【正文】 意的基礎(chǔ)上，編制區(qū)域土地總體利用規(guī)劃，確定區(qū)域土地開(kāi)發(fā)模式、重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域和區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)土地資源的發(fā)展空間和時(shí)間安排，統(tǒng)籌規(guī)劃土地資源的開(kāi)發(fā)利用。
　　三、完善我國(guó)土地制度的基本對(duì)策初探
　　(一)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃，提升規(guī)劃法律效力
　　土地利用總體規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排。因土地征收引發(fā)的農(nóng)民上訪問(wèn)題今年大幅上升，有的地方出現(xiàn)了“土地一動(dòng)，農(nóng)民就鬧”的現(xiàn)象。在補(bǔ)償安置上，壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，甚至克扣、拖欠、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的合法權(quán)益，農(nóng)民在征地過(guò)程中沒(méi)有“話語(yǔ)權(quán)”。
　　非農(nóng)化過(guò)程中產(chǎn)生大量失地農(nóng)民所引發(fā)的各種問(wèn)題
　　土地非農(nóng)化過(guò)程中，農(nóng)村集體土地被大量征收，越來(lái)越多的農(nóng)民在這個(gè)過(guò)程中失去土地。農(nóng)地過(guò)度利用的結(jié)果就是造成嚴(yán)重的土地退化現(xiàn)象，土壤污染、土壤鹽漬化、水污染、土地肥力下降。最后，土地非農(nóng)化還會(huì)導(dǎo)致土地過(guò)度利用。土地細(xì)碎化造成了土地規(guī)范經(jīng)營(yíng)上的困難，地塊分散也加大了管理的成本。另外土地非農(nóng)化也對(duì)耕地質(zhì)量產(chǎn)生了極大的影響，首先使得土地細(xì)碎化，地塊分割。
　　土地非農(nóng)化對(duì)糧食安全的影響
　　耕地?cái)?shù)量減少，糧食產(chǎn)出能力下降是土地非農(nóng)化最直接的影響。可以看出，改革開(kāi)放以來(lái)的我國(guó)土地的一個(gè)重要特征就是顯著的土地非農(nóng)化配置，并在持續(xù)的呈加速狀態(tài)。伴隨著城市化工業(yè)化進(jìn)程的加速，土地等生產(chǎn)要素從農(nóng)業(yè)向其他產(chǎn)業(yè)急劇轉(zhuǎn)移。
　　(三)土地過(guò)速非農(nóng)化
　　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，%，成為世界上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的國(guó)家。假如考慮到用地質(zhì)量，那么會(huì)發(fā)現(xiàn)土地浪費(fèi)的情況更加令人心寒。
　　城市建設(shè)用地浪費(fèi)嚴(yán)重
　　近年來(lái)，由于我國(guó)城鎮(zhèn)化步伐的加快，越來(lái)越多農(nóng)村用地被征用為城市建設(shè)用地。從法律的角度看，主要問(wèn)題是目前的法律制度對(duì)宅基地使用權(quán)規(guī)范存在許多不足，例如審批制度不健全，許多土地執(zhí)法人員法律意識(shí)薄弱，沒(méi)有依照法律法規(guī)辦事，濫用職權(quán)，隨意審批。其次是農(nóng)民的節(jié)約用地觀念薄弱，《土地管理法》雖然規(guī)定農(nóng)村宅基地應(yīng)歸集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，任何單位和個(gè)人不得私自轉(zhuǎn)讓或買(mǎi)賣(mài)。有一戶人家的住宅面積達(dá)13畝，且長(zhǎng)年閑置。造成農(nóng)村宅基地使用權(quán)嚴(yán)重不公平、低效率的現(xiàn)象。
　　(二)土地要素利用效率較低
　　宅基地使用權(quán)配置不公、低效
　　隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)民財(cái)富觀念、財(cái)富結(jié)構(gòu)、投資理念等均發(fā)生了變化，因此農(nóng)民對(duì)宅基地資源需求結(jié)構(gòu)也發(fā)生了重大的變化。我國(guó)從制定土地利用總體規(guī)劃制度到現(xiàn)在，土地利用總體規(guī)劃只進(jìn)行了兩輪，雖然第二輪土地利用規(guī)劃無(wú)論在其權(quán)威性、科學(xué)性和可操作性上都大大增強(qiáng)，規(guī)劃對(duì)土地利用的引導(dǎo)和控制作用初步得以發(fā)揮，可是在我國(guó)全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模的開(kāi)展土地利用規(guī)劃也還只有十多年的歷史，規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、指導(dǎo)思想、方法均存在較大的問(wèn)題，我國(guó)土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性依舊在不斷受到質(zhì)疑，實(shí)踐中遭遇“紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”的尷尬。一直以來(lái)，我國(guó)的土地立法一直遵循著“走一步，看一步”的思路。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。針對(duì)這一情況，有人宣稱“我國(guó)土地管理已經(jīng)完全進(jìn)入法制軌道”，然而沒(méi)有一項(xiàng)制度是完美的，我國(guó)的土地制度依舊存在著許多問(wèn)題。除此之外還有土地利用規(guī)劃和土地用途管制制度、耕地特殊保護(hù)制度、土地調(diào)查和土地統(tǒng)計(jì)制度、土地整理和復(fù)墾制度、水土保持制度等。《刑法》對(duì)土地利用中的違法犯罪行為也進(jìn)行了規(guī)定。對(duì)于農(nóng)村土地，主要是關(guān)于耕地保護(hù)與土地承包方面的制度，規(guī)定了農(nóng)村土地的承包方式、程序土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度、耕地保護(hù)制度。在土地利用方面，城市與農(nóng)村采取不同的制度。水土保持和兔紙改良方面，建立土地整理和復(fù)墾制度、防沙治沙及水土保持制度。對(duì)于土地的用途，進(jìn)行總體規(guī)劃與編制，劃分建設(shè)用地、農(nóng)用地盒未利用地，從而控制建設(shè)用地總量。比如土地開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)制度、建設(shè)用地制度、土地征用制度、土地市場(chǎng)制度、土地賦稅制度等。
　　除了《憲法》的規(guī)定以外，《民法通則》等一系列立法當(dāng)中對(duì)土地的所有權(quán)制度和權(quán)利內(nèi)容均作了較為詳細(xì)的分解?？梢钥闯鑫覈?guó)的土地制度在城鄉(xiāng)分割上表現(xiàn)地特別明顯，這與其他多數(shù)國(guó)家不同。因此該制度決定了我國(guó)的土地不能買(mǎi)賣(mài)，任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，任何買(mǎi)賣(mài)或者變相買(mǎi)賣(mài)土地的行為都會(huì)受到法律的制裁，但土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。社會(huì)主義公有制，就是由社會(huì)主義國(guó)家中央政府和各級(jí)政府、各集體經(jīng)濟(jì)組織代表人民對(duì)國(guó)有、集體土地行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！稇椃ā吩诘?0條確定了我國(guó)土地的國(guó)有制度以及全民所有土地與集體所有土地的基本范圍。進(jìn)入80年代后，我國(guó)法制建設(shè)的春天來(lái)臨，立法體制進(jìn)一步改革與完善，各種規(guī)范土地秩序的法律和法規(guī)陸續(xù)出臺(tái)。1982年，中央發(fā)出第一個(gè)“一號(hào)文件”，突破了傳統(tǒng)的體制框架，明確指出“包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”。黨的十一屆四中全會(huì)指出，人民公社將繼續(xù)穩(wěn)步實(shí)施三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的制度，致力于發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力。在人民公社制度下，從農(nóng)民的土地所有制變革為土地集體所有制，其實(shí)質(zhì)是建立了土地國(guó)家所有制，土地集體經(jīng)營(yíng)只是一種土地利用形式。中央政府制定了一系列人民公社的規(guī)定，進(jìn)一步整頓這些法規(guī)政策，成為中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)。先進(jìn)的合作改變了原有的土地制度的性質(zhì)，剝奪農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，為共同勞動(dòng)集體組織的建立奠定了基礎(chǔ)。土地改革之后，農(nóng)民雖然分得了土地等生產(chǎn)資料，但由于農(nóng)村生產(chǎn)力極其落后，生產(chǎn)資料十分匱乏，走合作經(jīng)營(yíng)的道理成為了必然的選擇，1955年，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了高級(jí)合作社運(yùn)動(dòng)。關(guān)于第一次土地變革的性質(zhì)，許多學(xué)者認(rèn)為其導(dǎo)致了新中國(guó)土地私有制的產(chǎn)生。這在當(dāng)時(shí)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一個(gè)重大