【正文】 在充分考慮上述條件的基礎(chǔ)上，借鑒新加坡高效率的組織治理結(jié)構(gòu)，構(gòu) 建適合我國(guó)國(guó)情的、政事分開(kāi)的、業(yè)務(wù)與監(jiān)管相互制衡的組織管理的治理結(jié)構(gòu)。因此，隨著統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的分賬管理和實(shí)行個(gè)人賬戶的實(shí)賬運(yùn)營(yíng)這一客觀條件的制約，要提 高養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的整個(gè)組織管理的績(jī)效水平，就必須對(duì)基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理模式進(jìn)行改造。這種結(jié)構(gòu)的重要特點(diǎn)在于行政與運(yùn)營(yíng)分開(kāi)，業(yè)務(wù)與監(jiān)管分離的相互制約的治理結(jié)構(gòu)，這 種結(jié)構(gòu)確保了組織內(nèi)部的順暢運(yùn)行。 (三)重視組織管理治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建因此，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序 嚴(yán)密、制約有效的政府權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，改革和完善政府權(quán)力監(jiān)督體系，加強(qiáng)政府對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的監(jiān)督和制約，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的管理組織系統(tǒng)的自主性和獨(dú)立 性，以確保組織管理治理結(jié)構(gòu)的高效率，這是中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和完善過(guò)程中的一個(gè)重要任務(wù)。在中國(guó)， 政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中承擔(dān)著無(wú)限的責(zé)任，依靠政府投入大量社會(huì)資源來(lái)維持，這不僅造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的低生產(chǎn)率，而且實(shí)際運(yùn)行的結(jié)果就是政事合一。其余的責(zé)任交由中央公積金管理局自主承擔(dān)和完成。 新加坡公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)主要特征就是正確處理好政府在整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的地位和作用。基于這種認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，完全照搬新加坡的模 式并不一定能夠獲得其原有的高效率。而我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)不僅地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)收益有較大的差別，而且由于統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的混賬管理，導(dǎo)致統(tǒng)籌賬戶對(duì)個(gè)人賬戶的透支，從而 導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的空賬運(yùn)行，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度背負(fù)上巨額的轉(zhuǎn)制成本。而在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、城市化發(fā)展程度低、市場(chǎng)化 成熟程度不高、地區(qū)發(fā)展不平衡的條件下發(fā)展起來(lái)的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度自然會(huì)受到相應(yīng)的制約。 新加坡的公積金養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立在人口少、城市化程度較高、市場(chǎng)化發(fā)展較為成熟的條件下的一種強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)制度，其高效率的源泉在于規(guī)范化的法律制 度和統(tǒng)一規(guī)范的政府行政運(yùn)行機(jī)制。四、基本結(jié)論其三，作為初始委托人的公眾的行為能力弱化，政府職能機(jī)構(gòu)的強(qiáng)制代理又使得公眾沒(méi)有選擇機(jī)制和退出機(jī)制，社會(huì)共同體規(guī)模 龐大，成員眾多而分散，具有人多勢(shì)不眾的特點(diǎn)。其二，由于政府職能機(jī)構(gòu)的代理具有多層級(jí)性，出現(xiàn)了政府——養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)職能機(jī)構(gòu) ——社會(huì)公眾以及其他社會(huì)組織之間的多層級(jí)委托代理關(guān)系。(2)這種結(jié)構(gòu)依然無(wú)法徹底解決 由于垂直分工所導(dǎo)致的分權(quán)所形成的可控制性難度增大的問(wèn)題，而且，由于水平分工所帶來(lái)的部門(mén)主義傾向不斷加重的問(wèn)題也無(wú)法得到有效的解決。這樣的組織管理治理結(jié)構(gòu)不可避免地會(huì)帶來(lái)組織關(guān)系的復(fù)雜化，一方面要接受各級(jí)政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面又要接受上級(jí)業(yè)務(wù)部門(mén)的業(yè)務(wù)方面的領(lǐng)導(dǎo)，這就會(huì) 帶來(lái)雙重領(lǐng)導(dǎo)，違背了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的古典組織原則。這表現(xiàn)為，一方面， 職能部門(mén)接受各級(jí)政府的委托，承擔(dān)起政府所確定的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的各項(xiàng)任務(wù)；另一方面，作為一個(gè)中介機(jī)構(gòu)，接受單位、個(gè)人的委托，承擔(dān)起養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)具體運(yùn) 作的業(yè)務(wù)。 (3)職能部門(mén)的分化是以分工協(xié)作為前提的，垂直分工的延續(xù)，保證了分權(quán)的延續(xù)，從而使得組織中的各個(gè)層次可以有一定的靈活性來(lái)應(yīng)對(duì)變化的環(huán)境條件，從而 確保整個(gè)組織的靈活性；同時(shí)，水平分工又可以使組織在不同的層級(jí)上實(shí)現(xiàn)組織工作的專業(yè)化分工，從而使組織的各個(gè)層級(jí)的工作效率得到提高，進(jìn)而使得整個(gè)組織 的績(jī)效得到提高。(1)職能部門(mén)從政府行政組 織體系中分離出來(lái)，管理方法和管理技術(shù)可以更加專門(mén)化和專業(yè)化，有利于管理績(jī)效的提高。兩者 共同構(gòu)筑了現(xiàn)實(shí)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的組織管理的治理結(jié)構(gòu)體系。分工表現(xiàn)為兩個(gè)方面：垂直分工和水平分工。 從理論上說(shuō)，這種科層制組織管理的治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于管理分工。這是一套具有科層組織 典型特征的組織管理體系。這樣，基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管 理的治理結(jié)構(gòu)就轉(zhuǎn)向基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理的治理結(jié)構(gòu)。這種整 合，由于一方面繼續(xù)強(qiáng)調(diào)政府在養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的不可或缺的職責(zé)，故此需要繼續(xù)維持一套以行政權(quán)力關(guān)系為紐帶的垂直的組織管理的治理結(jié)構(gòu)。 隨著我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)制度的不斷改革以及參保人數(shù)的迅速增加，組織管理規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)量的增加，進(jìn)行職能部門(mén)的整合是組織創(chuàng)新的必然選擇，這種整合是以 我國(guó)的職能機(jī)構(gòu)的合并為基礎(chǔ)的。(4)這種組織管理體系具有明顯的委托代理關(guān)系，但由于養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)基金是混賬管 理，統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶的產(chǎn)權(quán)界定不夠明確，因而這種委托代理關(guān)系只是名義上的，沒(méi)有實(shí)際的契約約束力。(2)這種組織管理體系是以分權(quán)為紐帶的管理模式，集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系比較敏感，一旦處理不當(dāng)，不僅削弱上級(jí)對(duì)下級(jí)的管理和監(jiān)管力度，而且容 易產(chǎn)生本位主義，由此削弱整個(gè)組織的協(xié)調(diào)一致。 然而，這種以科層制為特征的組織管理體系的局限性也是顯而易見(jiàn)的。同時(shí)，由于各個(gè)部門(mén)獲得一定的分 權(quán)，而且，崗位管理人員的職位升遷與部門(mén)的業(yè)績(jī)有著相應(yīng)的關(guān)聯(lián)，因而各個(gè)職能部門(mén)之間也會(huì)產(chǎn)生比較和競(jìng)爭(zhēng)，這在一定程度上會(huì)提高組織的效率。第二、這種結(jié)構(gòu)擴(kuò)大了有效控制的幅度，對(duì)管理人員的水平要求比較高，因而有利于組織管理中業(yè)務(wù)管理人才的培養(yǎng)。在我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的起步階段，由于社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展水平還比較低，市場(chǎng)組織與社會(huì)組織發(fā)育相對(duì)不成熟，在這種情況下以這種科層制為特征的組織管理 模式有其合理性。在這里，不同層級(jí)政府屬下的社會(huì)保障職 能部門(mén)，是這一組織管理體系的核心，它承擔(dān)了政策制定、保費(fèi)征收、基金管理、投資運(yùn)用、養(yǎng)老金發(fā)放、爭(zhēng)端處理等多項(xiàng)職能。這種組織形式是一種組織內(nèi)部功能分化、垂直、分層的金字塔式的組 織形式。它通過(guò)對(duì)政府及其職能部門(mén)權(quán)力層次進(jìn)行設(shè)計(jì)，在組織的不同角色之間形 成一種上下級(jí)關(guān)系。 (一)基于科層權(quán)力關(guān)系的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)組織管理績(jī)效分析第六，從公積金管理的組織治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部機(jī)制來(lái)看，由于公積金所有者(stakeholders)代表了不同利 益團(tuán)體的利益，他們對(duì)組織管理治理結(jié)構(gòu)的影響不是通過(guò)政府的直接規(guī)制，而是一方面通過(guò)政府立法間接規(guī)范秩序，為組織管理創(chuàng)造一個(gè)良好的條件；另一方面，部 分公積金所有者代表通過(guò)直接介入組織管理的決策機(jī)構(gòu)，參與組織的戰(zhàn)略制定，以此來(lái)保證公積金所有者自身的利益。第五，在公積金制度中，由于明確了政府在養(yǎng)老保險(xiǎn)中的責(zé)任和義務(wù)，也就是政府以自身實(shí)際持有的資產(chǎn)儲(chǔ) 備作為公積金的擔(dān)保，政府財(cái)政負(fù)有擔(dān)保償還公積金的義務(wù)，這就保證了公積金制度的良好信譽(yù)。第三，從公積金管理的組織治理結(jié)構(gòu)模式可以看到，由于公積金管理局只負(fù)責(zé)行政事務(wù)，公積金的具體 運(yùn)營(yíng)是由新加坡政府投資公司投資運(yùn)營(yíng)，這就使得公積金能夠以一個(gè)恰當(dāng)?shù)纳矸葸M(jìn)入資本市場(chǎng)，從而確保公積金的保值增值。第二，在這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)中，由于新加坡?lián)碛幸粋€(gè)高效的政府，建立了一套有效的公共管理機(jī)制。比 如，1995年新加坡國(guó)民儲(chǔ)蓄總額為GDP的51%，其中公積金占國(guó)民儲(chǔ)蓄總額的93%。第一，在這種組織管理的治理結(jié)構(gòu)中，中央公積金管理局作為全體公積金所有者的受托人，一方面通過(guò)契約制，避免營(yíng)辦商的 經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到公積金計(jì)劃參與者身上；另一方面是規(guī)定了養(yǎng)老金可以投資的都是信用等級(jí)比較高的資產(chǎn)，這樣可以在一定程度上保證公積金計(jì)劃參與人的最低回 報(bào)。它的特點(diǎn)在于即使存在經(jīng)理人員掌握實(shí)際的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)的現(xiàn) 象，由于所有者擁有經(jīng)理人員的選聘權(quán)利，因此公司追求利潤(rùn)最大化也就等同于追求所有者的財(cái)產(chǎn)價(jià)值最大化。盡管中央公積金局在財(cái)務(wù)上和行政上擁有自主權(quán)，但總統(tǒng)有權(quán)審核中央公積金局的賬目。在理事 會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)具體管用機(jī)構(gòu)，設(shè)總經(jīng)理1人，直接管理副總經(jīng)理和內(nèi)務(wù)審計(jì)部，副總經(jīng)理之下設(shè)立五部一處；即雇主服務(wù)部、成員服務(wù)部、計(jì)算機(jī)服務(wù)部、團(tuán)體服務(wù) 部、財(cái)政部和人事處。理事會(huì)有領(lǐng)導(dǎo)成員9人，其中政府代表、雇主代表和雇員代表各2人，由教授、專家、博士等所謂“中性”人士組成的代表3人。 新加坡通過(guò)中央公積金局對(duì)公積金進(jìn)行統(tǒng)一的企業(yè)化管理。中央公積金局只是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)公積金的行政管理，公積金的具體運(yùn)營(yíng) 是由新加坡政府投資公司投資運(yùn)營(yíng)。 新加坡公積金制度的高效運(yùn)行是在法律的規(guī)制下進(jìn)行的，公積金制度運(yùn)作的法律依據(jù)是1953年通過(guò)的“公積金法令”。正是基于這種認(rèn)識(shí)，本文擬從組織管理的 角度對(duì)新加坡公積金制度與我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的組織治理結(jié)構(gòu)在理論上嘗試作一分析。 實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌賬戶基金與個(gè)人賬戶基金分開(kāi)管理，個(gè)人賬戶實(shí)賬化運(yùn)營(yíng)的管理方式，必將對(duì)原有養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)管理體制和組織管理方式產(chǎn)生巨大的影響。尤其重要的是，環(huán)境一旦 發(fā)生變化，缺乏內(nèi)在自我變革能力的組織治理結(jié)構(gòu)無(wú)法適時(shí)進(jìn)行調(diào)整與變革，只能以不變應(yīng)萬(wàn)變，最終導(dǎo)致整個(gè)組織管理的低效甚至失效。第三，我國(guó)養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的管理組織大多數(shù)不是戰(zhàn)略導(dǎo)向型的結(jié)構(gòu)。中國(guó)的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的管理仍處于 組織治理結(jié)構(gòu)的無(wú)序狀態(tài)，沒(méi)有充分運(yùn)用組織的系統(tǒng)協(xié)同能力，其典型特征是部門(mén)設(shè)置隨意，職能邊界不清，業(yè)務(wù)流程不暢，責(zé)權(quán)關(guān)系重疊，缺乏部門(mén)之間的系統(tǒng)協(xié) 調(diào)。對(duì)于一個(gè)制度運(yùn)行效率的理解，僅僅分