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行政規(guī)劃中的公眾參與機(jī)制研究畢業(yè)論文-文庫(kù)吧資料

2025-06-05 00:39本頁(yè)面
  

【正文】 ,也是開(kāi)啟政府和公民平等對(duì)話的第一步。這是一種積極的態(tài)度?!?6】服務(wù)型政府絕不是個(gè)寬泛而空洞的概念,它存在于政府行政的每個(gè)角落!它需要公民和政府間觀念的轉(zhuǎn)變;構(gòu)建服務(wù)型政府也絕不是句口號(hào),它無(wú)時(shí)無(wú)刻不體現(xiàn)在政府行政的每個(gè)程序間。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)意義上來(lái)說(shuō),“以人為本”關(guān)鍵體現(xiàn)在理念上的變化, 在民與官的關(guān)系上的調(diào)整。筆者認(rèn)為,這些都是對(duì)的。(下圖4)圖4. 橫向的多元主體的博弈模式四、行政規(guī)劃中公眾參與機(jī)制研究——回應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)服務(wù)型政府是20世紀(jì)以來(lái)隨著行政法學(xué)的不斷發(fā)展,時(shí)代認(rèn)識(shí)的不斷更新,對(duì)政府在新時(shí)代提出的新興理念,是歷史發(fā)展的必然選擇。這股中間力量穿插于橫向的行政規(guī)劃程序發(fā)展模式中,對(duì)政府與公眾都發(fā)生重要影響,為理性,公平、合理地實(shí)現(xiàn)公民參與保駕護(hù)航。通過(guò)上述機(jī)制可以看到,專業(yè)知識(shí)的支持,民意的調(diào)查,規(guī)劃信息被廣泛知曉等等,這些都有賴于政府和公眾之外的力量介入。橫向的多元主體的博弈模式公眾參與行政規(guī)劃作為一種制度安排,基本的角色是政府和公眾,雙方構(gòu)成了博弈的主要內(nèi)容。最后,建立起政府回應(yīng)機(jī)制的法律程序,其合法性和正當(dāng)性接受司法審查和公眾評(píng)估。如在日本,各地的公共交通站點(diǎn)旁都有電腦公共欄顯示近期的政府規(guī)劃項(xiàng)目,并隨時(shí)可以進(jìn)行投票和發(fā)表意見(jiàn)。建立起“輸入”和“輸出”雙向順暢的開(kāi)放政府。(圖3)【15】在“表達(dá)—反饋—再表達(dá)—再反饋”的服務(wù)型政府回應(yīng)機(jī)制中,政府的公開(kāi)是公民參與的基礎(chǔ)。建立起一套公民與政府的信息反饋機(jī)制,是公民參與的開(kāi)始,也是構(gòu)建服務(wù)型政府理念的里程碑。更是服務(wù)型政府在行政規(guī)劃中的集中體現(xiàn)。第三,建立起積極回應(yīng)反饋的政府。從西方的經(jīng)驗(yàn)看,當(dāng)民間組織發(fā)展到較高水平時(shí),這可以通過(guò)民間組織的力量組織專家評(píng)估和論證。該專家組在規(guī)劃方案進(jìn)入公共議程后臨時(shí)從專家候選名單中任意選取,與事件有利害關(guān)系的專家將被嚴(yán)格禁止參與專家評(píng)估。二是專家參與過(guò)程間的中立性,即減少對(duì)博弈雙方的接觸。如何防止專家被強(qiáng)大的公權(quán)力所俘獲,是專家中立機(jī)制面臨的最大挑戰(zhàn)。在公民參與過(guò)程總,建立起專家中立的機(jī)制,并保證專家意見(jiàn)的客觀性。在公民內(nèi)部平衡公民間的利益矛盾。從而使民間組織成為發(fā)現(xiàn)、集合和協(xié)調(diào)公眾利益的重要組成,一方面有助于提高公民與政府對(duì)話時(shí),公民相對(duì)弱勢(shì)地位,構(gòu)建起真正相對(duì)平等的參與環(huán)境。通過(guò)借鑒西方經(jīng)驗(yàn),民間自治組織(NGO)由于其群眾性,專業(yè)性、中立性和非行政化的特點(diǎn),可以在客觀的狀態(tài)下對(duì)公民進(jìn)行詳盡細(xì)致的民意調(diào)查,為行政規(guī)劃過(guò)程的推進(jìn)給出第一手的資料,為理性協(xié)商提供基礎(chǔ)。筆者認(rèn)為,在這一階段應(yīng)到構(gòu)建出以民間組織,專家中立與技術(shù)支持和積極回應(yīng)反饋的政府為核心構(gòu)建公民參與的機(jī)制。所以聽(tīng)證程序應(yīng)當(dāng)成為行政規(guī)劃確定階段的必經(jīng)程序。需要明晰的是,行政規(guī)劃的確定階段是對(duì)行政規(guī)劃有約束力和影響公共利益的重要階段。在這一階段中,公民參與則分為兩類(lèi),一類(lèi)是廣泛公眾可以通過(guò)提出意見(jiàn)的方式參與其中。(3)行政規(guī)劃的確定階段。而非以秘不示人的“緊急預(yù)案”一般。因此,法律在設(shè)定公民參與程序時(shí),首先要規(guī)定的就是政府公開(kāi)信息的義務(wù)并納入監(jiān)督范圍?!蓖瑫r(shí),開(kāi)放政府還應(yīng)該具有“信息輸入”的公眾參與機(jī)制。政府的信息公開(kāi)是廣泛的公眾參與的前提條件。媒體對(duì)規(guī)劃的及時(shí)充分報(bào)道,媒體報(bào)道的自由是我國(guó)在構(gòu)建公民參與機(jī)制中的重要輔助手段。其次,媒體自由。即公民把自己當(dāng)成社會(huì)的主人翁,摒棄單純的對(duì)抗式,破壞性的消極策略,帶著信任與理性溝通,實(shí)現(xiàn)授權(quán)者與執(zhí)權(quán)者之間的對(duì)話;并要求人們?cè)诠妳⑴c階段尋求最廣泛的利益認(rèn)同,站在國(guó)家主人而非個(gè)人利益的角度出發(fā)參與公共事務(wù),最終實(shí)現(xiàn)政府為民服務(wù)的目標(biāo)。它實(shí)質(zhì)反應(yīng)的是主人意識(shí),是建設(shè)服務(wù)型政府在公民中的思想基礎(chǔ)。這是公民廣泛參與公共事務(wù)的思想前提,它是一種精神,更是一種進(jìn)步的體現(xiàn)。這一階段的公共參與是廣泛的,它主要由公民意識(shí),媒體自由和開(kāi)放政府三個(gè)要素來(lái)實(shí)現(xiàn)。在這一階段,行政規(guī)劃的詳細(xì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)?shù)玫脚?,從而觸發(fā)公眾廣泛的利益認(rèn)同,形成利益表達(dá)和維護(hù)的需要從而超越了孤立的個(gè)體范疇,具備了一定的公共性。這一項(xiàng)目的選址,規(guī)劃方案及詳細(xì)的實(shí)施措施通過(guò)公開(kāi)方式是其為公眾知曉實(shí)現(xiàn)由原來(lái)的權(quán)利機(jī)關(guān)的少部分人的參與到公眾廣泛參與的橋梁,是行政規(guī)劃事件具有公共性。也就是從目標(biāo)確定后到擬定項(xiàng)目具體方案公開(kāi)為公眾所知之時(shí)的時(shí)間區(qū)間。這一階段, 由行政規(guī)劃的擬定主體就如何實(shí)現(xiàn)行政規(guī)劃目標(biāo)的基本方案進(jìn)行擬定。人民代表也應(yīng)聽(tīng)取個(gè)體公民的意見(jiàn),并在確定目標(biāo)階段予以反映。那么在這一階段公民如何有效參與呢?筆者認(rèn)為,在規(guī)劃的目標(biāo)確定階段,由于涉及到整體的宏觀規(guī)劃,個(gè)體公民難以對(duì)當(dāng)?shù)氐目傮w發(fā)展有宏觀上的認(rèn)識(shí)和把握,因此在此階段實(shí)行普遍的個(gè)體公民參與的機(jī)制較為困難。無(wú)目標(biāo)既無(wú)規(guī)劃,因此確定目標(biāo)是行政規(guī)劃的第一步,也應(yīng)該是行政法律程序公民參與機(jī)制的開(kāi)始。只有在行政規(guī)劃設(shè)定出目標(biāo)和大綱并給予充分的公民參與后,才有后續(xù)的大綱執(zhí)行中的公民參與,才能構(gòu)成完整的公共決策體系。在這樣視角下,公眾參與貫穿于行政規(guī)劃項(xiàng)目的發(fā)起,方案討論直到項(xiàng)目的確定的全過(guò)程。通過(guò)縱向的行政規(guī)劃發(fā)展模式+橫向的多元主體的博弈模式得到完整的構(gòu)建。一套完善的真正意義上的公民參與機(jī)制是服務(wù)于民的工程,更是有關(guān)于公民對(duì)政府信任度的重建工程,也是服務(wù)型政府的民心工程!在某種意義上,評(píng)估中國(guó)公共參與事業(yè)發(fā)展的根本依據(jù),就是公眾參與需求得到有效供給的程度。需要明確的是,公民參與機(jī)制的構(gòu)建是公民真正參與其中,而非形式意義上的民主作秀。筆者認(rèn)為,可以利用公共交通,在地鐵,火車(chē),出租車(chē)等公共交通內(nèi)設(shè)置政府近期的行政規(guī)劃的信息發(fā)布平臺(tái),并隨時(shí)參與和提交公民調(diào)查問(wèn)卷和意見(jiàn)反饋,這樣無(wú)疑擴(kuò)大了公共參與的受眾面,也使公民能將意見(jiàn)直接反饋到政府中,便于政府得到第一手資料,并依據(jù)此做出相應(yīng)調(diào)整。如社區(qū)事務(wù)委員會(huì)等,并能充分利用與公民生活密切的設(shè)施和機(jī)構(gòu)讓公民能夠方便、簡(jiǎn)單的參與進(jìn)來(lái)。在調(diào)整后又是否還能進(jìn)行反復(fù)的從反饋到修改變更的程序已完善現(xiàn)有規(guī)劃,并允許相關(guān)人員在其過(guò)程中給予申訴和提出意見(jiàn)的權(quán)利是這個(gè)機(jī)制的核心。(3)有良好的信息表達(dá)與反饋機(jī)制公民參與不是口號(hào),而是真正傾聽(tīng)公眾的聲音,并通過(guò)“表達(dá)—反饋—再表達(dá)—再反饋”機(jī)制體現(xiàn)出來(lái)。這也是服務(wù)型政府的真正意義和要求所在。這正是我們所真正需要的公民參與,而非形式化地走秀。(2)通過(guò)完善的行政程序體系構(gòu)建公民參與機(jī)制公民參與被作為一種重要的方式被法律以穩(wěn)定、可反復(fù)適用的方式規(guī)定下來(lái),公民在行政規(guī)劃的制定初期就已經(jīng)參與其中。正如學(xué)者所指出的, 是一個(gè)可以被任何政治目的所利用的資源,唯獨(dú)難以實(shí)現(xiàn)的,恐怕就是有效的理性溝通、協(xié)商和妥協(xié)。這種組織往往力量薄弱、專業(yè)性不強(qiáng),為公民參與帶來(lái)了一定負(fù)面影響。而只有民間組織是集合個(gè)體權(quán)利的最好方式。但是,分散的、數(shù)量上眾多的個(gè)體在保護(hù)其權(quán)利的戰(zhàn)場(chǎng)上卻往往顯得不堪一擊;很多時(shí)候,分散的大多數(shù)個(gè)體在制度框架設(shè)定的游戲中注定要成為“悲愴的失敗者”。確定規(guī)劃之裁決。聽(tīng)證中需要充分說(shuō)明理由和表達(dá)意見(jiàn)。聽(tīng)證之預(yù)告。擬定規(guī)劃的公開(kāi)。擬定規(guī)劃的提出?!?3】(2)臺(tái)灣地區(qū)行政規(guī)劃程序臺(tái)灣地區(qū)發(fā)展了德國(guó)的行政程序法,更加詳盡和全面的規(guī)定了行政規(guī)劃確定程序。使將其影響的當(dāng)事人在適當(dāng)期限內(nèi)查閱該計(jì)劃,并在之后的兩周內(nèi)允許相關(guān)當(dāng)事人提出書(shū)面異議。聽(tīng)證機(jī)關(guān)是規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)的直接上級(jí)機(jī)關(guān)。報(bào)告中需說(shuō)明其意圖、動(dòng)機(jī)和所涉及的土地及設(shè)施內(nèi)容的描寫(xiě)?!?2】主要程序(1)德國(guó)行政規(guī)劃程序德國(guó)的程序只規(guī)定了規(guī)劃確定程序中的主要步驟和手續(xù):行政規(guī)劃的聽(tīng)證。這一過(guò)程中,澳大利亞生產(chǎn)力委員會(huì)有較高的職權(quán)。在專家報(bào)告完成前,將報(bào)告草案予以公布,供公眾查閱和提議。它是一個(gè)完全獨(dú)立的機(jī)構(gòu),只對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé),其所有工作境況,如調(diào)查結(jié)果,召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等信息將通過(guò)媒體等公眾傳媒等渠道完全公布,接受公眾意見(jiàn)。(3)澳大利亞模式相比于前述國(guó)家,澳大利亞的公民參與方式則更趨于行政化。這是社會(huì)發(fā)展到較高程度時(shí)所體現(xiàn)出的公民參與狀態(tài)。公民通過(guò)公民參與的方式對(duì)公共服務(wù)提供的方式和質(zhì)量,數(shù)量等方式進(jìn)行選擇,從而形成了有志愿者、員工和公眾所形成的特殊的組織形式——社會(huì)企業(yè)。但北歐在此基礎(chǔ)上提出了更新的公民參與的理念。通常,公民都會(huì)通過(guò)政策制定階段組織社區(qū)公眾咨詢委員會(huì),表達(dá)當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠?;成立社區(qū)事務(wù)委員會(huì),對(duì)在附近或區(qū)域內(nèi)的行政規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行民意調(diào)查,參與政府規(guī)劃的制定;對(duì)相關(guān)的公民采取公開(kāi)投票方式以選擇規(guī)劃方案;召開(kāi)公開(kāi)民意咨詢會(huì)和討論會(huì)等。這些組織形成的方式多種多樣,可以是由政府資助,或由基金會(huì)組建,有些也可以是由關(guān)注同一公共事務(wù)的公眾自發(fā)組織設(shè)立的?!?1】(二)國(guó)外和其他地區(qū)公眾參與主要模式、行政規(guī)劃程序及經(jīng)驗(yàn)主要模式(1)美國(guó)模式美國(guó)的公民參與模式發(fā)展的較早。渠道缺乏規(guī)范,立法和決策過(guò)程的開(kāi)放性有待改善。這是本文構(gòu)建公民參與機(jī)制的核心。從更深的意義上看,這會(huì)影響整個(gè)政府的信任度,從而影響到服務(wù)型政府的建設(shè)。(如圖2)前期的項(xiàng)目環(huán)境評(píng)估沒(méi)有正式的信息公開(kāi),有的也只是對(duì)專家評(píng)估組的相對(duì)公開(kāi)。這些項(xiàng)目本身就是對(duì)公眾的生命健康殘生巨大威脅的項(xiàng)目,那么它從立項(xiàng)、審批到建設(shè)都應(yīng)該是一個(gè)“公共事件”??梢韵胂?,垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目從2003年開(kāi)始選址,到2009成為公眾事件,這期間的6年,如果能在項(xiàng)目規(guī)劃一開(kāi)始就啟動(dòng)已有的公眾參與程序性機(jī)制,筆者認(rèn)為這一系列的事情也許就不會(huì)發(fā)生。一是項(xiàng)目環(huán)境評(píng)價(jià)的局限性。通過(guò)公民參與的理性化程序,雙方達(dá)到了暫時(shí)的妥協(xié)?!?0】(如圖1)三、公民參與機(jī)制構(gòu)建(一)我國(guó)公民參與機(jī)制現(xiàn)狀分析仔細(xì)回看廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠案,一個(gè)本來(lái)按照法定程序?qū)徟ㄟ^(guò),且政府環(huán)境評(píng)價(jià)合格,在2009年9月已正式動(dòng)工的合法項(xiàng)目,卻成為了行政規(guī)劃危機(jī)。從當(dāng)今政府的發(fā)展態(tài)勢(shì)看,這已經(jīng)不再是斯圖爾特教授所稱的“傳送帶”模式能夠解決的。這時(shí)所有社會(huì)問(wèn)題的解決依靠政府得以實(shí)現(xiàn),那么政府行政管理能力將受到嚴(yán)峻的考驗(yàn)。第三,現(xiàn)實(shí)原因。這就需要談判與妥協(xié)。卻忽視了公民對(duì)健康權(quán)的要求而招致一片非議?!薄?】很顯然,政府不是天使,政府在實(shí)施行政行為中難以做到利益中立,有時(shí)會(huì)過(guò)度追求自我利益,而忽視其他弱者利益。“如果人都是天使,就不須要政府了。而行政規(guī)劃作為一種依職權(quán)的行政行為,必然要受到人民的監(jiān)督和制約。人民賦予政府權(quán)力來(lái)管理國(guó)家。第二,權(quán)力約束。如何得到一個(gè)較為穩(wěn)妥的結(jié)果,這需要多方的商議與妥協(xié)。政府如何在一個(gè)涉及公共利益的規(guī)劃中,在使用權(quán)力制定目標(biāo)時(shí),能滿足大多數(shù)人的利益需求,實(shí)現(xiàn)利益的平衡。因此,如何平衡政府與公民間的利益,如何盡可能的滿足多數(shù)人的利益。不同利益相互交織,進(jìn)行利益的博弈。林德布羅姆的理論。隨著歷史發(fā)展,當(dāng)代政府的職能體現(xiàn)在行政規(guī)劃上實(shí)際就是政府從社會(huì)公眾處獲得權(quán)力,集合公眾意志,代表公眾對(duì)全社會(huì)的未來(lái)發(fā)展方向作出抉擇。行政規(guī)劃需要公眾參與,主要有以下方面理論原因。(三)公眾參與機(jī)制在行政規(guī)劃中的重要意義在行政法學(xué)視野下,行政規(guī)劃是指行政主體在實(shí)施公共事業(yè)及其他活動(dòng)之前,首先綜合地提示有關(guān)行政目標(biāo),事前制定出規(guī)劃藍(lán)圖,以作為具體的行政目標(biāo),并進(jìn)一步制定為實(shí)現(xiàn)綜合性目標(biāo)所必需的各項(xiàng)政策性大綱的活動(dòng)。因此,在行政規(guī)劃中對(duì)公民參與機(jī)制也更多地從程序入手,通過(guò)構(gòu)建一套完善的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行程序,使得公民參與有法律程序上的保證。公民參與機(jī)制的構(gòu)建正是要保證建立一套程序本身正義的機(jī)制。行政規(guī)劃程序已不單單是實(shí)體的補(bǔ)充,更是存在著自己的獨(dú)立價(jià)值。行政程序?qū)嶋H上就是行政行為空間和時(shí)間的表現(xiàn)形式。行為方式構(gòu)成了行為過(guò)程的空間表現(xiàn)形式;行為步驟則構(gòu)成了行為過(guò)程的空間表現(xiàn)形式。行政規(guī)劃程序的價(jià)值主要體現(xiàn)在:技術(shù)層面的意義。行政程序只是實(shí)體的補(bǔ)充,自己也有獨(dú)立的價(jià)值?!?】行政程序規(guī)制之所以成為行政規(guī)劃的首要選擇,主要是由其重要性所決定的。以公開(kāi)、民主為原則的程序規(guī)制成為了行政規(guī)劃的核心。同時(shí),行政規(guī)劃制定權(quán)加以實(shí)體法制約有一定的局限性。這主要表現(xiàn)在法律本身的標(biāo)準(zhǔn)日益模糊化,這種變化恰恰導(dǎo)致了行政自由裁量的目的性或?qū)嵸|(zhì)性的傾向,導(dǎo)致法律對(duì)行政權(quán)力的失控。而如果只通過(guò)實(shí)體法對(duì)此調(diào)節(jié),難以面面俱到,更難以實(shí)施。如果用事前實(shí)體法對(duì)規(guī)劃內(nèi)容加以約束,也只是抽象的方向性或判斷要素等方面的規(guī)制,僅僅起到了提示行政裁量標(biāo)準(zhǔn)而已。首先,程序規(guī)制優(yōu)先于實(shí)體控制是由行政規(guī)劃本身特性決定的。(二)行政規(guī)劃程序構(gòu)建的意義行政規(guī)劃應(yīng)由程序法來(lái)規(guī)制,這遠(yuǎn)比用實(shí)體法規(guī)制更為合理,更易于實(shí)現(xiàn)。通常有兩層,一是指價(jià)值,憲政層面的含義;二是指表面性、功能性、制度性層面的【4】;本質(zhì)的價(jià)值應(yīng)作為目標(biāo)意義的,對(duì)現(xiàn)實(shí)制度問(wèn)題給予指引。其包含四個(gè)要素:第一,公眾參與所欲達(dá)成的目的;第二,公眾參與活動(dòng)類(lèi)型;第三,參與者;第四,與公眾參與相關(guān)的“目標(biāo)組織”【3】?!?】計(jì)劃與規(guī)劃就日常用語(yǔ)而言,計(jì)劃與規(guī)劃是近義詞,人們甚至常常在等同意義上使用它們,然而兩者在行政法領(lǐng)域到底能否劃等號(hào)? 對(duì)此問(wèn)題,就現(xiàn)有的著作來(lái)看,大部分學(xué)者都贊同兩者同一。那么,通過(guò)廣州番禺的垃圾焚燒發(fā)電廠案,我們應(yīng)當(dāng)反思:行政決策何以需要公眾參與?行政規(guī)劃如何運(yùn)用公眾參與?如何構(gòu)建切實(shí)可行的公民參與機(jī)制?本文構(gòu)建的公眾參與制度能夠有效地回答以上的問(wèn)題,并為此提供法律理論和制度上的支持。【1】這是一個(gè)全國(guó)矚目的公共規(guī)劃事件,被看成是政府決策與民意之間的一場(chǎng)博弈,甚至被譽(yù)為公民參與行政規(guī)劃的里程碑。隨著事態(tài)的進(jìn)一步擴(kuò)大,成為了全國(guó)矚目的行政規(guī)劃事件。當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)心發(fā)電廠發(fā)出的廢氣會(huì)嚴(yán)重影響身體健康?!蛾P(guān)于番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目工程建設(shè)的通告》中明確該項(xiàng)目是廣州市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)
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