【正文】 L沙夫里茨.《公共行政學(xué)經(jīng)典》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2008[12] 〔美〕杰拉爾德休斯.《公共管理學(xué)導(dǎo)論》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2006[9] 張榮臣 李聚山.《公共行政管理》,研究出版社2004[10] 《公務(wù)員行政許可法讀本》,中央文獻(xiàn)出版社2004[11] 杰伊亨廷頓.《文明的沖突與世界秩序的重建》,新華出版社2010[6] 沈榮華 魏剛.《公共行政學(xué)世界百年經(jīng)典原著導(dǎo)讀》,天津大學(xué)出版社2009[7]〔美〕彼得威爾.《來自上層的革命一蘇聯(lián)體制的終結(jié)》,中國(guó)人民大學(xué)出版社2008[3] 王樂夫.《公共行政學(xué)》,北京高等教育出版社2006[4] 弗雷德蒙德參考文獻(xiàn)[1] 張福森.《干部法律知識(shí)讀本》,法律出版社2006[2] 〔美〕大衛(wèi)在我國(guó)行政管理法制化的進(jìn)程中,會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)各種新問題、新情況,這就要求各級(jí)政府要不斷增強(qiáng)法治意識(shí)、服務(wù)意識(shí),實(shí)現(xiàn)行政工作高效率,切實(shí)提高依法行政和應(yīng)對(duì)、處理復(fù)雜局面的能力。綜上所述,本文認(rèn)為:改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的蓬勃發(fā)展,是我國(guó)行政管理法制化建設(shè)得以充分發(fā)展和不斷完善的根本原因。結(jié)束語依法治國(guó),是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略,是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要,是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志,是國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要保障。行政處罰是一種損益性的行政執(zhí)法行為,行政相對(duì)人對(duì)行政處罰或多或少都有抵觸情緒,要想使行政相對(duì)人心悅誠(chéng)服地接受處罰,要求行政執(zhí)法人員既要能熟練解釋行政相對(duì)人所違反的法律條款還要善于做細(xì)致、耐心的思想工作,使行政相對(duì)人了解法律,認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤,避免再犯,達(dá)到教育的目的。最后要針對(duì)開創(chuàng)全面建設(shè)小康社會(huì)的新局面,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要,適時(shí)修訂法律,完善行政管理的法律依據(jù)。其次要不斷完善立法程序,做好立法調(diào)研,通過調(diào)查、座談、公布草案等方式廣泛聽取意見。立法是一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作,只有法可依,才能依法辦事。我國(guó)憲法、國(guó)務(wù)院組織法、地方組織法都有明確規(guī)定,但實(shí)際沒有得到切實(shí)貫徹執(zhí)行。行政立法規(guī)范化一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)就是要健全立法監(jiān)督制度。目前規(guī)章的混亂除反映在名稱上,還表現(xiàn)在不少規(guī)章第一條的宗旨規(guī)定,并沒有載明制定的依據(jù),無疑有損其屬性,降低效力,削弱執(zhí)行力度。而現(xiàn)實(shí)中,國(guó)務(wù)院制定或批準(zhǔn)發(fā)布的行政法規(guī)中稱“實(shí)施細(xì)則”、“通知”的不乏其例,并沒有統(tǒng)一起來。稱謂不統(tǒng)一、不規(guī)范,容易模糊其屬性和效力,引起適用上的困難。我國(guó)法律規(guī)范的位級(jí)是以立法主體來確定的。執(zhí)法不力,有法難依,也與立法名稱不規(guī)范,多而雜有關(guān)。既己被認(rèn)定為不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),可是按工商管理的有關(guān)規(guī)章規(guī)定,實(shí)行的是“不告不理”原則,則又有悖于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》賦予工商行政管理部門的職責(zé)。制定主體眾多,位階不同,其與更高層次的規(guī)范包括法律、行政法規(guī)之間常有相互抵觸的情形發(fā)生,難免產(chǎn)生執(zhí)法難現(xiàn)象。但現(xiàn)行的稅收法規(guī)大部分是國(guó)務(wù)院制定的暫行條例、規(guī)定,由國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的稅法僅有寥寥幾個(gè)?，F(xiàn)時(shí),我國(guó)行政法規(guī)、規(guī)章中忽視和背離法律規(guī)范的等級(jí)性,越權(quán)立法的現(xiàn)象是存在的。具體說,行政法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸,行政規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。我國(guó)法律體系是統(tǒng)一的,協(xié)調(diào)一致的許多法律規(guī)范的等級(jí)。不過將已經(jīng)憲法化的民主制度和公民的民主權(quán)利,盡快以具體的完備的法律保證,使行政行為,包括行政立法行為獲得法律授權(quán),有法可依,則是最起碼、最基本的要求。行政處罰、行政許可關(guān)乎公民的基本權(quán)利,其設(shè)定權(quán)、實(shí)施權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律做出規(guī)定。行政立法只有符合憲法和法律的相應(yīng)規(guī)定,才是合法的和有約束力的。行政立法是委任立法、執(zhí)行性立法、附屬性立法,非經(jīng)授權(quán)不得為之。立法權(quán)是國(guó)家最高的、最重要的權(quán)力。所謂巧立名目亂罰款、亂收費(fèi)、亂拉贊助、濫發(fā)許可證,其實(shí)就是借“依法行政”需要之名,行立法侵權(quán)、立法謀私之實(shí)。過去在我國(guó),哪些事項(xiàng)應(yīng)由哪級(jí)機(jī)關(guān)制定頒布法律法規(guī),并沒有標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)定,即缺少規(guī)定各級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)限的法(法規(guī)制定標(biāo)準(zhǔn)法)。當(dāng)前,行政法治實(shí)踐中在某些領(lǐng)域尚有無法可依,而在另一些領(lǐng)域卻主要是有法不依或有法難依。其實(shí)質(zhì)為立法所為,其形式為抽象行政行為,屬行使行政權(quán)的范疇。 蘇中英:《益陽市城市管理行政執(zhí)法問題》,第36頁,2007年7月（三）進(jìn)一步完善立法工作改革開放以來,我國(guó)加強(qiáng)了立法工作,加快了立法步伐,可以說,一個(gè)以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成,在國(guó)家社會(huì)、政治、文化和其它領(lǐng)域,己經(jīng)基本上做到有法可依,但在行政行為的許多方面仍缺乏行政行為基本規(guī)則和基本程序的法律。二是建立健全執(zhí)法案卷檢查、抽查制度,定期對(duì)執(zhí)法案卷進(jìn)行檢查和抽查,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理和糾正。要完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定而對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任沒有規(guī)定,明顯的有失公正。如:行政聽證程序規(guī)定了行政相對(duì)人要求行政聽證的,在接到行政處罰通知書三天內(nèi)必須提出書面申請(qǐng)。就我國(guó)目前行政執(zhí)法方面的情況來看,現(xiàn)行法律、法規(guī)突出存在兩個(gè)傾向:法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)行政相對(duì)人的義務(wù)規(guī)定很詳細(xì)、具體,對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利規(guī)定得比較原則,對(duì)他們的權(quán)利存在普遍不重視的現(xiàn)象。三是建立健全以部門主要領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任為核心的執(zhí)法過錯(cuò)追究制度、廉政勤政制度、執(zhí)法人員考核獎(jiǎng)懲制度等一系列制度責(zé)任和評(píng)議考核制度,切實(shí)做到執(zhí)法主體到位,目標(biāo)措施到位,保證措施到位,確保法律、法規(guī)的正確實(shí)施。一是必須明確劃分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的職權(quán),把執(zhí)法責(zé)任權(quán)層層分解落實(shí)到各職能部門或崗位及執(zhí)法人員。所謂執(zhí)法責(zé)任制,就是根據(jù)憲法和法律要求,將法律法規(guī)分門別類,按其內(nèi)容確定負(fù)責(zé)實(shí)施的行政機(jī)關(guān),明確執(zhí)法責(zé)任,以解決執(zhí)法責(zé)任不清,執(zhí)法中不作為或亂作為的問題,促進(jìn)執(zhí)法工作經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化,提高執(zhí)法水平。集中各項(xiàng)權(quán)力,要事先做科學(xué)、合理的劃分和配置權(quán)力的準(zhǔn)備,以免重新陷入職責(zé)不清和職責(zé)交叉。為了減少行政權(quán)限不清造成的行政低效問題,集中的各項(xiàng)職權(quán),要盡量實(shí)行整體劃轉(zhuǎn),不要部分劃轉(zhuǎn)。既要考慮需要性,即需要集中的項(xiàng)目必須是通過集中能夠有效解決重復(fù)執(zhí)法、多頭處罰的問題,能提高行政執(zhí)法效率的項(xiàng)目。集中的“量”一般控制在執(zhí)法人員的能力和精力能夠承受的限度之內(nèi)。量太小,難以形成規(guī)模,造成資源浪費(fèi)。專業(yè)性太強(qiáng)、不宜集中的執(zhí)法歸由專業(yè)部門行使或由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承當(dāng)。因此,必須從體制上理順各主體之間的關(guān)系。實(shí)踐中通常由主管部門開“協(xié)調(diào)會(huì)”、“碰頭會(huì)”。推行相對(duì)集中行政處罰權(quán)是依法行政、依法治國(guó)的一項(xiàng)重要舉措,同時(shí)又是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工程,涉及許多職責(zé)職能的變動(dòng)和部門之間利益的調(diào)整,不是某個(gè)部門單獨(dú)可以完成的,而部門利益的相爭(zhēng)必會(huì)導(dǎo)致部門之間互不買帳,難以協(xié)調(diào)配合。特別是行使自由裁量權(quán)的必須在行政決定中說明理由 蘇中英:《益陽市城市管理行政執(zhí)法問題》,第40頁,2007年7月,第40頁。對(duì)重大事項(xiàng)當(dāng)事人、利害關(guān)系人要求聽證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)組織聽證。作為一個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān),要合法有效地進(jìn)行行政執(zhí)法,必須做到證據(jù)確實(shí)充分、程序合法、適用法律正確,這是一個(gè)合法的行政執(zhí)法案件必須符合的三個(gè)基本條件。依法行政要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員的一切行為都要納入法制程序的軌道,即用行政法律程序來約束行政和“無程序行政”,這是大多數(shù)國(guó)家認(rèn)同的原則。程序是按照一定的時(shí)限和順序構(gòu)成的行為過程。因此,在行政管理中,如要公民履行義務(wù),首先要滿足公民的權(quán)利要求,這并不是行政機(jī)關(guān)的恩賜,而是行政機(jī)關(guān)不可推卸的責(zé)任。黨的十五大報(bào)告要求“一切行政機(jī)關(guān)都必須依法行政,切實(shí)保障公民權(quán)利”,這就說明,保障公民權(quán)利是依法行政的根本目的,權(quán)利和義務(wù)是互相聯(lián)系,不可分割的統(tǒng)一體。權(quán)力是法律規(guī)定并保護(hù)公民本身所具有的權(quán)益。因此,各級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員一定要樹立責(zé)任意識(shí)。嚴(yán)格依法行政,就是要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員要樹立責(zé)任意識(shí),使行政管理做到權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。有權(quán)力就要履行義務(wù),同樣,有權(quán)力就要承擔(dān)責(zé)任。要提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法素質(zhì),還必須大力開展全民普法教育,為依法治國(guó),建立社會(huì)主義法治國(guó)家創(chuàng)造良好的思想文化條件。作為一個(gè)合格的執(zhí)法者,不僅要掌握違法者的違法心理與動(dòng)機(jī),更重要的是自身要有一個(gè)很好的應(yīng)對(duì)違法者的心理素質(zhì)。全國(guó)各地出現(xiàn)的一些違法執(zhí)法與暴力執(zhí)法的事件。如果一個(gè)執(zhí)法者的心理健康沒有受到國(guó)家與政府的關(guān)注。根據(jù)西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),他們對(duì)公安、城管等一線執(zhí)法的人員要定期與不定期的心理健康的矯正工作。缺乏心理學(xué)的知識(shí)應(yīng)該說是我們國(guó)家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。簡(jiǎn)單地說就是對(duì)違法者的違法心理與動(dòng)機(jī)進(jìn)行研究,了解違法者違法的動(dòng)機(jī)與心理,以便采用適度的心理攻勢(shì),從而進(jìn)行有針對(duì)性的行政執(zhí)法。(3)學(xué)習(xí)心理學(xué)知識(shí)。必要的時(shí)候可以派隊(duì)員前往參觀學(xué)習(xí),進(jìn)行實(shí)地考察?？刹扇⊙?qǐng)專業(yè)人士定期授課,執(zhí)法一線人員講解親身執(zhí)行過的典型案例,對(duì)難點(diǎn)、有爭(zhēng)議案例分析、討論等形式進(jìn)行學(xué)習(xí),尤其注重現(xiàn)實(shí)執(zhí)法問題的探討,不斷提高執(zhí)法人員執(zhí)法能力和技巧。每年國(guó)家、省、市有立法權(quán)的機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)一些行政執(zhí)法相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行修改,也有一些新的法律、法規(guī)、規(guī)章出臺(tái)。(2)加強(qiáng)執(zhí)法人員專業(yè)法律知識(shí)的學(xué)習(xí),并對(duì)學(xué)習(xí)情況進(jìn)行考試摸底,檢查他們掌握知識(shí)的程度。加強(qiáng)執(zhí)法人員文化學(xué)習(xí),提高他們的文化素養(yǎng),提高他們認(rèn)識(shí)問題、分析問題、解決問題的能力。提高他們的思想素質(zhì),從思想上樹立為民服務(wù)的理念,樹立正確的價(jià)值觀、人生觀、權(quán)力觀,培養(yǎng)清正廉明的氣節(jié)和高尚的道德情操。還有些行政執(zhí)法人員的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)較低,在平時(shí)執(zhí)法工作中,執(zhí)法不懂法,執(zhí)法犯法,用一個(gè)違法執(zhí)法行為去糾正另一個(gè)違法行為,甚至造成一些冤假錯(cuò)案的發(fā)生。能動(dòng)執(zhí)法不僅是行政執(zhí)法的本質(zhì)要求,也是行政執(zhí)法的最高境界 蘇萬壽:《論行政執(zhí)法中的嚴(yán)格執(zhí)法與能動(dòng)執(zhí)法》,《洛陽大學(xué)學(xué)報(bào)》61999年3月第14卷第l期。能動(dòng)執(zhí)法要求行政執(zhí)法人員在具體執(zhí)法中充分發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性,根據(jù)法律精神、立法目的或宗旨、法律基本原則去完整地理解和解釋法律條文的本質(zhì)含義。大力推進(jìn)執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念決定行政執(zhí)法人員的行政執(zhí)法行為,而行政執(zhí)法行為直接影響行政執(zhí)法的效果,樹立正確的行政執(zhí)法觀念是每個(gè)執(zhí)法人員必須具備的素質(zhì)?，F(xiàn)代資本主義為了克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)和緩和階級(jí)矛盾,轉(zhuǎn)而主張“最好政府,最多服務(wù)”,要求政府在某些社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行積極干預(yù),以增進(jìn)人民的福利, 而提倡“服務(wù)行政”,這是值得我們借鑒的。依法行政要求政府及其工作人員更應(yīng)增強(qiáng)服務(wù)觀念,現(xiàn)代法治國(guó)家,己經(jīng)由“行政統(tǒng)治”演進(jìn)為“行政服務(wù)”。要樹立依法行政和服務(wù)大眾的觀念,深刻理解“法治”的含義。還有“泛化”的法治觀普遍存在。進(jìn)一步增強(qiáng)行政服務(wù)意識(shí)一些執(zhí)法者將法律視為一種治人的工具,在行政實(shí)踐中,一些執(zhí)法者當(dāng)法律對(duì)自己有利時(shí)就拿來適用,對(duì)自己不利時(shí)就不執(zhí)行。(2)依法行政過程中要不斷深化全民對(duì)依法治國(guó)理念的深刻理解。這就要求進(jìn)一步增強(qiáng)“依法行政”的思想觀念,明確法治觀念與依法行政的關(guān)系:(1)二者密切聯(lián)系,不可分割。要樹立法律至高無上的法制觀念,做到有法可依,執(zhí)法必嚴(yán),違法必究,凡是法律規(guī)定的必須嚴(yán)格執(zhí)行,任何政黨,國(guó)家機(jī)關(guān),社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人都必須執(zhí)行,毫不例外。它也具有指引功能,對(duì)人們的行為起到導(dǎo)向,引路的作用,指引公民或去做某種行為或不做某種行為。它對(duì)行使依法治國(guó),建立法治國(guó)家有著重要的作用。一些領(lǐng)導(dǎo)也常常無視法律的存在,認(rèn)為法律只管老百姓,自己可以不受法律的約束,在行政實(shí)踐中表現(xiàn)出行政命令、長(zhǎng)官意志、以言代法、以權(quán)壓法、干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案等現(xiàn)象 蘇中英:《益陽市城市管理行政執(zhí)法問題》,第28頁,2007年7月。幾千年的封建專制統(tǒng)治使得“人治”觀念在人們的思想上打下了深刻的烙印,至今影響著一些人。(5)強(qiáng)化食品安全突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制,部門協(xié)調(diào),加強(qiáng)行政監(jiān)督。無論管理者的地位何等顯赫,擁有何等才能,取得了多大成功,組織都不應(yīng)受其武斷決策的支配。(3)強(qiáng)化執(zhí)法人員法律意識(shí)和知識(shí)培訓(xùn),能夠有效處理相關(guān)問題。綜上所述,應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化食品安全的監(jiān)督管理:(1)提高政府各部門行政工作效率,依法使用行政處罰權(quán)。這些機(jī)構(gòu)之間分工不明、職權(quán)交叉重疊,既有同一級(jí)政府多個(gè)部門管理同一件事的多頭執(zhí)法,也有同一系統(tǒng)上下級(jí)機(jī)關(guān)之間職能“一般粗”的多層執(zhí)法。鹽業(yè)部門執(zhí)行《食鹽專營(yíng)辦法》,負(fù)責(zé)對(duì)食鹽生產(chǎn)加工、運(yùn)銷、使用的監(jiān)督管理。糧食部門執(zhí)行的法規(guī)有《糧食衛(wèi)生管理辦法》等,負(fù)責(zé)糧食收購調(diào)入、生產(chǎn)加工、貯存和調(diào)出的監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門執(zhí)行的法規(guī)有《綠色食品標(biāo)志管理辦法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《農(nóng)藥合理使用準(zhǔn)則》等,負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的監(jiān)督管理。工商部門執(zhí)行的法律法規(guī)有《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《食品衛(wèi)生法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等,主要負(fù)責(zé)流通領(lǐng)域食品衛(wèi)生的監(jiān)管,在企業(yè)取得《衛(wèi)生許可證》后發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這些部門大多依照相應(yīng)的部門法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督。下面我們以食品安全監(jiān)督為例來具體分析。特別是在一些省會(huì)城市和大中城市,省級(jí)部門、市級(jí)部門和區(qū)級(jí)部門甚至街道辦事處,都管同樣的人和同類的事,經(jīng)常上下吵得不可開交。社會(huì)上將這種執(zhí)法隊(duì)伍遍街走、大蓋帽滿天飛的狀況,稱為多頭執(zhí)法。不同行政部門對(duì)同一個(gè)人、同一件事進(jìn)行重復(fù)管理、實(shí)施交叉執(zhí)法,給老百姓造成沉重的負(fù)擔(dān)。(5)充分發(fā)揮監(jiān)督作用,強(qiáng)化責(zé)任追究。(3)完善政府主導(dǎo),各部門配合,全社會(huì)參與的管理機(jī)制。(2)貫徹落實(shí)十七屆二中全會(huì)5關(guān)于深化行政管理體制改革的意見6。執(zhí)法創(chuàng)收導(dǎo)致部門利益損壞社會(huì)效益,行政執(zhí)法社會(huì)效果不好,市民滿意度低,暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生,行政處罰難以到位 蘇中英:《益陽市城市管理行政執(zhí)法問題》,第18頁,2007年7月。其三是管理部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)城市管理缺乏系統(tǒng)學(xué)習(xí)和研究,城市管理觀念跟不上城市發(fā)展的需要,城市管理缺乏整體、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,習(xí)慣于用“堵”的方式進(jìn)行整治,沒有堵梳結(jié)合的治理觀念。洗車店多了,就重點(diǎn)整治洗車店。如“牛皮癬”多了,就開展“牛皮癬”專項(xiàng)整治。其次是缺少長(zhǎng)效管理機(jī)制。首先是管理主體單一。行政管理執(zhí)法方式落后這個(gè)問題我們通過行政執(zhí)法在城市管理中的運(yùn)用來具體分析。科茲弗雷德任何監(jiān)督也不可能是毫無漏洞的,執(zhí)行政策的人的有些行為是注意不到的。(4)“在一個(gè)龐大的組織中,管理部門不可避免地有一些自治權(quán)利。(2)建立健全并不斷完善行政管理執(zhí)法程序,使之具有可操作性、指導(dǎo)性和合理性。通過以上理論分析,我們可以看出,