【正文】 上并不存在真正的房地產(chǎn)業(yè)，這同計(jì)劃型、實(shí)物福利性的住房制度密切相關(guān)。沉重的社會(huì)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，壓得企業(yè)透不過(guò)氣來(lái)，制約了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高。另一方面，企事業(yè)單位分散建房、分房、修房、管房，牽制了大量精力，嚴(yán)重影響了集中精力抓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和自身的業(yè)務(wù)工作。有的企業(yè)用于職工住房方面的開(kāi)支，相當(dāng)于年職工工資總額的40%。另一方面，住房行政性的內(nèi)部分配方式，排斥市場(chǎng)出售、出租，也給某些人以權(quán)謀私造成可乘之機(jī)，靠走后門(mén)、批條子、請(qǐng)客送禮多住房、住好房的現(xiàn)象，在各個(gè)城市普遍存在，有路子的人可以搞到幾套房，而無(wú)路子可走的長(zhǎng)期分不到房，甚至三代同堂住在一間狹小的屋子里，造成分配不公。住房的實(shí)物福利分配制助長(zhǎng)了平均主義和分配不公在原有住房體制下，實(shí)行的是普遍的住房實(shí)物分配福利制度，住房被當(dāng)作人人共享的福利，多分住房多得益。由此嚴(yán)重制約了住宅建設(shè)的發(fā)展，使住房的供需矛盾日益加劇，居民的居住水平得不到應(yīng)有的提高。國(guó)家和企業(yè)建房越多，支出的維修費(fèi)和住房補(bǔ)貼越多，包袱越背越重。而按照住房成本租金計(jì)算，如果按商品租金計(jì)算則超過(guò)2元。改革以前，國(guó)家和企業(yè)每年投入200億元資金建房，加上維修管理費(fèi)以及發(fā)給職工個(gè)人的住房補(bǔ)貼等，總數(shù)約300億元左右。（二）原有城鎮(zhèn)住房制度的主要弊端及其成因分析中國(guó)原有城鎮(zhèn)住房制度的特征，決定了它自身必然存在著嚴(yán)重的弊端，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換，這些弊端更加顯現(xiàn)出來(lái)，已經(jīng)到了非改革不可的地步。上述分析說(shuō)明，中國(guó)原有的住房制度，從投資體制、分配體制、經(jīng)營(yíng)體制和管理體制等綜合來(lái)看，是屬于計(jì)劃型、實(shí)物分配福利性的住房制度。住房管理的純行政性對(duì)公有住房政府和企事業(yè)單位實(shí)施純行政性管理，地方政府的房管部門(mén)設(shè)置房管所，企事業(yè)單位則設(shè)置房管處（科）室，負(fù)責(zé)房屋的維修、保養(yǎng)和管理，根本不講經(jīng)濟(jì)核算和經(jīng)濟(jì)效益。公有住房不允許進(jìn)入市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)，職工分到住房后只需要交納微乎其微的房租，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)租金，甚至只及成本租金的幾十分之一。由此形成“等、靠、要”的住房消費(fèi)觀念。住房消費(fèi)游離于職工工資之外，分到住房就是享受一種福利。住房分配的實(shí)物福利性原有的城鎮(zhèn)住房制度，在住房分配方面實(shí)行無(wú)償?shù)膶?shí)物福利分配制度。由于實(shí)行低房租政策，所收得的租金僅能用于房屋維修甚至連維修基金都要補(bǔ)貼。投資基金來(lái)源于政府財(cái)政撥款和企事業(yè)單位的部分福利基金，投資形成的住房固定資產(chǎn)歸公共所有，即為公有住房。這個(gè)基本特征具體體現(xiàn)在住房的生產(chǎn)（投資建造）、分配、經(jīng)營(yíng)、管理等諸環(huán)節(jié)中。4 中國(guó)城市住房制度改革（一）原有城鎮(zhèn)住房的基本特征中國(guó)原有的城鎮(zhèn)住房制度是隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立而逐步形成的。但鑒于住房市場(chǎng)的特殊性，各國(guó)政府又都不同程度地加強(qiáng)和完善對(duì)住房市場(chǎng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)，同時(shí)又特別關(guān)注低收入者的住房補(bǔ)助，對(duì)公共房屋的供應(yīng)和分配控制更加嚴(yán)格。住房供應(yīng)目標(biāo)和公平目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，才能真正達(dá)到住房政策的基本目標(biāo)。政府的住房政策既關(guān)注住房的供應(yīng)，又要確保各個(gè)社會(huì)階層都能在合理的價(jià)格條件下得到滿意的住房及居住環(huán)境。政府住房政策的供應(yīng)目標(biāo)，是調(diào)節(jié)住房生產(chǎn)資源的分配，糾正市場(chǎng)缺陷，確保住房市場(chǎng)供給和需求在數(shù)量上的平衡，供給和需求在結(jié)構(gòu)上的平衡，維護(hù)住房市場(chǎng)運(yùn)行秩序和購(gòu)租住房者的利益。住房計(jì)劃則是明確住房的建設(shè)數(shù)量和質(zhì)量目標(biāo)、貸款和利率限制，政府建造的公共住房計(jì)劃、租金管理和對(duì)租戶的租金補(bǔ)貼等。澳大利亞1983年住宅法立法的目的是：“確保澳大利亞每一位公民能以自己承擔(dān)得起的價(jià)格獲得足夠及合適的住宅。在各國(guó)的住宅法中，都規(guī)定了立法的宗旨和目的。（三）住房政策的目標(biāo)從法律形式來(lái)說(shuō)，住房政策包括住房法令、法案和住房計(jì)劃。西方國(guó)家的政府總是把住房問(wèn)題，特別是解決低收入者的住房問(wèn)題當(dāng)作重要的社會(huì)政治問(wèn)題看待，把公平分配住宅作為政府機(jī)器的有力基礎(chǔ)，不少政治家并且把住房建設(shè)投資看作拉動(dòng)國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)就業(yè)，擴(kuò)大政績(jī)，爭(zhēng)取選票的重要工具。1981年4月在倫敦召開(kāi)的“城市住宅問(wèn)題國(guó)際研討會(huì)”上通過(guò)的《住宅人權(quán)宣言》指出，一個(gè)環(huán)境良好，適宜于人的住所是所有居民的基本人權(quán)。所以，住房政策的社會(huì)性十分明顯。住房政策的社會(huì)性和政治性住房問(wèn)題不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)生活問(wèn)題，而且也是重要的社會(huì)問(wèn)題和政治問(wèn)題。所以，在各國(guó)的《住宅法》中，都體現(xiàn)了對(duì)低收入者住房的援助政策。高收入者可以購(gòu)買(mǎi)寬敞、舒適的住房，而低收入者只能租賃居住面積小、條件差、環(huán)境惡劣的危棚簡(jiǎn)屋，甚至還有小部分“無(wú)家可歸者”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家住房的分配是由市場(chǎng)交換實(shí)現(xiàn)的，人們要獲得住房必須到市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)或租賃。因此，從微觀到宏觀都必須有住房政策的調(diào)控，以充分體現(xiàn)效率性。由于住房是價(jià)值量大、使用周期長(zhǎng)、投資建造費(fèi)用高的稀缺資源，又是所有居民的生活必需品，一方面要依靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)，提高資源配置效率；另一方面也需要相關(guān)的法律法規(guī)和政策規(guī)范住宅市場(chǎng)的運(yùn)行秩序，達(dá)到最大的使用效率，以提高居住水平和居住質(zhì)量。這里所講的效率主要是指政府對(duì)住房市場(chǎng)所采取的政策，能提高稀缺住房資源的使用效率。（二）住房政策的基礎(chǔ)在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，住房政策的基礎(chǔ)是效率性、公平性、社會(huì)性和政治性。政策結(jié)構(gòu)是指執(zhí)行政策的行動(dòng)者、機(jī)構(gòu)和它們之間的聯(lián)系共同構(gòu)成的決定目標(biāo)、內(nèi)容及其傳達(dá)的一整套體系，重點(diǎn)是政策制定和實(shí)施的機(jī)制，如國(guó)家和市場(chǎng)在解決住房問(wèn)題中充當(dāng)?shù)慕巧醒胝偷胤秸捌渌邔?shí)施機(jī)構(gòu)的關(guān)系等?！庇?guó)工黨在1977年的綠皮書(shū)中指出：“傳統(tǒng)的為所有家庭提供價(jià)格在其支付能力范圍的適宜住房，仍然是我們的基本目標(biāo)。住房政策目標(biāo)是指采取住房政策所要達(dá)到的目的，即為誰(shuí)服務(wù)以及服務(wù)的程度。這一系列的政策構(gòu)成完整的住房政策體系。給住房政策下一個(gè)簡(jiǎn)明的定義，就是指政府為改善居民居住條件而制定的關(guān)于住房的投資、建造、流通、分配和消費(fèi)等政策體系。國(guó)家的住房政策包括兩個(gè)層次，即中央政府的住房政策和地方政府的住房政策。中國(guó)在20世紀(jì)90年代初確立建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，基本上按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求深化住房制度改革，同時(shí)也從本國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，逐步建立起有中國(guó)特色的社會(huì)主義住房制度?？梢?jiàn)，美國(guó)的住房社會(huì)保障范圍相對(duì)較小。享受住房補(bǔ)貼的只是生活在貧困線以下的低收入者。政府對(duì)住宅問(wèn)題的干預(yù)，除了設(shè)立中介機(jī)構(gòu)、為住宅投資提供穩(wěn)定的資金來(lái)源和通過(guò)減稅刺激投資外，主要是對(duì)低收入者提供住房補(bǔ)貼。在美國(guó)，大多數(shù)人到市場(chǎng)購(gòu)房，%。（2）美國(guó)等國(guó)家的市場(chǎng)救濟(jì)型住房制度市場(chǎng)救濟(jì)型住房制度的主要特點(diǎn)是：住房問(wèn)題被當(dāng)做私人的事情，政府只對(duì)貧困線以下的低收入者提供救濟(jì)性的住房補(bǔ)貼，住房社會(huì)保障面相對(duì)較窄。采取上述措施占家庭總數(shù)50%的中低收入者獲得了住房補(bǔ)貼總額的85%的補(bǔ)貼份額。同時(shí)，提供長(zhǎng)期住房信貸、建立抵押貸款機(jī)構(gòu)支持居民買(mǎi)房。瑞典是福利國(guó)家的先驅(qū)，在住房制度方面仍以市場(chǎng)配置資源為基礎(chǔ)，私人購(gòu)買(mǎi)和自建的住房占42%，公有住房、合作社住房和房產(chǎn)商出租的住房占58%。政府的作用主要體現(xiàn)在調(diào)控市場(chǎng)和對(duì)低收入者提供基本的住房社會(huì)保障方面。私人住宅一般占60%左右。住房消費(fèi)包含在職工工資之中。市場(chǎng)型、商品性、工資化分配、社會(huì)化管理的住房體制在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，住房完全商品化，其基本特點(diǎn)是：主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)住房的生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)，決定住房資源的配置、分配和使用。隨著蘇聯(lián)的解體、東歐的演變，這種住房制度已失去了基礎(chǔ)，逐步退出歷史舞臺(tái)。其基本特點(diǎn)是：采取國(guó)家（政府）和單位統(tǒng)包住房建設(shè)投資，對(duì)職工實(shí)行實(shí)物福利分房，低租金使用，實(shí)施行政性住房管理。計(jì)劃型、福利性、實(shí)物分配、行政性管理的住房體制原先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家例如原蘇聯(lián)、東歐等國(guó)就實(shí)行這種住房體制。住房制度受到一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史、文化傳統(tǒng)、習(xí)慣和民族特點(diǎn)的影響。中國(guó)在建國(guó)以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，對(duì)職工住宅實(shí)行一套統(tǒng)建、統(tǒng)分、統(tǒng)包的公有住房政策和實(shí)物福利分配辦法。城鎮(zhèn)住房制度是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不僅反映國(guó)家、企業(yè)（事業(yè)）和個(gè)人之間以及人們相互之間在住房問(wèn)題上的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，而且還是直接關(guān)系到城鎮(zhèn)居民基本住房需求的滿足、社會(huì)的安定等重大社會(huì)問(wèn)題。3 住房制度與住房政策城鎮(zhèn)住房制度，是國(guó)家在解決城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題方面實(shí)行的基本政策和方式方法的體系。例如，高收入購(gòu)買(mǎi)高檔商品住房；中等收入者購(gòu)買(mǎi)普通商品住房；中低收入者供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用住房；低收入者供應(yīng)廉租住房。其二，可以調(diào)動(dòng)職工購(gòu)買(mǎi)商品房的積極性，樹(shù)立“自住憑其力”的觀念，增強(qiáng)購(gòu)房支付能力，擴(kuò)大住宅消費(fèi)。同時(shí)，也應(yīng)看到，完備的住房制度又是促進(jìn)住宅消費(fèi)順利實(shí)現(xiàn)的基本保證。這種做法簡(jiǎn)便易行。如前所述，住房分配貨幣化，可以有兩種做法：一種是把住房實(shí)物福利分房改為貨幣福利分房，只是在分配的形式上把住房實(shí)物折算成貨幣形式分配，而并未改變住房分配的福利性實(shí)質(zhì)；另一種做法是在住房分配貨幣化的同時(shí)，把住房消費(fèi)列入工資，作為工資收入的部分，保證在工資分配中包含住房消費(fèi)在內(nèi)，也就是實(shí)現(xiàn)住房分配貨幣工資化。住房消費(fèi)的實(shí)質(zhì)是職工的勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用的重要組成部分，理應(yīng)屬于工資性分配，住房制度改革的目標(biāo)應(yīng)是實(shí)行住房分配貨幣工資化。目前之所以只提“停止實(shí)物分房”，是同改革過(guò)渡期的住房貨幣化補(bǔ)貼相聯(lián)系的，僅是階段性目標(biāo)。理由是：實(shí)物分房只是住房分配在形式上的弊端，而福利分房才是產(chǎn)生弊端的實(shí)質(zhì)。這里涉及到對(duì)原有城鎮(zhèn)住房制度實(shí)質(zhì)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，對(duì)這一問(wèn)題有三種不同看法：第一種看法認(rèn)為主要弊端是實(shí)物分房；第三種看法認(rèn)為主要弊端是福利分房；第三種看法認(rèn)為主要弊端應(yīng)為實(shí)物福利分房。首先，正確認(rèn)識(shí)住房消費(fèi)的性質(zhì)，對(duì)于透徹理解中國(guó)原有城鎮(zhèn)住房制度的弊端和改革的必要性，有著深刻的指導(dǎo)意義。住房的商品性是本質(zhì)屬性，涵蓋一切住宅，即使是廉租屋，也是由政府補(bǔ)貼市場(chǎng)租金與低租金的差額，從本質(zhì)上看也屬商品化的范疇。它是相對(duì)于非商品性或產(chǎn)品性而言的，所要回答的問(wèn)題是：住房的屬性是商品。因此，不能把住房的社會(huì)保障性與舊體制下的住房福利性等同起來(lái)。這種住房的社會(huì)性同傳統(tǒng)住房體制下那種人人共享的住房福利性，是有原則區(qū)別的。因此，各國(guó)政府為實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”、保持社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)，都制定了住房社會(huì)保障政策，幫助低收入者解決住房困難。住房的社會(huì)保障性住房是最基本的生存資料，是人們的棲息場(chǎng)所，關(guān)系到居民的基本生存需要和整個(gè)社會(huì)的安定。住房制度改革的指導(dǎo)思想就是要適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)現(xiàn)住房商品化。實(shí)踐證明，住房商品性理論的確立帶來(lái)了巨大威力。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)傳統(tǒng)的住房制度把住房扭曲成福利品，排斥其商品性，國(guó)家和企業(yè)投資建造住房后，低租金、近乎無(wú)償?shù)胤峙浣o職工居住，切斷了市場(chǎng)流通的環(huán)節(jié)，導(dǎo)致只有資金投入而沒(méi)有回收的惡性循環(huán)，造成住宅建設(shè)緩慢、職工居住條件長(zhǎng)期得不到改善的惡果，嚴(yán)重阻遏了住宅及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。住房成為商品是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然產(chǎn)物。理論界明確了住房的商品性，對(duì)于推進(jìn)住房制度改革，促進(jìn)住宅業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。住房的商品性在20世紀(jì)80年代中期，我國(guó)理論界展開(kāi)了一場(chǎng)關(guān)于住房是否是商品的大討論，當(dāng)時(shí)主要有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，住房是福利品，具有福利性，是由國(guó)家和企業(yè)統(tǒng)一建造和統(tǒng)一分配的，屬于產(chǎn)品分配，不是商品；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，住房同任何生活消費(fèi)品一樣，均屬于商品，應(yīng)當(dāng)通過(guò)市場(chǎng)流通，實(shí)現(xiàn)住房商品化；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，住房有兩重性，即既是商品又是福利品，是商品性與福利性的結(jié)合。（二）住宅消費(fèi)的特點(diǎn)住房消費(fèi)的性質(zhì)決定了住房消費(fèi)本質(zhì)上是一種商品性消費(fèi)，同時(shí)又有一定范圍的社會(huì)保障性。傳統(tǒng)的住房體制把住房消費(fèi)當(dāng)作公共福利平均分配，根本否定了住房的個(gè)人消費(fèi)性質(zhì)。住宅消費(fèi)的形式和范圍住房消費(fèi)是以一家一戶為單位進(jìn)行的，屬于個(gè)人及其家庭的個(gè)人消費(fèi)行為，它同衣、食、用、行一樣具有個(gè)人消費(fèi)的性質(zhì)，不屬人人共享的福利、公共消費(fèi)的范圍。中國(guó)原有的住房實(shí)物分配福利制，把住房消費(fèi)排除在職工工資之外，當(dāng)作職工福利分配，這是對(duì)住房消費(fèi)性質(zhì)的扭曲，背離了勞動(dòng)力再生產(chǎn)規(guī)律。住房消費(fèi)既然是勞動(dòng)力再生產(chǎn)費(fèi)用的重要組成部分，也就必然要求職工工資包含住房消費(fèi)的價(jià)值。住房是最基本的生活資料之一，住房消費(fèi)的價(jià)值也是勞動(dòng)力價(jià)值的重要構(gòu)成部分。勞動(dòng)力在其使用過(guò)程中，必須不斷地實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和再生產(chǎn)，這就要支付一定的費(fèi)用。如何充分發(fā)揮住宅建設(shè)和住宅消費(fèi)這個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的作用，是一個(gè)重大的課題。我們不但要認(rèn)識(shí)住房消費(fèi)對(duì)滿足人們居住需要的意義，而且要充分意識(shí)到住房消費(fèi)對(duì)住房生產(chǎn)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大推動(dòng)作用。住房的生產(chǎn)是起點(diǎn)，住房的消費(fèi)是終點(diǎn)，住房的分配和流通表現(xiàn)為中間環(huán)節(jié)。但從住宅的再生產(chǎn)過(guò)程考察，住房消費(fèi)又是住宅再生產(chǎn)過(guò)程的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。一套住宅使用期大約為50年至70年（視住宅質(zhì)量和維修保養(yǎng)而定），經(jīng)過(guò)這個(gè)期限便消費(fèi)完了，需要更新住宅。住房消費(fèi)的性質(zhì)可以從三方面進(jìn)行考察。（一）住宅消費(fèi)的性質(zhì)住宅消費(fèi)是人們的居住行為，完整地說(shuō)是前述住宅的五大功能的發(fā)揮，即住宅的生活資料功能、發(fā)展資料功能、社交功能、資產(chǎn)功能和文化藝術(shù)功能的實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)時(shí)建設(shè)的住宅小區(qū)，有民族風(fēng)格、歐陸風(fēng)格、中西合璧風(fēng)格等等，多種多樣，呈現(xiàn)出一道道獨(dú)特的風(fēng)景線，極大地豐富了城市建筑文化藝術(shù)。在現(xiàn)代都市中，不同時(shí)代、不同風(fēng)格的住宅建筑，構(gòu)成獨(dú)特的造型藝術(shù)，類(lèi)似凝固的音樂(lè)，甚至成為可供人們欣賞的旅游圣地。（五）住宅的文化藝術(shù)功能住宅是社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化綜合的結(jié)晶，也是一種文化藝術(shù)的象征。作為投資品，買(mǎi)進(jìn)住宅后，可以通過(guò)出租、轉(zhuǎn)售、抵押、典當(dāng)，從中獲取收益。 現(xiàn)實(shí)生活中購(gòu)房置業(yè)者越來(lái)越多，標(biāo)志著個(gè)人和家庭富裕程度的提高。其一，住宅是家庭或個(gè)人的資產(chǎn)。在現(xiàn)代住宅中，客廳或會(huì)客室的擴(kuò)展和細(xì)致布置，顯得越來(lái)越重要。人們?cè)谧≌蛲ピ豪镞M(jìn)行交談、磋商，或從事文化娛樂(lè)活動(dòng)，倍感親切和融洽，平添了一種親切、溫暖、和睦相處的良好氣氛。（三）住宅的社交功能人具有社會(huì)性，人們之間不是封閉的、孤立存在的。所以，住宅也是人們獲得全面發(fā)展和素質(zhì)提高的重要發(fā)展資料。而適宜的住宅是實(shí)現(xiàn)這一要求不可或缺的物質(zhì)條件，例如，人們可以利用住宅作為學(xué)習(xí)文化科學(xué)知識(shí)的場(chǎng)所，以獲取新的知識(shí)技能，提高文化科技素質(zhì)；利用住宅作為鍛煉身體的場(chǎng)所（健身房），增強(qiáng)體質(zhì)；利用住宅作為文化娛樂(lè)的場(chǎng)所，健康身心，得到樂(lè)趣；有些宜于分散進(jìn)行的工種（如教師、科研人員等），還可利用住宅作為工作的必要條件和場(chǎng)所，提高工作效率。（二）住宅的發(fā)展資料功能住