門申請工程款直接支付，由財政部門負(fù)責(zé)工程款的審批，并將工程款直接支付至施工單位。施工圖階段，審計局對標(biāo)底進(jìn)行審計后，由相關(guān)單位進(jìn)行并聯(lián)審批?？裳须A段，發(fā)展改革局和規(guī)劃局完成相關(guān)審批工作。 控制活動環(huán)節(jié)多，流程復(fù)雜政府投資項目建設(shè)從立項至竣工決算，控制活動共分為四大部分，包括前期階段、建設(shè)管理階段、竣工驗收階段和決算移交階段。從而可見，政府投資的委托代理關(guān)系是一條兩層多級的委托代理鏈，即：國家委托政府進(jìn)行投資，然后政府所屬職能部門再委托外部機構(gòu)進(jìn)行項目的建設(shè)。政府投資項目具有復(fù)雜的委托代理關(guān)系：首先，政府投資所有人是特殊的，其最終所有人是全體公民和國家，全體公民作為初始委托人，授權(quán)政府進(jìn)行公共項目的投資和管理。二、政府投資項目內(nèi)部控制特點與風(fēng)險（一）政府投資項目內(nèi)部控制特點管理機構(gòu)多元化根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的定義，“內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，一般包括治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置及權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計、人力資源政策、企業(yè)文化等。因此，要有效地實現(xiàn)全程控制，就必須優(yōu)化與整合內(nèi)部控制流程。流程的設(shè)計是前提和基礎(chǔ)，流程的實施是核心，對流程的監(jiān)督是關(guān)鍵。整個體系各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，彼此配合，共同構(gòu)成了一個完整的內(nèi)部控制體系。（二）內(nèi)部控制流程內(nèi)部控制是一種全程控制，它是一個完整的內(nèi)部控制體系。是指單位對內(nèi)部控制建立與實施情況監(jiān)督檢查，評價內(nèi)部控制的有效性，對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷及時加以改進(jìn)，它是實施內(nèi)部控制的重要保證。無論采用何種方式，都應(yīng)當(dāng)保證信息的真實性、及時性和有用性。信息系統(tǒng)不僅處理企業(yè)內(nèi)部所產(chǎn)生的信息，同時也處理與外部的事項、活動及環(huán)境等有關(guān)的信息。信息與溝通。 控制活動在企業(yè)內(nèi)的各個階層和職能之間都會出現(xiàn)，這主要包括：高層經(jīng)理人員對企業(yè)績效進(jìn)行分析、直接部門管理、對信息處理的控制 、實體控制、績效指標(biāo)的比較、分工。控制活動。它是實施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。風(fēng)險是指一個潛在事項的發(fā)生對目標(biāo)實現(xiàn)產(chǎn)生的影響?？刂骗h(huán)境的因素具體包括：誠信的原則和道德價值觀、評定員工的能力、董事會和審計委員會、管理哲學(xué)和經(jīng)營風(fēng)格、組織結(jié)構(gòu)、責(zé)任的分配與授權(quán)、人力資源政策等。內(nèi)部環(huán)境是企業(yè)實施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，包括治理結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、內(nèi)部審計、企業(yè)文化等，其中治理結(jié)構(gòu)是重中之重，企業(yè)實施內(nèi)部控制應(yīng)先從治理結(jié)構(gòu)入手，內(nèi)部控制只有得到高層的重視與領(lǐng)導(dǎo)才能取得成功。《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》第五條規(guī)定了內(nèi)部控制的五要素，即控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控。第一章 政府投資項目內(nèi)部控制概述一、內(nèi)部控制要素與控制流程（一）內(nèi)部控制要素內(nèi)部控制的內(nèi)容，歸根結(jié)底是由基本要素組成的。最后，從完善政府投資項目內(nèi)部控制方面進(jìn)行對策思考，提出了完善政府投資項目內(nèi)部控制的目標(biāo)、總體思路，并分別從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、信息與溝通、控制活動及監(jiān)控五個方面給出完善內(nèi)部控制的相應(yīng)對策。正文部分先對政府投資項目內(nèi)部控制進(jìn)行概述，包括對內(nèi)部控制要素與控制流程進(jìn)行了闡述以及介紹政府投資內(nèi)部控制的特點與風(fēng)險。本文從政府投資管理模式的特點著手，分析政府投資內(nèi)部控制現(xiàn)狀以及存在的風(fēng)險，對政府投資內(nèi)部控制弱化的原因進(jìn)行分析，從控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息與溝通、監(jiān)控五要素著手，給出如何完善政府投資項目管理內(nèi)部控制的治理對策。其在管理上屬于“大部門管理”的范疇，管理部門涉及發(fā)改部門、項目單位、建設(shè)單位、財政部門及施工單位等，這種宏觀管理模式與企業(yè)法人內(nèi)部管理不一樣，并且政府投資資金在來源、性質(zhì)、運營與監(jiān)管等各方面均與企業(yè)有較大的區(qū)別。尹明在2010年發(fā)表文章，以長春GS政府投資項目為例，提出政府投資項目在決策、建設(shè)和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)都存在問題，問題的很多方面都源自于其內(nèi)部控制存在缺陷，結(jié)合項目的實際，提出政府投資的目標(biāo)、原則、總體思路，提出了改善內(nèi)部控制環(huán)境、強化信息與溝通、加強監(jiān)管、實施有效的控制活動等治理對策尹明：長春GS政府投資項目內(nèi)部控制研究，吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010年10月。謝煜等認(rèn)為政府投資項目的執(zhí)行困境在于項目建設(shè)的目標(biāo)復(fù)雜且缺乏有效信息，缺乏正式的項目評估及反饋機制等，公有產(chǎn)權(quán)中機會主義的存在既是政府投資項目存在的重要依據(jù)，也是造成政府投資項目監(jiān)管困境的重要原因，監(jiān)管困境繼而細(xì)化為價值準(zhǔn)則困境、激勵困境和投資軟約束困境，要化解這些困境必須縮小政府干預(yù)的經(jīng)濟范圍、加強監(jiān)管力度、加重懲罰腐敗力度、擴大信息披露范圍等 謝煜、郭小聰、李斌：政府投資項目的監(jiān)管困境分析：一個產(chǎn)權(quán)視角[J]，湖南大學(xué)學(xué)報社會科學(xué)版，2009，(3)。后小仙對公共受托責(zé)任的政府投資項目契約性質(zhì)進(jìn)行了分析，闡述了政府投資項目的多重委托代理關(guān)系和受托責(zé)任，并從契約性質(zhì)角度研究了公共受托責(zé)任的契約特征和本質(zhì)，指出其是以項目為載體，多元利益主體共同治理契約安排，兼顧各方利益為基礎(chǔ)對信息流、項目流、資金流的設(shè)計、規(guī)劃、協(xié)調(diào)和優(yōu)化控制來達(dá)到項目的最優(yōu)完成效果和項目各利益主體共贏的結(jié)果 后小仙：基于公共受托責(zé)任的政府投資項目契約性質(zhì)分析，《中國行政管理》2008年第12期。韓曉東于2005年發(fā)表了《西藏公路建設(shè)項目內(nèi)部會計控制研究》，以西藏公路建設(shè)項目為例，對內(nèi)部會計控制環(huán)境不完善、內(nèi)部會計控制活動薄弱、對內(nèi)部會計控制活動的監(jiān)督缺乏等問題進(jìn)行了深入剖析與探討，構(gòu)建了西藏公路建設(shè)項目的內(nèi)部會計控制體系 韓曉東：西藏公路建設(shè)項目內(nèi)部會計控制研究，2005年。李丹丹在《工程項目內(nèi)部控制淺談》一文中指出，從工程項目內(nèi)部控制組織結(jié)構(gòu)、項目各實施環(huán)節(jié)來加強工程內(nèi)部會計控制 李丹丹：工程項目內(nèi)部控制淺談，《財會通訊（綜合版）》，2004年第12期。根據(jù)這三點問題，提出應(yīng)從提高單位負(fù)責(zé)人素質(zhì)、重視內(nèi)部會計控制的檢查與評價、抓住關(guān)鍵控制點、建立責(zé)任制等方面著手加強工程項目內(nèi)部會計控制 崔偉：對加強工程項目內(nèi)部會計控制的認(rèn)識，《江蘇水利》，2003年第5期。同時要重視內(nèi)部控制管理與現(xiàn)行體制、法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，重視對單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行內(nèi)部控制的宣傳 朱榮恩：建立和完善內(nèi)部控制的思考，《會計研究》，2001年第1期。目前，我國政府的項目投資管理制定了不少的制度及規(guī)定，但在資金管理上的內(nèi)部控制管理規(guī)定卻基本還處于比較空白的階段。 在我國也有不少學(xué)者對企業(yè)資金管理的內(nèi)部控制及政府投資項目財務(wù)管理方面進(jìn)行了研究論述，但大多關(guān)注點在于企業(yè)的內(nèi)部控制及政府的財務(wù)管理，針對政府投資項目的資金管理進(jìn)行內(nèi)部控制的研究文獻(xiàn)從目前的搜索到的情況來看很少。政府不直接參與企業(yè)經(jīng)營，而是通過審批、監(jiān)管、審計等手段，實現(xiàn)間接管理。行業(yè)主管部門管理所在領(lǐng)域的企業(yè)，在投資、出售股權(quán)、增資前，征求財政部門意見，并向財政部門報送項目狀況。橫向與縱向管理結(jié)合，分散管理與集中監(jiān)控相統(tǒng)一。聯(lián)邦預(yù)算法第65 條規(guī)定了政府直接投資的原則，即代表政府重要利益、該利益無法以其他形式同等或更好實現(xiàn)、投資不超過一定數(shù)額、在管理及監(jiān)事機構(gòu)發(fā)揮相應(yīng)影響。在工程價款的支付上，一般也是采用集中支付模式，由承包商提出支付申請，經(jīng)合同官員確認(rèn)后，由下放部門直接將資金撥付到承包商賬戶。在工程合同管理及資金支付上，政府投資工程的合同管理一般都由政府部門委派一名“合同官員”進(jìn)行管理，在發(fā)生變更事項時，一般采用友好協(xié)商和調(diào)解的方式解決，無法達(dá)成一致時申請仲裁或提起上訴。這時，承包商有權(quán)力采取措施保護(hù)其合法權(quán)益。美國政府投資工程的合同形式以固定價格合同為主，但同時也有多種其他類型的合同。在施工階段，設(shè)計專業(yè)人員通常承擔(dān)著重要的監(jiān)督工作。加強政府投資生命周期各個環(huán)節(jié)的管理，制定嚴(yán)實合理的投資計劃，在建設(shè)過程中嚴(yán)格執(zhí)行投資的概預(yù)算，嚴(yán)格把控投資計劃額度，杜絕不合理的設(shè)計變更，以達(dá)到政府投資效益的最優(yōu)化目標(biāo)。第二，當(dāng)政府投資項目管理規(guī)范后，參照流水作業(yè)的工作流程，一切按規(guī)定按程序辦事，能有效減少在整個工作流程中個人的介入作用，以最大限度防止工作過程中腐敗事件的孳生，這樣，不但能保證工程資金使用的安全性，也能提升政府在百姓心中的陽光形象，增加群眾對國家政府的信心，提高民眾對政府工作的滿意度。第一，內(nèi)部控制制度的規(guī)范與完善可以提高政府投資項目管理的工作效率。然而在實際工作中，因政府投資項目復(fù)雜的委托代理關(guān)系，導(dǎo)致其內(nèi)部控制體系也非常復(fù)雜，政府投資項目存在管理粗放、經(jīng)營效率低下、投資控制缺失、政府官員腐敗、建設(shè)制度執(zhí)行不規(guī)范，超規(guī)模計劃投資現(xiàn)象嚴(yán)重等問題，追究其本質(zhì)原因，這些大多都是內(nèi)部控制缺失所引起的。作為政府投資項目建設(shè)部門的工作者，面對政府投資內(nèi)部控制存在的問題，對如何完善內(nèi)部控制以加強政府投資項目管理及提高政府投資效益為重點進(jìn)行了研究，分析政府投資項目內(nèi)部控制的特點、存在的風(fēng)險，以及政府投資項目內(nèi)部控制現(xiàn)狀及其弱化的原因，針對分析的結(jié)果，探討如何完善政府投資項目的內(nèi)部控制建設(shè)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家越來越重視政府投資管理水平，政府在會計改革思路中提到基本建設(shè)會計賬將納入單位“大賬”，從收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制以全面反映單位資產(chǎn)負(fù)債狀況。因此，政府投資項目內(nèi)部控制的界定與企業(yè)是不同的。但是國家政府作為投資人，具有特殊的主體性質(zhì)，不同于企業(yè)的定義范圍。在《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》中規(guī)定“中華人民共和國境內(nèi)的大型企業(yè)、上市公司和其他涉及重大公眾利益的企業(yè)應(yīng)當(dāng)執(zhí)行內(nèi)部控制規(guī)范”。我國內(nèi)部控制研究起源于20世紀(jì)八十年代，研究內(nèi)容涉及內(nèi)部控制的各個方面，研究結(jié)果表明：中國目前企業(yè)內(nèi)部控制理論研究已經(jīng)與國際接軌，但研究仍局限在COSO The Committee of Sponsoring Organization of The National Commission of Fraudulent Financial Reporting的英文縮寫，翻譯為“美國反虛假財務(wù)報告委員會的發(fā)起組織委員會”。內(nèi)部控制是一種全員控制、全面控制與全過程控制，強調(diào)全員參加，人人有責(zé)，控制覆蓋的范圍涵蓋所有企業(yè)的業(yè)務(wù)和事項，包括每個層級和環(huán)節(jié)，從時間上順序上看包括事前控制、事中控制和事后控制，從內(nèi)容上看包含制度設(shè)計、制度執(zhí)行與監(jiān)督評價，各個環(huán)節(jié)緊緊相扣，逐步遞進(jìn)，彼此配合，共同構(gòu)成一個完整的內(nèi)部控制體系。關(guān)鍵詞： 政府投資；內(nèi)部控制；項目管理體制 AbstractIt stipulated in《Basic Standard for Enterprise Internal Control》 that the large enterprises within the territory of the People’s Republic of China and the listed panies and the other enterprises which involving significant public interest all should execute the internal control practice. The elements of internal control include internal environment， risk assessment， control activities， information and munication and internal monitoring. Government inve