【正文】 行政學“效率至上”原則的反思和批評是從理論和實踐兩個方面進行的。要求聯系實際發(fā)表自己的看法。與行政政治化相關的一個現象是程序的儀式化，即過去所推行的一切法規(guī)、官僚習慣都逐漸固定成為一種內在的價值。而這種合法性的缺乏不僅使社會經常反抗政府的非法之治，而且官僚結構內部也因為沒有主權權力者的監(jiān)督和潛在的制約，而很容易發(fā)生非法的權力斗爭。過渡社會在變遷過程中，舊有的權力基礎神圣的君主權力已經逐漸消解，替代的人民主權的權力基礎沒有生成起來。他認為，任何一種行政制度都有理論與實踐脫節(jié)的形式主義，都可以找到政策、法令不能貫徹的事例，但是只有在像現代泰國和菲律賓這樣的過渡社會，形式主義才達到了它的頂峰。（3）形式主義 里格斯認為，過渡社會公共行政的重疊性和異質性特點必然導致其整個行政系統(tǒng)的形式主義。在他看來，在傳統(tǒng)農業(yè)社會，由于所有功能都是由一個機構來執(zhí)行，行政不會出現這種重疊性現象；在現代工業(yè)社會，由于社會機構分工明確、各司其職，行政也不會出現這種重疊性現象；而在介于兩者之間的過渡社會，盡管有了相當程度的社會分工，但其社會分工尚未達到高度發(fā)展的程度；盡管專業(yè)化職能機構及相應制度已經建立，但其功能尚不能很好發(fā)揮。當一個行政機構不能發(fā)揮其應有的功能，不能完成其行政任務時，不得不由另外一些非行政組織來完成它的任務。（2）重疊性 過渡社會的行政異質性使行政受到各種沖突的行政因素影響，進而造成了公共行政的重疊性特點。從行政組織來看，一方面，中央政府在航空、電子、通訊等部門設有專門的機構并配備有現代化的管理設施，另一方面，在一些偏遠地區(qū)卻根本沒有專門的行政機構，在那里，宗族、宗教、宗派團體支配著一切。里格斯重點分析了現代泰國、 菲律賓的公共行政并據此提出了過渡社會公共行政的三個基本特點：（1）異質性 里格斯認為，“異質性”是指一個社會在同一時間里同時存在著不同的制度、行為和觀點，極不協調，表現出強烈反差。但是，在發(fā)展中國家，這些方面往往糾纏在一起，彼此密切地相互影響著，因此研究者必須把眼光擴展到整個社會政治系統(tǒng)的各有關因素，才能把公共行政的真實情況勾劃出來。正是基于對諸如傳統(tǒng)泰國、現代泰國、菲律賓以及現代美國等不同形態(tài)的國家公共行政的比較研究，里格斯創(chuàng)立了他的行政生態(tài)學理論并得出了如下結論：當我們研究一個國家的行政制度和行政行為時，不能僅從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環(huán)境的相互關系。行政生態(tài)學是以行政現象、行政行為與行政環(huán)境之間相互關系為研究對象的，它要求運用生態(tài)學的概念與方法對行政系統(tǒng)作整體的觀察與精密的分析，作宏觀研究和微觀研究，從而正確揭示行政這一主體生長和發(fā)展規(guī)律，以從整體上把握行政過程與行政運行規(guī)律。第十四章 里格斯的行政生態(tài)學理論 一、里格斯的行政生態(tài)學及其核心內容。簡言之，沃爾多是要讓我們去改革這個世界而不是試圖逃避或消滅這個世界，他希望我們在適應權威與反叛之間尋求一種合理的平衡。即使大量的權威、等級乃至壓制是必要的和不可避免的，官僚游戲也應該玩得讓每一個人都知道基本規(guī)則并允許人們根據自己的技能和愛好來玩。在他看來，我們應該承認我們具有一種行政文化而且我們應該利用這種文化來獲得盡可能多的人生利益。從公共行政方面說，這就意味著官僚權力被視為一種不道德的潛在力量而且應該鼓勵分權；同時，人們認為民主只有在權力集中得既能夠發(fā)揮作用又負有應負的責任時才有存在的可能。 沃爾多把官僚制與民主之間的沖突視為一種窘境。 在他看來，官僚制組織并非與民主概念完全不相容，官僚制組織可以為民主價值觀提供重要支持，例如，建立在能力和專長之上的普遍性標準和機會。 在使用“官僚制”這個術語時，沃爾多很小心地將他對這個術語的用法與這個術語的通俗用法和韋伯的理想類型區(qū)別開，按照韋伯的理想類型，官僚制與理性是一致的。沃爾多說，由于政府與行政一直都密切相連，所以行政與官僚制也是密切相連的。歷史與公共行政；官僚制與民主；公共行政與政治；道德與公共行政；邏輯實證主義與公共行政；科學與公共行政；公共行政：學科、專業(yè)、事業(yè)；公共行政與未來。他認為效率概念本身就充滿著道德含義，因為對“技術效率”的追求可以轉變?yōu)閷Α吧鐣省钡淖非?。他認為公共行政涉及到對人的思索和評價，而科學的方法并不適合這樣的主題。沃爾多同樣也批評了傳統(tǒng)行政組織理論的理性主義傾向，批評傳統(tǒng)行政學過分強調組織間的共性或所謂的原則而忽視了作為“行政實質”的具體性。第十三章 沃爾多的綜合折衷行政觀一、沃爾多對傳統(tǒng)行政學的批評。 （10）管理部門的主要任務是安排好組織條件和工作方法，使人們的智慧潛能能夠充分 發(fā)揮出來，更好地為實現組織的目標和自己具體的個人目標而努力。 （8）在現代工業(yè)社會的條件下，一般人的智慧潛能只是部分地得到了利用和發(fā)揮。 逃避責任、缺乏進取、強調安全感一般來說是經驗的結果，而不是人的天性。這些報酬中最重要的是自我意識 和自我實現需要的滿足，它們能夠促使人們?yōu)閷崿F組織的目標而努力。人 們對自己所參與制定的目標，能夠實行自我指揮和自我控制。當依賴于可控制的條件時，工作可成為滿意的源泉（自愿從事工作），也可以成為懲罰的源泉（盡可能避免工作）。 （3）人們并不是天生就厭惡工作。Y理論主要包括以下基本內容： （1）為了經濟上的目的，管理部門應該負責把生產企業(yè)的要素資金，材料，設備，人員組織起來。要求聯系實際。其次，決策的漸進性也是由技術上的困難造成的。在林德布洛姆看來，漸進決策需要遵循三個基本原則： （1）按部就班原則 （2）積小變?yōu)榇笞冊瓌t （3）穩(wěn)中求變原則 其三，林德布洛姆進一步分析了推行漸進決策的原因：在他看來，政策分析之所以不能進行理性化的周密分析，而要采用漸進分析，是因為決策與政策的制定必然要受到政治、技術和現行計劃的制約，它們決定著決策必然成為漸進過程，他分別從上述這三個方面對推行漸進決策的原因作了分析。 （3）決策受到價值觀影響。但怎樣解決這一問題呢? 目前還沒有任何可以通過分析來解決這一爭論的方法。其一，林德布洛姆著重從以下幾個方面對傳統(tǒng)的全面理性決策模式進行了批判： （1）決策者并不是面對一個既定的問題，而他們必須對自己的所謂問題加以明確并予以說明。關于非程序化決策的現代技術，西蒙指出，如同程序化決策的技術一樣，非程序化決策的技術也正在經歷著一場革命，這場技術革命主要表現在探索式解題技術的應用，其中包括決策者的培訓和探索式計算機程序的編制。至于非程序化決策技術，西蒙認為，人們在進行非程序化決策時通常所采用的傳統(tǒng)技術是“判斷”，而判斷是通過某種不確定的方式由經驗、直覺和洞察力來決定的，當圍繞著一個重大難題進行非程序化決策時，或者說，當進行一項將會產生極為深遠影響的決定性決策時，通常需要決策者發(fā)揮創(chuàng)造性。針對上述兩類不同的決策，西蒙分別從傳統(tǒng)和現代兩個方面闡述了它們各自所使用的決策技術。 西蒙認為，一個組織的全部活動可分為兩類：一類是重復出現的例行活動，另一類是盡管不是重復出現且不能用對待例行公事的辦法來加以處理但卻往往又比較重要的非例行活動。三、西蒙對行政決策的類型與技術的區(qū)分。政策問題與行政問題都包括價值與事實這兩種因素，但是，就政策問題而言，價值因素在其中占有重要地位，衡量決策正確與否的標準主要取決于立法人員的主觀價值；而對于行政問題來說，事實因素則在其中占居著重要地位，所涉及的價值問題主要是反映社會價值，所以衡量其決策正確與否的標準主要在于客觀、實證的真實性。 行政機關的價值判斷必須反映社會價值，當價值判斷有爭議時，則行政機關對這種價值判斷必須向立法機關負完全責任，也就是說，立法機關對這種價值判斷保留控制權。關于判斷價值問題與事實問題正確與否的標準是不同的，即前者是基于人的主觀價值，而后者則是基于客觀的、實證的真實性。西蒙認為從決策與執(zhí)行的觀點來區(qū)分政治與行政并不妥當，因為行政也必須作決策。例如，設計階段可能需要新的情報活動，而任何階段中的問題又會產生出若干次要問題，這些次要問題又有各自的情報、設計和抉擇的各個階段，用西蒙的話來說，“也就是大圈套小圈，小圈之中還有圈。一般來說，“情報活動”先于“設計活動”，而“設計活動”又先于“抉擇活動”。因此，他建議，在時間分配上，行政管理者應該用大部分時間去“調查經濟、技術、政治和社會形勢；判別需要采取新行動的新情況”；用較大部分的時間“獨自或者是跟他的同僚們一起去創(chuàng)造、設計和制定可能的行動方案，以應付需要作出決策的形勢”；而“用較少時間來選擇他們?yōu)榻鉀Q已確認的問題而制定的而且對其后果也已做過分析的決策行動”，同時，“還得用適量的時間去估價作為重復循環(huán)一部分的，再次導致新決策的過去行動的結果。決策過程包括四個階段：“情報活動”，其任務是探查環(huán)境，尋求要求決策的條件；“設計活動”，其任務是設計、 制訂和分析可能采取的備選行動方案；“抉擇活動”，其任務是從可供選擇的各種備選方案中選出一個適用的行動方案；“審查活動”，其任務是對已經作出的抉擇進行評價，這第四個階段有時也被稱之為執(zhí)行決策任務的階段。在他看來，廣義的“決策”一詞和“管理”一詞幾近同義。其主要內容：西蒙對行政決策過程的認識是與他對“決策”一詞的理解密切相關的。第十章 西蒙的行為主義行政學說一、西蒙行政決策理論的主體部分及其主要觀點。有助于通過培養(yǎng)組織成員的服務熱誠以及對權威的認同感而維持組織的團結。組織是協助系統(tǒng)的核心組成部分。組織是按照一定的方法調整的人的活動和行為的相互關系。第九章 巴納德的系統(tǒng)行政組織學說一、組織的本質“有意識地協調兩個以上的人的活動或力量的一個系統(tǒng)。厄威爾認為，一個行政領導人員直屬的下級人員數量應有一定的限度，宜小不宜大。（2）對行政管理普遍原則的系統(tǒng)化概括厄威爾一直都致力于使范圍廣泛的行政管理原則獲得公認并進而建立起專門的行政學知識體系。厄威克認為，管理過程由三個職能組成：計劃，組織和控制。厄威克關于一般管理理論的言論和著述是根據法約爾的管理五要素即計劃、組織、指揮、協調和控制來展開的。正是通過厄威克的分析，科學管理和古典組織理論才得以結合，開始形成了古典管理理論。其主要內容：（1）對前人管理理論的歸納和總結.厄威克選擇了諸如法約爾、泰勒、福萊特、穆尼這些著名管理學家的著作進行研究。第八章 厄威克的系統(tǒng)化行政管理原則厄威克在行政學上的主要貢獻。總之，古利克的行政改革方法意味著政府要承擔新的職能，所承擔的工作要更有效率，在行政機構內部以及對于作為一個整體的行政分支機構而言要集中，而且專家的管理要接受民選行政首長的直接控制，要服從立法機關的否決權并且要接受公眾監(jiān)督。 （6）應運用科學方法來發(fā)現能夠用來提高政府工作效率和效益的一般性行政原則。尤其是，聯邦政府應承認州和地方的問題具有全國性，因此聯邦政府在處理這些問題時應扮演一種領導角色。 （3）在行政部門內，行政首長應通過更為有力的層級控制、改進參謀機構的支持、合并行政科室以及減少州級政府和地方政府民選官員的人數來其增強實力。應盡可能建立公共部門與私人部門之間的合作機制，因為計劃是所有公共事業(yè)的一個基本要素。第七章 古利克的一體化行政管理思想古利克對政府和行政問題的探討的基本內容。指出要注意研究政策與法規(guī)和法律之間的關系；具體闡述了行政條例制定權的范圍、限度、保障以及行政條例制定權對于行政管理的重要性?？茖W地選拔人才；科學地管理工資；科學地晉升職務。探討了行政組織的核心問題行政組織體制問題；分析了行政責任與權力的分配問題；提出了優(yōu)良行政組織的標準。第六章 懷特的系統(tǒng)化行政學理論框架對國家政府中“市政、邦聯或聯邦行政的研究” ，這種行政在各級政府中均有，“行政中的各種基本問題，包括公務員創(chuàng)造才能的發(fā)展、工作的勝任、廉潔、負責、合作、財政、監(jiān)督、領導資格、紀律以及各級政府的行政程序等”均屬行政學研究的范圍。由機智和經驗合成的掌握尺度的能力是一個管理者的主要才能之一?！?“在管理方面，沒有什么死板和絕對的東西，這里全部是尺度問題。（11）公平：善意+公道（12）人員的穩(wěn)定：有秩序地安排人員和補充人力資源。（9）等級系列：應把尊重等級系列與保持行動迅速結合起來。（7）人員的報酬：人員的報酬是其服務的價格，應該合理，并盡量使組織的管理者和所屬人員都滿意。凡有權力行使的地方，就有責任。（1）勞動分工：有助于提高勞動熟練程度和準確性，進而提高效率?？刂疲簩Ω黜椆ぷ髂芊癜从媱澾M行隨時作出反應。指揮：運用領導藝術以推動組織業(yè)務，減少無效耗費的功能。計劃：根據情況預測來制定工作計劃。在他看來，“經營”包括六種活動，即：技術活動、商業(yè)活動、財務活動、安全活動、會計活動和管理活動，而作為這六種活動中的一種，“管理”則由計劃、組織、指揮、 協調和控制五種要素構成，“管理就是實行計劃、組織、指揮、協調和控制。法約爾認為經營和管理是兩個不同的概念。第五章 法約爾的一般管理理論。第四章 泰勒的科學管理理論泰勒的科學管理理論的主要內容。 韋伯也指出了它的弱點。他認為，從技術觀點來看，這種純粹的官僚集權式行政組織能夠最大限度地發(fā)揮效率，因此這種組織是對人進行絕對必要控制的最合理的手段，在精確性