【正文】 關(guān)于鐵路投資方面的分工是聯(lián)邦政府負責(zé)遠距。二、鐵路建設(shè)投融資德國鐵路為國家所有，以前由聯(lián)邦鐵路局管理，后來聯(lián)邦鐵路局改組為公司，大大提高了管理效益。這種形式在德國由來已久，但德國財政部人士認為，他們只是在萬不得已的情況下才采用這種形式。另一種形式是私人投資，即公路建設(shè)項目完全由私人投資，建成后也由私人管理，利用道路收費收回投資。因此，交通部門希望采用這種方式。所謂私人先期投資是指項目先由私人投資建設(shè)，建成后收購歸政府所有。財政投資于道路建設(shè)的資金主要來源于汽車稅，這部分資金直接撥給聯(lián)邦交通部，資金的使用由交通部決定，但財政部要參與項目的決策。第四節(jié)　德國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概況德國在公路、鐵路、航空港等基礎(chǔ)設(shè)施的投融資中也積累了許多豐富經(jīng)驗。這種方式適用于客源不明、不依靠用戶的支付能力的公共設(shè)施的投資和經(jīng)營。（３）相關(guān)單位直接管理的形式。城市公用設(shè)施一經(jīng)建立起來，租賃的形式便開始發(fā)展。承租企業(yè)承擔(dān)項目建設(shè)和經(jīng)營過程中的技術(shù)風(fēng)險，以及它所投入的部分投資風(fēng)險，原有的投資風(fēng)險由政府分擔(dān)，也叫共擔(dān)風(fēng)險特許經(jīng)營（ＣＲＰ）。ＢＯＴ方式屬于全部風(fēng)險特許經(jīng)營。這種方式政府不承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任，適用于企業(yè)對某一公用事業(yè)相關(guān)市場的全面開發(fā)和經(jīng)營管理。但不管上述因素怎樣組合，從其本質(zhì)上劃分，特許經(jīng)營有三種主要形式，或者說有三種主要的契約關(guān)系：（１）傳統(tǒng)的形式。從發(fā)租者看，作為經(jīng)營權(quán)發(fā)租者的行政機構(gòu)也有很大的區(qū)別，法國的國家、省、市鎮(zhèn)及其下屬公共部門都可以成為發(fā)租者，而且他們既可以單獨也可以聯(lián)合起來扮演發(fā)租者的角色。４．特許經(jīng)營的主要形式。（４）近年來，西方經(jīng)濟學(xué)認為公共基礎(chǔ)設(shè)施在改善企業(yè)經(jīng)營方面起著獨特的作用，一個經(jīng)濟體系的運作也取決于對公用事業(yè)的管理，并承認公用設(shè)施是經(jīng)濟體系運行的一個部分。經(jīng)營者為使項目最終獲得成功，會對建設(shè)項目和服務(wù)采取認真負責(zé)的態(tài)度，精心設(shè)計，細心經(jīng)營，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，從而提高公用事業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和水平，滿足社會公眾的要求。３．采用特許經(jīng)營制度的理由主要包括如下幾個方面：（１）特許經(jīng)營制度可以充分地利用民間資金和私人投資來滿足對基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的需求。２．法國特許經(jīng)營的發(fā)展歷程。簡單地理解，特許經(jīng)營制度就是：政府的事（公用事業(yè)），通過合同約定，交給企業(yè)去辦（經(jīng)營）。給特許經(jīng)營制度下一個準確的概念非常困難。三、法國公用事業(yè)的特許經(jīng)營制度法國城市公用事業(yè)實行特許經(jīng)營制度的歷史十分悠久，積累了豐富的經(jīng)驗，在世界范圍內(nèi)得到推廣應(yīng)用，被世界銀行稱為“一種真正的法國模式”，對我國正在進行的城市公用事業(yè)改革將具有重要的借鑒意義。８．發(fā)行長期債券。６．企業(yè)投資。與此同時，大區(qū)與市鎮(zhèn)聯(lián)合體達成鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展計劃的協(xié)議，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。１９８２年，國家權(quán)力下放后，國家不再分散、分項撥款給地方，而是通過協(xié)議的方式撥款。國家撥出一定的資金，用于市鎮(zhèn)聯(lián)合體和有關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。所收取的稅額與建設(shè)工程項目必需的公共設(shè)施投資費用（造價、用地面積）成相應(yīng)的比例。３．城市規(guī)劃稅和開發(fā)稅。法國法律規(guī)定，超過２００００人的市鎮(zhèn)聯(lián)合體可以征收垃圾處理稅（由地產(chǎn)所有者負擔(dān)）、交通稅（由企業(yè)負擔(dān)）。企業(yè)稅收入占全部稅收的５９％，國家有權(quán)對此項稅收進行調(diào)配，以解決地區(qū)貧富不均的問題。地方稅由地方政府制定，國家稅務(wù)部負責(zé)征收。二、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源１．地方稅收。項目一旦批準，則建設(shè)時間、工期、投資不得改變。無論是國營還是私營的水廠、管網(wǎng)建設(shè)，都必須服從城市規(guī)劃，有計劃、有步驟地進行建設(shè)。具體項目一般由行業(yè)協(xié)會提出，由政府（及議會）審批做出決策。國土規(guī)劃和城市規(guī)劃要求從城市空間的發(fā)展到城市土地的開發(fā)都要考慮城市環(huán)境的建設(shè)和城市生活質(zhì)量的保障；同時，要求城市中每一個建設(shè)項目都要有預(yù)先的計劃，每一塊國土都要制定住房、交通、自然、城市環(huán)境等方面的發(fā)展目標。５．重視對項目建設(shè)的前期規(guī)劃。此外，還采取租賃方式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，如擬建一個垃圾處理廠，政府與私營租賃公司簽訂協(xié)議，政府授予租賃公司特許經(jīng)營權(quán)，租賃公司負責(zé)項目投資、建設(shè)和運營。４．采取多種方式籌集建設(shè)資金。政府與企業(yè)簽訂協(xié)議，保證政府提出的目標的實現(xiàn)。特許經(jīng)營，是法國城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的特點。城市一般性的基礎(chǔ)設(shè)施項目，中央政府投資也占有很大比重，各級地方政府和企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的投資責(zé)任。對于影響重大的項目，主要由中央政府投資。政府傾向于城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)盡量由企業(yè)來投資，以減少納稅人的負擔(dān)。法國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資有以下特點：１．政府是建設(shè)項目的投資主體。三是實行私人融資政策以后政府減少一次性財政預(yù)算投資的壓力。二是私人融資投資政策的主動權(quán)掌握在政府手里，有利于調(diào)控企業(yè)行為。目前英國政府每年預(yù)算列支５億英鎊用于公路建設(shè)的補貼或購買服務(wù)。政府根據(jù)購買服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量區(qū)別付費，如按車流量對高速公路付費等。３．購買服務(wù)方式。如隧道建設(shè)項目，政府在建設(shè)前期提供部分資金支持項目起動，投資回收則完全由私人公司負責(zé)。投資主要通過服務(wù)性收費回收，政府適當給予財政補貼。２．補貼方式。具體操作方法有三種：１．自由競爭方式。總之，政府把盡可能多的事交給私人企業(yè)去辦，調(diào)動私人企業(yè)投資公益性事業(yè)的積極性，減少政府財政負擔(dān)。二、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式英國政府對關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制定了一系列引入私人競爭機制的政策，并允許企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)回收投資，其目的是要減少政府公共預(yù)算開支、提高工程質(zhì)量和服務(wù)管理水平。英國的私有化改革，大大緩解了政府的財政壓力，提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營效率，從而取得了很大的成功。私有化涉及的部門更多，甚至包括了很多居壟斷地位的重要基礎(chǔ)設(shè)施部門，如英國電信公司、英國航空公司、英國港務(wù)局、英國天然氣公司、英國機場管理局等。第二階段（１９８４～１９８７年）為深化推行階段，以非國有化擴大到公共事業(yè)部門為主要內(nèi)容。英國實施私有化改革主要有三個目標，即提高國有企業(yè)的效率；改善企業(yè)為客戶提供的服務(wù)；擴大資產(chǎn)所有權(quán)在英國人口中的分布。一、城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革２０世紀７０年代末以前，英國政府基本上把城市基礎(chǔ)設(shè)施視為有自然壟斷屬性的福利產(chǎn)品，主要采取單一的政府投資運營模式，這一模式給政府帶來嚴重的財政負擔(dān)和財政赤字，但仍然滿足不了城市發(fā)展對基礎(chǔ)設(shè)施的需要。第二節(jié)　英國城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資概況第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是２０世紀７０年代以后，英國經(jīng)濟急劇衰退，政府經(jīng)濟管理乏力，國家財政日趨枯竭。其原因在于公營部門提供服務(wù)是壟斷的，缺乏競爭的。美國公共事業(yè)管理專家Ｅ．Ｓ．薩瓦斯在對紐約市公共衛(wèi)生部門同紐約市及其周圍地區(qū)的私營部門進行比較研究后發(fā)現(xiàn)：私營承包收集每噸垃圾花費約１７美元，而該市的公共部門卻要花費４９美元，幾乎比前者多出２倍。政府的職責(zé)是制定規(guī)則規(guī)范市場，由市場來滿足公眾的需要。特別是經(jīng)營性的公共服務(wù)，一般交給私人部門經(jīng)營，政府不提供。這種投資工具可使他們的投資所得免繳聯(lián)邦所得稅，在很多情況下甚至還可以免繳州和地方所得稅，因此投資市政債券是他們獲得高收益的有效手段。市政債券給為數(shù)眾多的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目籌集到了大量的資金。大約一半以上的市政債券是辦了保險的。這里面免稅市政債券的存量約為１．４萬億美元。１９７５年以后，國會組建了市政債券條例制定委員會（ＭＳＲＢ），由它提出有關(guān)市政債券市場的監(jiān)管提案，經(jīng)過證券交易委員會批準，由全國證券交易商協(xié)會中監(jiān)管市政債券交易商的部門以及自營銀行的有關(guān)監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)實施和控制。由許多不同的機構(gòu)和個人共同構(gòu)成市政債券市場。收益?zhèn)娘L(fēng)險往往比一般債券的風(fēng)險大，但利息率較高。債務(wù)通過這些設(shè)施有償使用的收入來償還。收益?zhèn)侵笧榱私ㄔO(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施而由依法成立的代理機構(gòu)、委員會或授權(quán)機構(gòu)發(fā)行的債券。一般債務(wù)債券可以由州、城市、鎮(zhèn)和縣發(fā)行，都以發(fā)行者的稅收能力為基礎(chǔ)（以一種或幾種稅收的收入來償還），本金和利息定期支付，違約的情況極為罕見。目前，絕大多數(shù)市政債券是用于公共目的的免稅債券。市政債券是美國地方基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要工具。對于地方政府來說，它們對基礎(chǔ)設(shè)施投資的３０％以上來源于發(fā)行市政債券融資。如果公路運營之后的收益達不到預(yù)期的收益，聯(lián)邦政府負責(zé)提供貸款，并予以資助，以保證運營成本和償還債券本息。如在南加利福尼亞州有一條國道，由于過于擁擠需要擴建，建設(shè)費用需要１１億美元，而聯(lián)邦政府和州政府都拿不出這么多錢。政府為了鼓勵私人企業(yè)投資，提供了一些優(yōu)惠的條件，如免交財產(chǎn)稅、有權(quán)購置港口附近的土地、可以租賃使用港口、可以出售利率低的債券等。近些年，一些原來完全由政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施項目開始鼓勵私人部門參與投資。為了鼓勵公眾購買基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)債券，政府往往規(guī)定對這些債券的收益免征所得稅，使購買這類債券的實際收入高于購買其他債券的收入。對于建成后可以收費的項目，如機場、收費公路、橋梁、隧道等項目，許多地方政府采取發(fā)行債券的辦法籌資。例如，波特蘭市有一個社區(qū)要修一條人行道，政府沒有足夠的預(yù)算經(jīng)費，要求社區(qū)內(nèi)的居民出一部分建設(shè)費用，征求該社區(qū)居民的意見后，政府制定了收費的方案，經(jīng)議會通過之后，就由政府出面組織收費和建設(shè)。近些年，由于預(yù)算的不足，已不能滿足公共設(shè)施建設(shè)的需要，各級政府都設(shè)法開辟一些其他的資金來源。財產(chǎn)稅歸地方政府支配；銷售稅（企業(yè)稅或營業(yè)稅）由州政府掌握；所得稅交聯(lián)邦政府，其中的一部分再返還給州政府。二、公共設(shè)施項目的資金來源各級政府用于公共設(shè)施建設(shè)的預(yù)算資金主要來自稅收。該局每六年制定一個規(guī)劃，每兩年向議會報告一次公共交通預(yù)算的執(zhí)行情況。美國的城市公共交通建設(shè)由交通部的聯(lián)邦運輸管理局負責(zé)。對１９９６年的基礎(chǔ)設(shè)施存量的統(tǒng)計表明，８８％的基礎(chǔ)設(shè)施是由州政府或地方政府擁有，聯(lián)邦政府只占１２％。（二）聯(lián)邦政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中的作用１９９７年聯(lián)邦政府對基礎(chǔ)設(shè)施的投資為４８３億美元，僅占各級政府對基礎(chǔ)設(shè)施投資的１／４。地方公共設(shè)施建設(shè)部門要與政府部門之外的工程師共同研究和進行建設(shè)項目的工程設(shè)計，并據(jù)此編寫標書，進行工程招標。各地政府都有管理公用設(shè)施建設(shè)的部門，管理部門要根據(jù)地方發(fā)展規(guī)劃制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或更新計劃，負責(zé)由地方政府預(yù)算出資建設(shè)的項目的籌劃、經(jīng)費預(yù)算、可行性研究，然后提交計劃或規(guī)劃部門審批。美國地方政府的收入來源主要是三塊：財產(chǎn)稅、使用者收費和發(fā)行市政債券的收入。以上的數(shù)字都是指整個基礎(chǔ)設(shè)施的投資，在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，聯(lián)邦政府的投資占其對所有基礎(chǔ)設(shè)施投資總額的比例不到３０％，因此地方政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資在政府部門中占主導(dǎo)地位。從１９８４年到１９９４年，地方政府對各類基礎(chǔ)設(shè)施的投資都在增加。聯(lián)邦政府主要負責(zé)涉及國家全局或需要巨大投資的項目，如國家公路和州際交通、國防、宇航和其他投資巨大的高科技項目；州政府負責(zé)州內(nèi)的公路、州管的福利和文化設(shè)施等的建設(shè)；市政府負責(zé)城市內(nèi)的交通、供水、污水處理、消防和社會治安等的建設(shè)；縣政府負責(zé)縣屬的學(xué)校和福利設(shè)施的建設(shè)。一、政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資中的作用列入美國政府預(yù)算的投資主要是改善社會和經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境方面的項目，如公路、城市設(shè)施、高科技、監(jiān)獄、學(xué)校等。其經(jīng)營目標包括兩個部分：一是社會效益目標，主要是公益性、政策性、福利性項目的投資和非經(jīng)營性資本的管理；二是經(jīng)濟效益目標，主要對有收益項目的投資和經(jīng)營性資產(chǎn)的運營。根據(jù)不同的投資功能與存量資產(chǎn)的歷史分布狀況，擬成立三大投資管理（集團）公司，即城建投資管理（集團）公司、公用事業(yè)投資管理（集團）公司、土地開發(fā)投資管理（集團）公司，作為政府城市建設(shè)的投資主體。改革的思路是，以市場化和高效率為取向，構(gòu)建市場監(jiān)管主體、政府投資主體、建設(shè)管理主體和資產(chǎn)項目經(jīng)營主體四個主體，形成監(jiān)管、投資、建設(shè)、經(jīng)營相分離的運行機制，即（１）政府作為市場監(jiān)管主體，對政府投資和資產(chǎn)實行授權(quán)；（２）政府投資主體，依照政府授權(quán)對政府投資和國有資產(chǎn)實行契約式管理；（３）建設(shè)公司作為投資項目的工程總承包商，負責(zé)投資項目建設(shè)管理的全過程；（４）運營公司進行具體業(yè)務(wù)的經(jīng)營。４．改分散管理城市資產(chǎn)為城市一體化經(jīng)營。３．改投融資的單一性為投資融資的多元化。２．改投、建、管三位一體為投、建、管三分離。將政府的投資、建設(shè)、運營職能分離出來，組建新的市場主體。建議提出了通過改革達到“政企分開、盤活存量、聚集增量、經(jīng)營城市”的總體目標。自來水、天然氣、污水處理、河道、綠化園林、公交、路燈、垃圾清運和處理等各種基礎(chǔ)和公益設(shè)施都應(yīng)由項目公司營運管理；項目公司實行企業(yè)化運作，其性質(zhì)不受所有制限制；為確保項目公司承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，可實行以承包商履約擔(dān)保為核心的風(fēng)險管理制度；對基礎(chǔ)性國有資產(chǎn)，包括收費公路和橋梁、自來水設(shè)施、污水處理設(shè)施、垃圾處理設(shè)施、城市公交設(shè)施、天然氣輸配設(shè)施、電力設(shè)施等，應(yīng)通過資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、合資合作等多種方式對國內(nèi)外投資者開放。第五節(jié)　成都市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革創(chuàng)新與措施２００１年４月，成都市人民政府頒布了《關(guān)于加快成都市投資體制改革的決定》（成府發(fā)［２００１］５４號）及相關(guān)的１２個文件，對投資體制進行全面改革。對通過招投標取得參與公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目建設(shè)和運營權(quán)的項目單位，在項目管理上實行前期登記制度，項目單位報政府主管部門登記備案后，自主開展建設(shè)前期工作。要進一步完善各項規(guī)章制度，加強對政府投資項目的概算審核和招投標管理，嚴格資金監(jiān)管，杜絕損失浪費，提高政府投資效益。３．規(guī)范政府投資行為，簡化行政審批程序。通過全部或部分股權(quán)出讓、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種方式，吸引國內(nèi)外投資者參與經(jīng)營。按照“誰投資，誰受益，誰承擔(dān)風(fēng)險”的原則，鼓勵大集團、大企業(yè)或上市公司進入市政、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域，并充分落實投資者在項目前期階段的參與權(quán)、項目融資自主權(quán)、選擇建設(shè)業(yè)主自主權(quán)等權(quán)益，真正實現(xiàn)投資者權(quán)、責(zé)、利相一致。２．培育投資主體，拓寬投融資渠道。對非經(jīng)營性的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項目仍以政府投資為主導(dǎo)。首先，通過調(diào)整公共產(chǎn)品價格、完善收費辦法，鼓勵和引導(dǎo)民間投資參與城市供水、污水和垃圾處理、道路、橋梁等有經(jīng)營性收入的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改革的基本目標是：通過深化公共基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)投融資體制改革，實現(xiàn)各類投資主體投融資行為規(guī)范、投融資渠道暢通、審批制度完善、相關(guān)的法規(guī)政策配套、企業(yè)投資決策自主、政府投資職能與運作方式合理、中介服務(wù)規(guī)范、信用擔(dān)保健全，初步形成有利于資本要素合理流動的