公共管理的理論源流與變革管理-文庫吧資料
2025-07-03 23:46本頁面
【正文】 踐的指導(dǎo)。他們提出了公共行政的七項(xiàng)基本職能,概括了行政的主要工作內(nèi)容?！盵5]她的研究是西方行政學(xué)從官僚制模式向行為主義模式過渡的橋梁。她對公共行政學(xué)的貢獻(xiàn),主要是從人、人所處的社會群體環(huán)境、組織環(huán)境以及人與環(huán)境的互動這個視角,提供了動態(tài)的公共行政理論。福萊特研究了個人與群體及組織的關(guān)系,權(quán)力、權(quán)威、控制與協(xié)調(diào)的問題,行政領(lǐng)導(dǎo)的情境理論等比較深入的內(nèi)容。威羅比的理論工作所要說明的是,公共行政領(lǐng)域存在著某些科學(xué)原理,人們可以發(fā)現(xiàn)這些原理,行政官員如果學(xué)會了這些原理,就可以成為本領(lǐng)域的專家。第四,行政是現(xiàn)代政府的核心問題,行政學(xué)的目的就是追求經(jīng)濟(jì)和效率。第二,管理為行政學(xué)的基礎(chǔ),“而不宜始自法律之依據(jù)”。懷特于1926年出版了《公共行政研究導(dǎo)論》,成為這個領(lǐng)域的第一本專著,第一次對公共行政學(xué)進(jìn)行了系統(tǒng)的理論建構(gòu)。[4] 1 公共行政學(xué)的體系建構(gòu) 20世紀(jì)30年代前后,美國行政學(xué)家對公共行政學(xué)的理論體系建構(gòu)做了很多工作。20世紀(jì)50年代到70年代,西方學(xué)術(shù)界對公共行政學(xué)的認(rèn)同危機(jī)使得這門學(xué)科處于對其他學(xué)科(如政治學(xué)、管理學(xué))的依附地位。這種范式在受到新公共管理挑戰(zhàn)之前,經(jīng)歷了理論流派的分化與流變的過程。 二、理論流變 如上所述,傳統(tǒng)公共行政的基本范式是由韋伯的官僚制、英美文官制度、威爾遜和伍德諾的政治—行政兩分法和泰勒主義所建構(gòu)的理論框架。于是,人們用“泰勒主義”來形容科學(xué)管理所產(chǎn)生的影響。分工、分類、標(biāo)準(zhǔn)化、作業(yè)流程、績效報酬、嚴(yán)格控制等理念也是傳統(tǒng)的公共行政所追求的管理價值。而這些管理手段綜合起來就是“流水線作業(yè)”,這就為大規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)提供了科學(xué)管理的方式。為了保證這種科學(xué)管理的落實(shí),泰勒認(rèn)為必須加強(qiáng)作業(yè)管理和控制。泰勒主張計(jì)件工資制,要求工人在單位時間內(nèi)完成的定額工作量,按低薪計(jì)件,而超額工作量,則按照高薪計(jì)件。(3)工人之間應(yīng)精誠合作,以保證所有的工作都能按照科學(xué)原理去處理。在《科學(xué)管理原理》中,他又提出了四項(xiàng)原理:(1)對一個工人的每一單元工作的研究應(yīng)該用科學(xué)方法來處理。(3)凡具有較高成績者應(yīng)給以較高的酬金。在《工廠管理》中,他總結(jié)出四條提高工作效率的原則:(1)每一個工作日均應(yīng)有明確的工作。 4 泰勒主義及其對公共行政的影響 如果說官僚制提供了公共行政的組織框架,政治—行政兩分法界定了公共行政的獨(dú)立領(lǐng)域,文官制度提供了公共行政的人事制度,那么泰勒主義則提供了公共行政的管理方法。美國文官制度的建設(shè),使政策執(zhí)行人員不再同競選官員共進(jìn)退,避免了政黨競選的周期性震蕩,抑制了政黨分肥的行為現(xiàn)象。西方文官制度發(fā)端于英國在19世紀(jì)中葉的政府人事制度改革。第五,功績制原則,公務(wù)員的晉升、加薪、獎勵必須結(jié)合其工作績效來確定。第三,中立化原則,公務(wù)員在履行職權(quán)的過程中保持中立性和匿名性,對不同政治性傾向的政府提供相同標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。文官制度的基本原則是:第一,專業(yè)化原則,公務(wù)員是公共產(chǎn)品生產(chǎn)及供給部門中的專門職業(yè),需要接受專門的職業(yè)培訓(xùn),擁有處理公共事務(wù)的專業(yè)技能。而以工業(yè)化為動力的國家現(xiàn)代化,需要有能力、有效率的政府,也就必須建立一支以公共管理為職業(yè)、士氣高昂和訓(xùn)練有素的公務(wù)員隊(duì)伍。在這樣的社會風(fēng)氣下,公務(wù)人員的公共精神遭受褻瀆,很難樹立工作使命感和職業(yè)榮譽(yù)。早期的行政,擔(dān)任公差不過是一種謀生的手段。嚴(yán)格意義上的文官,就是通過公開資格考試進(jìn)入政府部門的公務(wù)人員(ｐｕｂｌｉｃｓｅｒｖａｎｔ)?？梢哉f,文官制度的范式構(gòu)成西方公共行政學(xué)的第三個理論支柱。 3 文官制度確立 無論是官僚制還是政治與行政兩分法,最終都要通過適合于這種理論的公共組織的人事制度來體現(xiàn)。同時,要建立健全公民投票選舉的制度,防止政黨獨(dú)裁、政黨分肥的出現(xiàn)。 第三,把政黨納入法治化管理的軌道。然而,政黨為了競選成功,必須統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動,實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)組織控制。所謂法外調(diào)節(jié)就是通過政黨的意志統(tǒng)一來促進(jìn)國家的政治與行政、中央與地方的協(xié)調(diào)一致。為解決這個問題,就必須在保留立法分權(quán)的同時,加強(qiáng)行政系統(tǒng)的權(quán)力集中。美國政治奉行分權(quán)原則,這種分權(quán)不僅體現(xiàn)在立法、行政和司法的三權(quán)分立,而且體現(xiàn)在聯(lián)邦中央政府與州政府、州政府與地方政府之間的縱向分權(quán)。然而,通過政黨政治對行政的控制,如果缺乏制度約束就不能解決困擾美國政治生活中的政黨分肥問題。在英國那樣的議會制國家,政治對行政的控制就是通過議會黨團(tuán)實(shí)現(xiàn)的。關(guān)于這個問題,古德諾在100年前提出的看法,仍然有爭論的價值。然而,實(shí)際政治的需要卻要求國家意志的表達(dá)與執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致。古德諾說:“分權(quán)原則的極端形式不能作為任何具體政治組織的基礎(chǔ)。分離不是脫離,不可想象脫離政治的行政,也可不想象沒有行政過程的政治。而行政是國家意志的執(zhí)行、政策的實(shí)施的過程。 古德諾于1900年發(fā)表的《政治與行政》,揚(yáng)棄了政治學(xué)上立法、司法、行政的三分法,而對威爾遜的政治—行政兩分法進(jìn)行了闡發(fā)。政治—行政兩分法把行政從政治中剝離出來,使行政系統(tǒng)成為非政治性的工具,這與韋伯把官僚制當(dāng)作工具理性的觀點(diǎn)是一致的。威爾遜要求把政治與行政嚴(yán)格地分開,將政策制定(政治任務(wù))與政策執(zhí)行(行政任務(wù))分開。威爾遜不是照搬歐洲的行政學(xué)說,而是針對美國政府所面臨的實(shí)際狀況而進(jìn)行理論創(chuàng)建。德國學(xué)者斯坦因(ｔｅｉｎ)開始對政治與行政加以區(qū)分,認(rèn)為政治主要是國家的憲政建構(gòu),是國家意志及其活動。因此,威爾遜當(dāng)之無愧地成了美國公共行政學(xué)的創(chuàng)始人,他在1887發(fā)表的論文《行政學(xué)研究》也就成了這門學(xué)科的奠基之作。 2 威爾遜與古德諾:政治—行政兩分法則 西方公共行政的第二個理論支柱,無疑是威爾遜()所倡導(dǎo),古德諾()所闡發(fā)的政治—行政兩分法的理論
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