【正文】 政事不分，政企不分、事企不分，必然帶來機構(gòu)設置的重疊，人員的冗余，管理效能的低下。因此，高速公路投融資管理體制的建立首先應與有關(guān)部門的職責、權(quán)限協(xié)調(diào)和銜接、與高速公路協(xié)調(diào)發(fā)展。 投融資管理體制適應市場經(jīng)濟發(fā)展甘肅省公路投資建設，管理與維護可以采取走企業(yè)化、市場化的路子，以市場為導向的方式，對現(xiàn)有建設融資業(yè)務“甘肅省公路航空旅游投資集團”和“甘肅省高速公路管理局”高速公路運營管理機構(gòu)合并，建立一個真正的融資建設、 經(jīng)營管理、維修和維護、再投資建設的管理企業(yè)，全面走向市場，參與市場競爭，增強風險意識和自我發(fā)展的能力，真正實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)軌和增長轉(zhuǎn)型，走出甘肅公路發(fā)展的新途徑。特別是1998年以后，國家正式啟動了以建立公共財政體制為目標的投資體制，這也對高速公路的投資體制的變遷也產(chǎn)生了一定的影響。高速公路始建之初，我國高速公路的投資及其決策與管理完全由政府承擔。既然是產(chǎn)品，它就具有產(chǎn)的特點——商品性。事實上，賠償，目的是為了通過車輛在高速公路上使用這種特殊形式的價值，收取車輛通行費，以保持和發(fā)展高速公路的物理形式，使之更充分的社會運輸生產(chǎn)服務。② 規(guī)范高速公路建設項目的投資決策體制全面實行企業(yè)化投資決策體制，建立高速公路規(guī)劃，投融資方案的專家論證制度，增強公路規(guī)劃的前瞻性、科學性和透明度。（1）引導和服務職能隨著我國計劃經(jīng)濟體制的終結(jié)和市場經(jīng)濟體制的建立和日趨完善，政府性投資已不再是公路建設項目資金的唯一來源，財政性投資的主要作用也逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^財政的放大和引導效應，來實現(xiàn)對私人企業(yè)、民間資本投資的帶動效應。 政府投資管理的職能定位高速公路作為政府性投資的重要內(nèi)容，其產(chǎn)品的特殊性質(zhì)及投資結(jié)構(gòu)體制的變化，必然對政府財政投資的職能定位產(chǎn)生新的影響，因此客觀上要求對傳統(tǒng)的政府職能定位作出相應的調(diào)整。自1985年開始實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政體制后，國家開始賦予地方政府更多的公路建設投資責任，地方財政部門成為公路投資的直接管理主體。建設資金結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的多元化趨勢。1985年5月1日，開始在全國范圍內(nèi)實行車輛購置附加費征收制度，擴大了公路建設資金的來源。在1855年以前，我國工具建設所需要的所有資金全部都是政府單方面的投入，可以說公路建設的主體就是國家。特別是在1998年以后，國家正式啟動了以建立公共財政體制為目標的投資管理體制，這也對高速公路建設的投資體制變遷也產(chǎn)生了一定的影響，具體地來說，可以從投資的結(jié)構(gòu)和投資的管理兩個方來分析投資主體與管理模式的演變過程。 我國高速公路投資管理體制的變化趨勢由于長期的計劃經(jīng)濟影響，在高速公路始建之初，我國高速公路的投資及其決策與管理就完全由政府職能部門承擔。正是因為產(chǎn)權(quán)界定不明晰，公路投資建設的企業(yè)行為中揉合了太多的政府意圖，使得它們一直無法在投融資市場上成為自主經(jīng)營、自負盈虧、產(chǎn)權(quán)明晰、管理科學的投融資主體。同時，由于長期受計劃經(jīng)濟的影響，過于強調(diào)高速公路的福利性和公益性，投入越多，包袱越重，地方財政不堪重負，高速公路投融資建設企業(yè)步履艱難；公路通行費彌補行政管理指出，客觀上制約了公路建設資金的市場化，破壞了市場化運營管理體制，造成投融資途徑很難有大的拓展。高速公路投融資建設企業(yè)和運營管理單位都是國有獨資企業(yè)和行政事業(yè)單位。這種產(chǎn)權(quán)不明晰的投融資建設和管理運營模式，勢必無法激勵企業(yè)為了獲取利潤的投融資決策，最終的結(jié)果只能是組織體制的混亂和無效率，公路建設資金的巨大缺口和市場融資的空難。目前甘肅雖然將已建成和在建的高速公路的產(chǎn)權(quán)劃入高速公路投融資建設企業(yè)，但是所有已建成和在建的高速公路的運營管理權(quán)卻牢牢的掌握在甘肅省交通運輸廳的手中。一方面，高速公路的投資規(guī)模受到政府財政能力的限制；另一方面，由于行政壟斷排斥了市場，高速公路投融資建設企業(yè)的市場化運作機制不足，消弱了企業(yè)經(jīng)營管理的積極性和創(chuàng)造性，運營效率低下。2）現(xiàn)有高速公路投融資管理不完善①對高速公路投融資的行政壟斷管理從理論上講，行政性壟斷如果經(jīng)由過程行政本領(lǐng)和嚴格的等級制度來實施行壟斷行為，舉行排他性節(jié)制，禁止競爭對手的進入，限定公平競爭，當局職責不明確，市場機制調(diào)節(jié)作用受挫。使得甘肅省高速公路投融資建設和運營管理無法實現(xiàn)統(tǒng)一。甘肅高速公路建設和運營管理雖然已經(jīng)開始企業(yè)化運作，將高速公路當做一種商品來經(jīng)營，但其資產(chǎn)運營模式又沒完全按照市場經(jīng)濟規(guī)律來運行。在一定的特許條件下，高速公路又具有使用價值和價值，雖然其產(chǎn)權(quán)不能像一般商品那樣實現(xiàn)轉(zhuǎn)讓，但在國家的特許條件下仍然可以像一般商品按市場經(jīng)濟原則，通過股票、債券、合作經(jīng)營、等多種形式實現(xiàn)市場化融資。無力擴大公路建設資金來源，卻仍然把持著運營管理收費權(quán)不放，勢必將影響公路建設資金來源多元化的進程，造成甘肅高速公路建設資金來源渠道的單一和投融資渠道的不通暢。但是，因為甘肅高速公路特殊的投融資建設和管理運營體制，未能實現(xiàn)公路資源的有效整合，政府仍然是高速公路建設和運營的主體和中介。⑤資金匱乏,投融資不順近年來，國家對甘肅省高速公路的投資有逐步下降的走向，直接性的財政投入還是保持在25—30%左右，比例仍然偏高。未能引入市場機制對高速公路運營管理機構(gòu)進行企業(yè)化改革，因此經(jīng)營單位缺乏追求成本最小化、利益最大化的資產(chǎn)運營模式。④資產(chǎn)經(jīng)營水平較低，沒有形成投融資的良性循環(huán)到目前為止，甘肅省公路航空旅游投資集團管理者告訴公路的資產(chǎn)，而其主要的用途為商業(yè)銀行資產(chǎn)抵押的貸款。而在項目投融資中沒有充分發(fā)揮市場的作用，靈活運用市場經(jīng)濟手段，在國內(nèi)外金融市場上有效地進行商業(yè)性融資。③運作方式落后,市場化程度較低甘肅省受制于現(xiàn)有投融資管理體制，高速公路投融資的運作方式還帶有明顯的計劃經(jīng)濟痕跡。②政府政策性信貸資金比重過高甘肅高速公路建設在投資過程中，:，是其最主要的資金來源。同時，在市場化改革中，甘肅非國有經(jīng)濟發(fā)展遲緩,對財政的貢獻不大，因此地方用于高速公路建設的自籌資金也十分有限。與此同時，甘肅交通通行費收入增長卻極為緩慢。這一比重，目前既低于西方經(jīng)濟發(fā)達國家45%的水平，也低于發(fā)展中國家25%的水平。（2）資金來源及結(jié)構(gòu)問題① 政府投資中中央投資比重過大，地方投資相對不足甘肅高速公路建設資金中，由政府負責投資資金中中央投資占95%左右，甘肅省財政投資僅占5%左右。負責高速公路投資建設企業(yè)，不能對建成通車高速公路進行運營養(yǎng)護，無法從高速公路運營中獲得利潤，補充項目建設資金的不足，回收建設資金。這些管理政府部門和機構(gòu)，也是企業(yè)機構(gòu)的性質(zhì)。省政府又與甘肅省交通運輸廳平行設置了甘肅省公路航空旅游投資集團，負責全省公路建設的投融資建設，負責運輸部門的行政監(jiān)督管理職能。這種政企合一、政事合一的運營管理模式有悖于市場經(jīng)濟的基本原則，必然會帶來甘肅高速公路建設資金匱乏，項目建設舉步維艱的困境，造成高速公路建設項目的建設遲緩。高速公路的經(jīng)營收入統(tǒng)一納入政府財政收入，負責公路投融資建設的企業(yè)無法實現(xiàn)資本投入的回收。完成投資1370億元至1500億元，完成甘肅省規(guī)劃實施的5200余公里高速公路建設規(guī)模的目標，是根本不可能實現(xiàn)的?，F(xiàn)階段，受制約甘肅省政府財政收入規(guī)模的限制，政府自有資金投資高速公路項目建設的能力，越來越不適應快速發(fā)展的甘肅高速公路建設的需要，每年可用于高速公路建設的政府資金不會超過項目建設資金總額的30%。在高速公路建設項目投資管理和決策方面，也主要由政府部門做出投資決策，具體審批投資項目，甚至直接介入項目的運作與管理。 甘肅高速公路融資存在的主要問題通過以上對甘肅省高速公路建設資金管理和資金組成分析，可以得出甘肅高速公路投融資目前存在的主要問題為：（1）投融資管理問題① 投資主體單一長期以來受計劃經(jīng)濟影響，甘肅高速公路建設的投融資主體比較單一，政府職能部門主要承擔了高速公路建設項目投融資主體的責任，幾乎形成政府“包打天下”的局面。而在利用外資方面主要采用國外銀行貸款的方式，通過日元貸款，亞洲開發(fā)銀行貸款吸收外資。如果我們將歷年來甘肅省高速公路建設社會資金投入，在整個公路建設資金中所占比例進行對比， 甘肅高速公路社會資金的構(gòu)成比重及其變化年份社會資金總額（億元）國內(nèi)銀行貸款（億元）國內(nèi)銀行貸款比重國外銀行貸款（億元）國外銀行貸款比重（%）200920101000020111000020120，現(xiàn)階段甘肅高速公路建設資金中社會資金這一部分的構(gòu)成太過單調(diào)，主要由國內(nèi)商業(yè)貸款和國外銀行貸款組成。這種資金組成結(jié)構(gòu)必定導致公路建設資金的不足和公路建設發(fā)展遲緩 [37]。 甘肅高速公路中央政府和地方政府資金的比重及其變化年份政府資金總額（億元）中央政府資金（億元）中央政府資金比重（%）地方政府資金（億元）地方政府資金比重（%）200995%5%201097%3%201192%8%201297%3%，政府資金的總體構(gòu)成統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在甘肅高速公路建設政府資金中，中央政府資金占95%左右，地方政府資金占5%。一是政府資金：我們知道公路建設項目的政府資金可以可分為中央政府資金和地方政府資金兩個部分。②省內(nèi)高速公路資金來源結(jié)構(gòu)分析甘肅高速公路建設項目的資金來源主要有：中央政府補助、地方補助、國債轉(zhuǎn)貸、國內(nèi)銀行貸款、國外貸款等。國家投資高出全國平均水平10個百分點，利用外資(主要是外資貸款)高出全國平均水平7個百分點。（4）資金來源結(jié)構(gòu)分析① 甘肅高速公路資金來源結(jié)構(gòu)同全國水平比較將甘肅省歷年來高速公路建設資金的投資結(jié)構(gòu)同全國高速公路建設資金結(jié)構(gòu)水平相比較。可見甘肅省在擴大公路建設資金規(guī)模和組成結(jié)構(gòu)方面發(fā)展緩慢，市場化融資模式并為切實運用，仍然處于計劃經(jīng)濟的計劃投資模式②甘肅高速公路投資與國內(nèi)生產(chǎn)總值的比較高速公路增長速度與GDP的增長速度是否趨同，能夠說明高速公路建設投入在質(zhì)量和機制是否趨于穩(wěn)定， 20092013年五年間，甘肅省高速公路建設投資總額基本趨于穩(wěn)定，并且逐年少量減少，與全國每年GDP10%左右的穩(wěn)定增長態(tài)勢很不符合[36]。，我們不難看出，甘肅省在社會經(jīng)濟不斷高速發(fā)展的2009年至2013年間，甘肅投入到公路建設中的資金不僅沒有呈現(xiàn)大幅的增長，反而始終保持著一種相對穩(wěn)定的投資規(guī)模，并且還有所減少。（3）投資總量分析① 甘肅高速公路投資與全國高速公路投資的比較 2009年2013年甘肅高速公路投資與全國高速公路投資對比 年份項目名稱2009年2010年2011年2012年2013年甘肅高速公路年投資(億元)甘肅高速公路年增投資額（億元）甘肅高速公路投資增幅（%）13全國高速公路年投資（億元）1359全國高速公路年增投資額（億元）全國高速公路投資增幅（%）甘肅與全國公路投資增幅差異（%）將甘肅高速公路建設項目年建設資金投資總額與全國高速公路建設項目年建設資金投資總支出的年增長速度進行比較，可以發(fā)現(xiàn)甘肅省的高速公路建設項目年建設資金投資總額從2009年至2013年變化不大，并且通過比較還可以大致了解到全國高速公路建設項目年建設資金投資總額從2009年至2013年呈逐年增長趨勢。然而，由于日常運營在這個階段甘肅省高速公路管理仍然由交通公路管理局的甘肅省國土資源廳控制屬于甘肅省，在全甘肅財年支付的全省年道路通行費納入省級財政收入，并根據(jù)以下的公路建設資金需求計劃的建設成本每年撥款，而養(yǎng)路費和管理費每年將分配按照審批通過的上級主管部門的年度計劃。甘肅省交通運輸廳作為項目的實際法人，通過以政府擔保的形式從國有商業(yè)銀行獲取貸款的形式彌補項目建設資金的不足，這就就是目前國家十分重視，并且日益龐大的政府債務。各企業(yè)和運營管理機構(gòu)實際上是沒有實質(zhì)性的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的，各企業(yè)和運營管理機構(gòu)在進行相關(guān)建設項目的投融資決策時，不能完全采用市場化的運管管理決策模式，通過分析金融市場的投融資現(xiàn)狀來做出投融資決策，而是存在政府職能部門過多的行政干預，相關(guān)辦事程序繁雜冗長，不能完全遵循市場化原則、導致工作效率低下及對行政管理行為缺乏監(jiān)督等一系列的重要問題[33]。隨著完成了高速公路的甘肅省高速公路管理局轄下的開幕式上，由甘肅省交通運輸廳的接管，以及日常運營的責任，已建成通車的高速公路，負責道路日常維護，運營通信監(jiān)控，管理費和高速公路服務區(qū)的相關(guān)服務設施的運營管理。甘肅省公路建設管理集團、甘肅長達路業(yè)公司、甘肅路橋公路投資公司、甘肅遠大路業(yè)公司為甘肅省公路航空旅游投資集團下屬一級全資子公司，主要承擔全省重點公路項目建設管理業(yè)務。甘肅省公路航空旅游投資集團是由甘肅省政府授權(quán)，特許經(jīng)營的大型國有控股企業(yè)集團的道路交通基礎(chǔ)設施，民航，旅游等國有資產(chǎn)。甘肅省公路航空旅游投資集團自2011年創(chuàng)建以來，截至2014年底，集團公司總資產(chǎn)達到2310億元，凈資產(chǎn)達到920億元，目前已經(jīng)成為總資產(chǎn)和凈資產(chǎn)規(guī)模最大的，由甘肅省政府直接領(lǐng)導的國有獨資企業(yè)。甘肅省公路航空旅游投資集團注冊資金2000億人民幣，主要是按照省委，省政府為全省總體高速公路，新地方鐵路等重大交通基礎(chǔ)設施建設和民航的發(fā)展計劃，以提供交通基礎(chǔ)設施投資和融資，并負責有關(guān)的道路，建設工作和項目開發(fā)和民用機場運行和國家配置和國有土地出讓的旅游建設項目周邊地區(qū)[32]。甘肅省二級以下公路投融資模式為：國家和省政府立項，省交通運輸廳行業(yè)監(jiān)督管理，甘肅省交通投資管理有限公司（甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司一級子公司）投資建設的三級模式[31]。2011年為了加快甘肅省公路建設融資困難的情況下，甘肅省公路建設對原省交通運輸廳的大力支持這項決議，在甘肅省委，省政府所屬開發(fā)有限公司的基礎(chǔ)上增資擴股，設立甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司。[30]。但是相比快速發(fā)展的社會經(jīng)濟，受制于甘肅省政府財政規(guī)模影響，近年來，甘肅高速公路建設項目的投資增速依然十分緩慢，全省公路交通基礎(chǔ)設施的建設