【正文】 行政規(guī)劃中的公眾參與機制研究畢業(yè)論文目 錄摘要（關(guān)鍵詞）………………………………………………………………………1引言……………………………………………………………………………………1一、 問題的提出………………………………………………………………………2二、行政規(guī)劃及公共參與機制………………………………………………………2（一）行政規(guī)劃……………………………………………………………………2（二）行政規(guī)劃程序構(gòu)建的意義……………………………………………………2（三）公眾參與機制在行政規(guī)劃中的重要意義……………………………………3三、公民參與機制構(gòu)建…………………………………………………………4（一）我國公民參與機制現(xiàn)狀分析…………………………………………………4（二）國外和其他地區(qū)公眾參與主要模式、行政規(guī)劃程序及經(jīng)驗………………5（三）我國行政規(guī)劃中公民參與機制構(gòu)建…………………………………………7四、行政規(guī)劃中公眾參與機制研究——回應(yīng)服務(wù)型政府建設(shè)……………………11結(jié)語…………………………………………………………………………………11注釋、參考文獻………………………………………………………………………13致 謝…………………………………………………………………………………14英文摘要（關(guān)鍵詞） ………………………………………………………………15行政規(guī)劃中的公眾參與機制研究——以廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠案為例【摘要】行政規(guī)劃作為一種依職權(quán)的行政法律行為，往往會在權(quán)力的行使過程中涉及并深刻影響到眾人的利益。隨著社會對政府轉(zhuǎn)型的時代需要和行政法學(xué)理念的變革，構(gòu)建服務(wù)型政府正日益成為政府的發(fā)展方向，其核心在于公眾參與和政府職能的轉(zhuǎn)變。因此，行政規(guī)劃這一深刻涉及公眾利益的行政行為能否體現(xiàn)公民意志，公民的參與程度如何，如何構(gòu)建公民參與機制就成為決定服務(wù)型政府建設(shè)的重要因素。與此同時，公眾參與機制的完善也必將推動和促進服務(wù)型政府的實現(xiàn)?！娟P(guān)鍵詞】行政規(guī)劃 公眾參與 程序構(gòu)建 服務(wù)型政府前 言在缺少涵義明確的法律規(guī)定和可確定的公共利益的情況下，公正的結(jié)果出自一個所有利害關(guān)系人都參與其中，所有利害關(guān)系人都得到考慮的程序?！猍美]理查德斯圖爾特行政規(guī)劃隨著社會的發(fā)展和構(gòu)建服務(wù)型政府的時代需要，正日益成為影響公民生活的重要的行政行為。其制定的程序是否合理與公民的自身權(quán)益息息相關(guān)，也深遠地影響著服務(wù)型政府的實現(xiàn)。從現(xiàn)實的事例看，行政規(guī)劃難以實施的主要原因無疑是制定行政規(guī)劃過程中公眾參與的缺失導(dǎo)致決策本身缺乏民意基礎(chǔ)和可接受性，導(dǎo)致行政規(guī)劃與現(xiàn)實情況相背離。如何在行政規(guī)劃中構(gòu)建起合理的公眾參與的機制構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵因素。因此，本題從實例入手，將具體的行政規(guī)劃中公眾參與機制的必要性及公眾參與機制的具體構(gòu)建問題和現(xiàn)存問題入手，并結(jié)合當(dāng)代國外行政規(guī)劃的程序構(gòu)建出一套合理，長效的公民參與程序，以滿足建設(shè)服務(wù)型政府的需要。一、 問題的提出2009年2月4日，廣州市政府發(fā)布公告稱，將在番禺區(qū)大石街會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處興建廣州番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠，以解決未來廣州番禺垃圾圍城的困境?！蛾P(guān)于番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目工程建設(shè)的通告》中明確該項目是廣州市重點建設(shè)項目，即日起動工并計劃于2010年建成并投入使用。依據(jù)該通告所顯示，這座日處理兩千噸生活垃圾的焚燒廠，離廣東房地產(chǎn)界享有盛譽的番禺華南板塊只有2公里。當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)心發(fā)電廠發(fā)出的廢氣會嚴重影響身體健康。該行政規(guī)劃一出臺，馬上引來了周圍居民的反感和公眾輿論的強烈譴責(zé)。隨著事態(tài)的進一步擴大，成為了全國矚目的行政規(guī)劃事件。通過當(dāng)?shù)鼐用裆辖帧吧⒉健钡葟娏铱棺h手段，才引起了當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政府部門的重視，在事發(fā)幾天后，區(qū)政府緊急召開聽證會，聽取民意，重整該項目，這才使得這一嚴重影響公民利益的環(huán)境行政規(guī)劃項目暫時停滯?！?】這是一個全國矚目的公共規(guī)劃事件，被看成是政府決策與民意之間的一場博弈，甚至被譽為公民參與行政規(guī)劃的里程碑。在我們?yōu)楣穹e極參與行政的意識提高的而歡欣鼓舞的同時更應(yīng)看到的是政府公權(quán)力機關(guān)的被動以及一套完善，長期，穩(wěn)定的公民參與機制的缺失。那么，通過廣州番禺的垃圾焚燒發(fā)電廠案，我們應(yīng)當(dāng)反思：行政決策何以需要公眾參與？行政規(guī)劃如何運用公眾參與？如何構(gòu)建切實可行的公民參與機制？本文構(gòu)建的公眾參與制度能夠有效地回答以上的問題，并為此提供法律理論和制度上的支持。二、 行政規(guī)劃及公共參與機制（一）行政規(guī)劃行政規(guī)劃也稱行政計劃，是指行政主體在實施公共事業(yè)及其他活動之前，首先綜合地提出有關(guān)行政目標(biāo)，事先制定出規(guī)劃藍圖，以作為具體的行政目標(biāo)，并進一步制定為實現(xiàn)該綜合性目標(biāo)所必需的各種政策性大綱的活動?！?】計劃與規(guī)劃就日常用語而言，計劃與規(guī)劃是近義詞，人們甚至常常在等同意義上使用它們，然而兩者在行政法領(lǐng)域到底能否劃等號? 對此問題，就現(xiàn)有的著作來看，大部分學(xué)者都贊同兩者同一。公眾參與就是“公民有目的的參與和政府管理相關(guān)的一系列活動”。其包含四個要素:第一，公眾參與所欲達成的目的；第二，公眾參與活動類型；第三，參與者；第四，與公眾參與相關(guān)的“目標(biāo)組織”【3】。對于公眾參與，不同層面也有不同的內(nèi)涵延展性。通常有兩層，一是指價值，憲政層面的含義；二是指表面性、功能性、制度性層面的【4】；本質(zhì)的價值應(yīng)作為目標(biāo)意義的，對現(xiàn)實制度問題給予指引。就本文而言，公眾參與的現(xiàn)實表面的層面入手來構(gòu)建公眾參與機制，以保證該機制在現(xiàn)實中的切實運行。（二）行政規(guī)劃程序構(gòu)建的意義行政規(guī)劃應(yīng)由程序法來規(guī)制，這遠比用實體法規(guī)制更為合理，更易于實現(xiàn)。同時程序的構(gòu)建對行政規(guī)劃規(guī)制具有重要意義。首先，程序規(guī)制優(yōu)先于實體控制是由行政規(guī)劃本身特性決定的。由于行政規(guī)劃由于是根據(jù)具體情況架構(gòu)和作為行政目標(biāo)發(fā)展的一種規(guī)劃，往往是對未來的即將實行的具體行政行為的一種構(gòu)想，本身就帶有不確定性和任意性。如果用事前實體法對規(guī)劃內(nèi)容加以約束，也只是抽象的方向性或判斷要素等方面的規(guī)制，僅僅起到了提示行政裁量標(biāo)準(zhǔn)而已。再者，行政規(guī)劃過程中往往涉及到不同的行政主體，彼此之間的權(quán)利界限比較模糊，這就使得彼此之間的權(quán)利難以協(xié)調(diào)。而如果只通過實體法對此調(diào)節(jié)，難以面面俱到，更難以實施。帶來的結(jié)果往往是，“盡管現(xiàn)代社會有關(guān)行政管理的法規(guī)、規(guī)章覆蓋了社會生活的每一個角落，但是法治越來越受到威脅。這主要表現(xiàn)在法律本身的標(biāo)準(zhǔn)日益模糊化，這種變化恰恰導(dǎo)致了行政自由裁量的目的性或?qū)嵸|(zhì)性的傾向，導(dǎo)致法律對行政權(quán)力的失控?！薄?】因此希望通過實體法對行政規(guī)劃內(nèi)容加以完全的制約是不可能做到的。同時，行政規(guī)劃制定權(quán)加以實體法制約有一定的局限性。其次，程序構(gòu)建是行政規(guī)劃得以實現(xiàn)并保證結(jié)果公正合理的保障。以公開、民主為原則的程序規(guī)制成為了行政規(guī)劃的核心。當(dāng)代行政法學(xué)者普遍認為，現(xiàn)代行政法治的核心機制是行政程序法律制度?！?】行政程序規(guī)制之所以成為行政規(guī)劃的首要選擇，主要是由其重要性所決定的。在過去行政法發(fā)展的歷程中，不少人認為實體優(yōu)先于程序。行政程序只是實體的補充，自己也有獨立的價值。但隨著社會的不斷進步和對行政法在新形勢下，這一觀念正在轉(zhuǎn)變。行政規(guī)劃程序的價值主要體現(xiàn)在：技術(shù)層面的意義。行政程序規(guī)定了行政行為的方式和步驟。行為方式構(gòu)成了行為過程的空間表現(xiàn)形式；行為步驟則構(gòu)成了行為過程的空間表現(xiàn)形式。行為的各個方面通過不同的步驟串聯(lián)在一起，就形成了全過程。行政程序?qū)嶋H上就是行政行為空間和時間的表現(xiàn)形式?！?】價值層面的意義。行政規(guī)劃程序已不單單是實體的補充，更是存在著自己的獨立價值。這就是程序自身的正義問題。公民參與機制的構(gòu)建正是要保證建立一套程序本身正義的機制。而程序本身的正義恰恰是實體正義的保障。因此，在行政規(guī)劃中對公民參與機制也更多地從程序入手，通過構(gòu)建一套完善的現(xiàn)實運行程序，使得公民參與有法律程序上的保證。使得在重大公共行政規(guī)劃時，公民參與能夠成為常態(tài)制定安排的一部分，作為行政規(guī)劃的一部分，自然、自覺地參與其中，而非通過非理性的個人行為實現(xiàn)公民自身利益訴求，這是解決問題的關(guān)鍵。（三）公眾參與機制在行政規(guī)劃中的重要意義在行政法學(xué)視野下，行政規(guī)劃是指行政主體在實施公共事業(yè)及其他活動之前，首先綜合地提示有關(guān)行政目標(biāo)，事前制定出規(guī)劃藍圖，以作為具體的行政目標(biāo)，并進一步制定為實現(xiàn)綜合性目標(biāo)所必需的各項政策性大綱的活動?！?】具體來說，正是由于行政規(guī)劃是依職權(quán)的行政行為，而權(quán)利的行使對象是對公共利益有重大影響的公共事業(yè)，對行政規(guī)劃將形成政府的方針、政策、規(guī)定規(guī)劃等具有普遍約束力，對行政機關(guān)在行政行為過程中針對特定對象、特定事件、特定問題所做出的具有重要意義的決定。行政規(guī)劃需要公眾參與，主要有以下方面理論原因。第一，利益平衡。隨著歷史發(fā)展，當(dāng)代政府的職能體現(xiàn)在行政規(guī)劃上實際就是政府從社會公眾處獲得權(quán)力，集合公眾意志，代表公眾對全社會的未來發(fā)展方向作出抉擇。根據(jù)美國學(xué)者查爾斯林德布羅姆的理論。他認為一個規(guī)劃或政策的制定并不是單純的機械的技術(shù)流程，而是全社會多元的政治力量展開博弈，并最終作出抉擇的過程。不同利益相互交織，進行利益的博弈。博弈的結(jié)果就是對未來發(fā)展的藍圖的規(guī)劃。因此，如何平衡政府與公民間的利益，如何盡可能的滿足多數(shù)人的利益。在我國飛速發(fā)展的30年里，社會分工的細化導(dǎo)致了利益的多元化。政府如何在一個涉及公共利益的規(guī)劃中，在使用權(quán)力制定目標(biāo)時，能滿足大多數(shù)人的利益需求，實現(xiàn)利益的平衡?？梢韵胂?，在這樣一個紛繁復(fù)雜的利益間要找到一個平衡點，如果僅有權(quán)利行使者——政府的單方面設(shè)想是遠不足夠的。如何得到一個較為穩(wěn)妥的結(jié)果，這需要多方的商議與妥協(xié)。而公民參與機制就是多方博弈的橋梁，也是民主解決利益沖突的根本途徑。第二，權(quán)力約束。學(xué)者盧梭在他的社會契約論中，用最簡潔有力的語言道出了政府與人民的關(guān)系。人民賦予政府權(quán)力來管理國家。政府的權(quán)力來自于人民的授予。而行政規(guī)劃作為一種依職權(quán)的行政行為，必然要受到人民的監(jiān)督和制約。在多種監(jiān)督方式中，公眾參與是最好的，也是最有效的一種?！叭绻硕际翘焓梗筒豁氁?。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！薄?】很顯然，政府不是天使，政府在實施行政行為中難以做到利益中立，有時會過度追求自我利益，而忽視其他弱者利益。就像本文的案例中描述的那樣，政府為了解決執(zhí)政時期遇到的，自認為對其不利的城市垃圾問題，盲目地認為正是為人民好，是民心工程。卻忽視了公民對健康權(quán)的要求而招致一片非議。雖然二者看似都有自身值得肯定的價值，但從出發(fā)點是根本不同的。這就需要談判與妥協(xié)。而這樣的前提就是公民參與。第三，現(xiàn)實原因。20世紀(jì)以來，隨著行政國家的出現(xiàn)，國家開始從“守夜人”向“管理者”的方向轉(zhuǎn)變，因此行政權(quán)變得日益膨脹；社會需要政府利用權(quán)力去采取積極的態(tài)度解決社會問題，回應(yīng)社會需要。這時所有社會問題的解決依靠政府得以實現(xiàn)，那么政府行政管理能力將受到嚴峻的考驗。這時，行政過程將不是單純地重復(fù)法律程序，而是對于各種利益的競爭和博弈進行管理和控制。從當(dāng)今政府的發(fā)展態(tài)勢看，這已經(jīng)不再是斯圖爾特教授所稱的“傳送帶”模式能夠解決的。為了擺脫這一困境，學(xué)者提出了一種新的理論——公眾參與模式，希望能夠幫助行政法治政府走出“合法性困境”?！?0】(如圖1)三、公民參與機制構(gòu)建（一）我國公民參與機制現(xiàn)狀分析仔細回看廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠案，一個本來按照法定程序?qū)徟ㄟ^，且政府環(huán)境評價合格，在2009年9月已正式動工的合法項目，卻成為了行政規(guī)劃危機。在該項目成為公共事件之后，政府采取了一種積極回應(yīng)的姿態(tài)，啟動了公共參與程序。通過公民參與的理性化程序，雙方達到了暫時的妥協(xié)。但一個嚴重的事實問題擺在我們面前：為何程序合法的垃圾焚燒發(fā)電廠項目會成為公共事件并且產(chǎn)生了嚴重的公共問題呢？這涉及到垃圾焚燒發(fā)電廠項目前期公共行政規(guī)劃過程的關(guān)鍵性特征。一是項目環(huán)境評價的局限性。二是公眾參與在前期項目規(guī)劃時的缺失，這點最為重要?？梢韵胂?，垃圾焚燒發(fā)電廠項目從2003年開始選址，到2009成為公眾事件，這期間的6年，如果能在項目規(guī)劃一開始就啟動已有的公眾參與程序性機制，筆者認為這一系列的事情也許就不會發(fā)生。從廈門PX項目、上海的磁懸浮項目再到番禺垃圾焚燒發(fā)電廠案，公民參與行政規(guī)劃的行為和事態(tài)發(fā)展驚人的相似。這些項目本身就是對公眾的生命健康殘生巨大威脅的項目，那么它從立項、審批到建設(shè)都應(yīng)該是一個“公共事件”。但這個本質(zhì)意義上的公共事件卻一直被隔離于公共視野之外。（如圖2）前期的項目環(huán)境評估沒有正式的信息公開，有的也只是對專家評估組的相對公開。在缺乏大眾參與的前提下，政府行政規(guī)劃行為的正當(dāng)性受到質(zhì)疑，且專家評估缺乏公眾監(jiān)督也使得權(quán)力濫用和公眾對專家的權(quán)威性的信任的缺失。從更深的意義上看，這會影響整個政府的信任度，從而影響到服務(wù)型政府的建設(shè)。 政府行政規(guī)劃 組織專家評估 告知公眾一個公共事件從政府行政規(guī)劃之初就應(yīng)該有公民參與，而且是公民的程序性制度參與。這是本文構(gòu)建公民參與機制的核心。通過垃圾焚燒發(fā)電廠項目案例反思公眾參與機制構(gòu)建的現(xiàn)實狀況，我國公民參與存在著以下缺陷：（1）公眾參與的途徑。渠道缺乏規(guī)范，立法和決策過程的開放性有待改善。（2）公眾參與過成功的公開性、參與的程度、參與的標(biāo)準(zhǔn)、參與的具體步驟等不夠明確；（3）政府對公眾評論和意見額“回應(yīng)機制”不夠明確，決策主體的裁量權(quán)過于寬泛；（5）公眾參與的方式缺乏具體規(guī)定，沒有進行基本的類型化和梯度設(shè)計；（5）