【正文】 、決策、執(zhí)行、 信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據(jù)這些程序劃 分咨詢部門、領導決策部門、執(zhí)行部門、 信息部門和監(jiān)督部門等。 （ 3）有些業(yè)務性質混淆不清，不易作出明確 的劃分，易產(chǎn)生組織沖突。 缺點： （ 1）業(yè)務事權過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務性質工作之間的合作、協(xié)調。同一性質的業(yè)務由同一單位管理，使公 共組織易于統(tǒng)一同一性質業(yè)務的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。每個部門只負責某一項業(yè)務工作，有利于工作人員熟悉本專業(yè)工作，以提高管理效率。 例如：財政、外交等均為不同的業(yè)務， 就以此為基礎，設臵不同的單位。 缺點： （ 1）各層級行政首長管轄事務過多，責重事繁，難于事事精通； （ 2）容易形成地方的塊塊分割，不利于各地經(jīng)濟和文化的交流與發(fā)展； （ 3）容易形成地方主義，不利于中央對地方的宏觀控制。 公共組織縱向結構形成的公共組織層級制，在公共組 織運行中有其優(yōu)缺點。基層公共組織 為技術操作層，其任務是執(zhí)行中層公共組織的實 施方案，在中層公共組織的協(xié)調、指揮之下，負 責具體的帶技術操作性的工作。 基層公共組織為技術操作層，其任務是執(zhí)行 中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié) 調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工 作。 中層公共組織為協(xié)調指揮層，負責執(zhí)行本部門 最高公共組織制定的總決策、目標、方針和政 策，以此為依據(jù)結合本單位具體工作對象的實 際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并 負責組織、協(xié)調、指揮等實施工作。 5．主動性。 3．法制性。 （二）公共組織的性質 1．社會性。公共組織則以國家強制權力為活 動依據(jù)，以國家法律作為活動的依據(jù)和準 繩。 4．活動的依據(jù)不同。非公共組織只能以 本組織成員為管理對象，對于本組織之外 的其他社會成員的活動則無權干涉。公共組織則為社會提供公共產(chǎn)品。 2．為社會所提供的服務不同。非公共組織追求 的是組織成員的私人利益，其目的是為社 會中的相關利益者服務。 （ 3）人際關系。 （ 3）物資設備 2．精神要素 （ 1）目標。 1．物質要素 （ 1）人員。此外，以特定的公共利益為目標，為社 會提供公共服務的非營利性的非政府組織，也構 成了現(xiàn)代社會公共組織的重要組成部分。 （二）公共組織 公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織， 它一般擁有公共權力或者經(jīng)過公共權力的授權， 負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事 務、供給公共產(chǎn)品為基本職能。 第三講 公共管理的主體 學習要點： 公共組織與非公共組織的區(qū)別 公共組織的基本結構 公共組織的類型和作用 公共組織領導者的領導方式 公共組織的變革 第一節(jié) 公共管理的主體（ 1）：組織 一、公共組織的概念 （一）組織 所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務 和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán) 境中的各種組織要素的有機結合體，是為了實現(xiàn) 某種目的而有意識建立起來的人類群體。 2. 新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本教義（ Market fundamentalism）。 7. 重視公共人力資源管理。 5. 放松嚴格的行政規(guī)制，實施嚴明的績效目標控制。 3. 由重視工作過程和投入轉向注重結果和產(chǎn)出。 1. 廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。 在政府 “ 如何進行管理 ” 的方面，新公共管理的 基本思路是：引進市場競爭機制和私營部門成功 的管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理 效益。 在 “ 誰來管理 ” 的問題上，新公共管理認為， 與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存 在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會 管理和公共服務的一切基本方面的做法是不妥當 的，政府應該全面后撤，只做那些只能由自己 做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有 能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交 給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。在公共管理中，這種轉變具 體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會 化。 政府與市場關系新格局的形成，關鍵是由政 府職能定位的根本性轉變引起的。但更多的人認為，基于科 技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正 在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關 系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關系格局，并推 動其向縱深發(fā)展。政府從社會制高點上后 撤，是從 20世紀走向 21世紀的公共行政領域中的 一個重要現(xiàn)象。 2. 新公共管理體現(xiàn)了國家與社會，政府 與市場關系的新格局。 二、對新公共管理的評析 （一）新公共管理的時代特征 1. 新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問 題的產(chǎn)物，也是對公共管理的時代要求積 極回應的產(chǎn)物。 20世紀 80年代強調采用信息技術， 90年代開始強調利用信息技術來改革原有的工作 程序、組織等結構方面的問題。雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導思想。 5. 通過政府改革和由此而取得的成果， 使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個認同：要想真正 做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾 和瑣事的干擾，政府就應該將自己的職能 定位于 “ 掌舵 ” 而不是 “ 劃槳 ” 上。這樣，一方面可以使決 策機構和執(zhí)行機構依據(jù)社會需求的優(yōu)先次 序實行資源配臵，另一方面可以使執(zhí)行機 構將主要精力放在提供必要的優(yōu)質社會服 務上。 2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門 引入了市場理念和私營部門的管理技能。 1. 為了解決本國的財政問題，各國行政改革 的內容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的 改革措施。 （ 9）行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結合。 （ 7）制度設計必須使公共服務提供者的獲利最小化。 （ 5）內閣部長和各部執(zhí)行長（ Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執(zhí)行長則在最少干預下，對該方案的投入及產(chǎn)出負責。 （ 3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。 （三）其它西方國家的實踐 1. 澳大利亞和新西蘭 新西蘭的新公共管理遵循下列 9項原則： （ 1）政府只能在那些非政府機構（如私人企業(yè)和志愿者團體）無效率和無效能時才能涉入其活動。 （ 3）強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構自身，同時強調公共服務的品質而不僅僅是服務的效率。 （二）美國的新治理 特征： （ 1）強調與非營利組織建立聯(lián)盟關系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務，以取代過去那種僵化的公共服務體系。 （ 7）彈性薪酬。 （ 6）由市場來檢測績效目標。 （ 4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機構利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。以眾多的公共服務供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機制。民眾可以市場機制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務。 新公共管理的核心思想是：把私人部 門的管理手段和市場激勵結構引入公共部 門和公共服務之中，其目標不只是在公共 行政內部作技術上的專業(yè)化努力，也不只 是對公共部門進行改革，而主要是讓公共 部門從轉換機制入手，從根本上改變政府 與社會的關系，最終以新的公共管理模式 取代傳統(tǒng)的官僚制模式。 第三節(jié) 新公共管理 “ 新公共管理 ” （ New Public Management， NPM）一般是指 20世紀 80 年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關于行政改革 的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理 論、新制度經(jīng)濟學和政治學理論的一些關于 行政改革的理論設想，以及對近 20年來經(jīng)濟 與合作組織（ OECD）國家行政改革具體做 法的理論概括。 二、公共管理時期（ 1980年至今） 公共管理作為一個新的時期，與公 共行政時期的主要區(qū)別在于：不僅關注 政府運行，也關注其他公共管理主體的 活動及其與外部環(huán)境的關系；不僅關注 政治與行政的關系，也注重當代經(jīng)濟 學、管理學的理論以及工商管理經(jīng)驗的 引進。 3. 從具體的理論與方法的運用來看， 這一階段的公共行政開始越來越多地 受到經(jīng)濟學和管理學等多學科理論與 方法的影響。 1. 在政治與行政的關系方面， 20世紀60年代以后，伴隨著西方發(fā)達國家激烈的社會運動和美國人對越戰(zhàn)的強烈不滿，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關注。 2. 在管理組織體制運行方式方面，在這個 時期產(chǎn)生了官僚制理論，同時先后流行科學管 理思想和行為主義管理思想。 這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng) 資本主義向現(xiàn)代資本主義轉型的階段，行政或 管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上 升。 公共管理關注的核心應該是公共管理職 能在政府與其它組織、其它方面（包括市 場、社會）之間的分配，以及公共管理品 質的提升。 對于公共行政時期，依據(jù)學科研究的焦點和 方法不同，還可以把它大致分為兩個具體的階 段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政 階段。休斯的標準做一級分期，而后再用其他標準 對公共行政時期作二級分期。 比較而言，學術界傾向于用歷史分期的 方法來歸納公共管理的學科史。 1887年以前，公共管理僅處于前學 科時期，公共管理特別是行政學長期附屬在 政治學之中，并沒有獨立出來。這時，企業(yè)與市場之間的規(guī)模邊界也就確定 下來。企業(yè)的起源就是由于組織 協(xié)調比價格協(xié)調更為有效，即節(jié)約了交易費 用。從這 個角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價格機制的替代物。 當企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠價格紐帶形成的交易 關系，就被企業(yè)內的契約關系所代替，外部問題 被 “ 內部化 ” 了。 科斯用交易費用的概念來解釋為什么會出 現(xiàn)企業(yè)。 交易費用的概念，首先是由科斯（ Ronal H. Coase）于 1937年提出的。在新制度經(jīng) 濟學看來，所謂交易費用是指所有與制度 或組織的建立、變遷和使用有關的費用。它所關 注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和 對代理人的激勵；二是減少 “ 代理成本 ” 或由 代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合 同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。它 所關注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和 對代理人的激勵；二是減少 “ 代理成本 ” 或由代理 所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙 方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。 代理理論的一個基本假定是處于委托代理關 系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的 不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便 成為一種普遍的現(xiàn)象。 （三）代理理論和交易費用理論 委托 —代理理論和交易費用理論是新制 度經(jīng)濟學的重要組成部分，它們對于公共管 理學的影響是十分巨大的。 尋租活動導致 “ 政府失敗 ” ，因為它導致經(jīng)濟資源 配臵扭曲，或說它是資源無效配臵的一個根源； 作為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品 或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權關系，把 更大部分的國民收入裝進私人腰包；它也導致不 同政府部門間官員的爭權奪利，影響政府的聲譽 和增加廉政成本，導致社會資源浪費。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超 額利潤。尋租是政府干預的副產(chǎn)品。 4. 政府的尋租活動。 政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增 加和政府部門支出水平的增長。 3. 政府的內部性與擴張。 （ 2）沒有降低成本的激勵機制。 2. 政府工作機構的低效率。 （ 4）選民的 “ 短見效應 ” 。 （ 2）即使現(xiàn)實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機制卻因其自身的內在缺陷而難以達到實現(xiàn)這種利益的目的。