【正文】 甚至在煤礦事故的處理中，監(jiān)察部門(mén)只有建議權(quán)，權(quán)威性不足，社會(huì)輿論、新聞媒體的監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)制約性，且容易受權(quán)力干擾，導(dǎo)致一些政府和大型企業(yè)在政策的執(zhí)行中大搞 “ 對(duì)策 ” 行為。但是，煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)控部門(mén)面臨的卻是監(jiān)控的權(quán)威、資金、技術(shù)、人力、信息資源的嚴(yán)重不足問(wèn)題。但是“ 想當(dāng)然 的認(rèn)為政策付諸實(shí)施的過(guò)程十分簡(jiǎn)單，一定會(huì)達(dá)到?jīng)Q策 第 23 頁(yè) 共 23 頁(yè) 目標(biāo)是錯(cuò)誤的 ”[7] 在現(xiàn)實(shí)中，政策得不到貫徹實(shí)施甚至成為一紙空文的情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，主要是政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)受到權(quán)力、利益和人的思想意識(shí)等主客觀方面的干擾，所以必須對(duì)政策執(zhí)行加以監(jiān)控。 （四）政策執(zhí)行的監(jiān)控不力是 “ 上有政策、下有對(duì)策 ” 的管理體制原因 馮 .梅特和馮 .豪恩把政策執(zhí)行界定為 “ 為了實(shí)現(xiàn)先前的政策決定中所確定的目標(biāo)，接受有關(guān)政策指導(dǎo)的公共部或者團(tuán)體所采取的行動(dòng) ” 。有些條款滯后卻沒(méi)有修改。今天這個(gè)部門(mén)在自己管轄范圍制定一個(gè)政策，時(shí)過(guò)不久，情況發(fā)生了變化，又由另外部門(mén)匆忙出臺(tái)一個(gè)政策，這些政策之間缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性，頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，無(wú)法建立起政策的權(quán)威性和可信性，造成政策執(zhí)行起來(lái)普遍性的短期行為和投機(jī)行 第 22 頁(yè) 共 23 頁(yè) 為，對(duì)新政策搞 “ 上有政策、下有對(duì)策 ” 也就不奇怪了。 （三）政策本身的缺陷 是造成 “ 上有政策、下有對(duì)策 ” 的制度原因 政策得到很好執(zhí)行，前提是政策本身具有合理性，而政策本身的缺陷構(gòu)成了 “ 上有政策、下有對(duì)策 ” 的誘發(fā)因素。 “ 官煤勾結(jié) ” 使得煤礦安全生產(chǎn)政策的執(zhí)行大打折扣，在安全監(jiān)管、核定生產(chǎn)能力、證照審批等方面搞形式主義，走過(guò)場(chǎng)，結(jié)果就是使一些安全要求不達(dá)標(biāo)，生產(chǎn)能力不足的小煤礦通過(guò)檢查，照常生產(chǎn)，導(dǎo)致礦難多發(fā)。在煤礦生產(chǎn)管理領(lǐng)域的 “ 權(quán)力尋租 ” 具體表現(xiàn) “ 官煤勾結(jié) ” ：官員或者 第 21 頁(yè) 共 23 頁(yè) 利用公權(quán)力為不合格的，內(nèi)藏安全隱患的小煤礦提供 “ 官府 ” 保護(hù)來(lái)獲取利益；或者利用為煤礦企業(yè)辦理采礦許可證、煤炭生產(chǎn)許可等證照收受賄賂，甚至官員及其家屬自身就是礦主和股東；“ 官煤勾結(jié) ” 是公 權(quán)力對(duì)煤礦經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的不正當(dāng)?shù)慕槿雽?dǎo)致的權(quán)力腐敗。 權(quán)力尋租是權(quán)力所有者利用公權(quán)力直接尋求非生產(chǎn)性利潤(rùn)的活動(dòng)，是通過(guò)權(quán)力去參與商品交換和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以獲取物質(zhì)利益。執(zhí)行人員一方面扮演著政府機(jī)關(guān)代理人的角色，充當(dāng)公共角色；同時(shí)又作為普通社會(huì)的一員，充當(dāng)私人角色。 （二）權(quán)力尋租是造成上有政策、下有對(duì)策的關(guān)鍵原因。就地方政府來(lái)說(shuō)，在有些地方，煤礦經(jīng)濟(jì)是當(dāng)?shù)刂饕慕?jīng)濟(jì)支柱，財(cái)政的主要來(lái)源，關(guān)閉不合格的煤礦就是減 第 20 頁(yè) 共 23 頁(yè) 少了財(cái)政收入，減少了官員的政績(jī)，地方政府及其官員出于地方利益的需要對(duì)中央要求清理小煤礦，關(guān)閉不合格的礦井的政策軟拖硬抗，拒不執(zhí)行，為查封的煤礦說(shuō)情，打招呼；就政策目標(biāo)指向群體即礦主來(lái)看，煤礦開(kāi)采的巨額利潤(rùn)是其逃避政策的規(guī)制，大搞上有政策，下有對(duì)策的原始動(dòng)力。而追求利益，是人之本性， “ 夫凡人之情，見(jiàn)利莫能勿就，見(jiàn)害莫能勿避 ” ，[4]可以看出，趨利避害是人之共性；在社會(huì)生活中，人們之所以從事政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其根本的動(dòng)因在于人們實(shí)現(xiàn)自己利益的要求；不同的社會(huì)階級(jí)、集團(tuán)、政黨、個(gè)人從事政治經(jīng)濟(jì)參與活動(dòng)，同樣是為了通過(guò)影響政策，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的利益，因此，利益是政治經(jīng)濟(jì)生活的主旋律， [5]這就必然導(dǎo)致各個(gè)利益群體為了本身的利益進(jìn)行博弈，力求自己的利益最大化。 公共政策本質(zhì)上是對(duì)一定社會(huì)關(guān)系中 不同群體的利益進(jìn)行的權(quán)威性劃分。另一方而，對(duì)于政府執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者，要追究其責(zé)任，以提高政策執(zhí)行著的責(zé)任意識(shí)和效率意識(shí)。 對(duì)政策執(zhí)行情況及時(shí)地跟蹤評(píng)估，強(qiáng)化監(jiān)督控制。想要使政策得到很好的執(zhí)行，就必須提高政策執(zhí)行人員的素質(zhì)。制定利一學(xué)合理而又嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撸攀强朔邎?zhí)行中 “ 上有政策，下有對(duì)策 ” 現(xiàn)象的根本舉措。科學(xué)學(xué)合理的政策應(yīng)當(dāng)目標(biāo)具體而明確。 第 18 頁(yè) 共 23 頁(yè) 三、對(duì) “ 上有政策，下有對(duì)策 ” 現(xiàn)象的防治 ，協(xié)調(diào)中央利益和地方利益的矛盾（ 1）按照各級(jí)政府的職能要求合理劃分事權(quán)，避免在權(quán)力分配中既有權(quán)力空間又有互相侵權(quán)的現(xiàn)象（ 2）按照各級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)，合 理劃分各自的支出和財(cái)權(quán)，兼顧中央利益和地方利益，盡量使政策執(zhí)行人員的價(jià)值取向與中央政策的價(jià)值取向相吻合。 政策執(zhí)行的監(jiān)控不力，直接影響著公共政策的有效執(zhí)行，也為 “ 上有政策，下有對(duì)策 ” 現(xiàn)象產(chǎn)生提供條件。 政策執(zhí)行人員政策水平的高低，對(duì)于政策執(zhí)行有很大影響。有的政策在頒布時(shí)就不夠規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，給了執(zhí)行者有空了可鉆。一項(xiàng)政策，如果不能反映客觀存在著的情況，不符合大多數(shù)人民群眾的利益愿望和要求，那么這項(xiàng)政策就缺乏合理性。一般說(shuō)來(lái)，政策是 否存在缺陷主要從以下兩方而來(lái)考慮。 一項(xiàng)政策能否得到有效的推行，往往取決于政策本身是否利一學(xué)合理。當(dāng)前，我國(guó)止處于社會(huì)變革之中，由于在制度上未能解決中央和地方、上級(jí)與下級(jí)之間的利益分配機(jī)制，中央或上級(jí)政府以全局的名義依靠政治和行政的權(quán)威對(duì)地方資源的調(diào)動(dòng)，有時(shí)侵害了地方利益。 二、 “ 上有政策，下有對(duì)策 ” 現(xiàn)象的原因分析 與地方利益的矛盾 任何政策的實(shí)施，總要觸動(dòng)一部分人的利益，這部分人出于個(gè)人私利，就要挖空心思，以種種 “ 對(duì)策 ” 對(duì)付黨和國(guó)家的政策?；蛘?“ 雷聲大，雨點(diǎn)小 ” ，口頭上說(shuō)要不折不扣地執(zhí)行中央政策，但在行動(dòng)上卻是 “ 只見(jiàn)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái) ”。 4.“ 軟拖硬抗，虎頭蛇尾 ” — 敷衍性執(zhí)行 第 16 頁(yè) 共 23 頁(yè) 當(dāng)一項(xiàng)公共政策出臺(tái)時(shí)，本地政府首先會(huì)從本地區(qū)、本 部門(mén)的集團(tuán)利益出發(fā)進(jìn)行權(quán)衡，若執(zhí)行該政策會(huì)損害木地區(qū)的私利，該執(zhí)行機(jī)關(guān)既不敢明目張膽地拒不執(zhí)行，又不愿認(rèn)真負(fù)責(zé)地貫徹執(zhí)行，他們往往會(huì)選擇敷衍性的執(zhí)行方式。例如，我國(guó)普遍存在著的 “ 地方保護(hù)主義 ”現(xiàn)象就與這種 “ 土政策 ” 的執(zhí)行密切相關(guān)。而 “ 土政策 ”使執(zhí)行復(fù)雜化，影響了目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公共政策的執(zhí)行，本應(yīng)是全而理解并不打折