【正文】 貫徹依法行政。法治是保持社會(huì)穩(wěn)定和長治久安的基礎(chǔ),也是維系社會(huì)進(jìn)步、保障人民福社、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮的關(guān)鍵所在。（三）行政管理法制化的意義依法行政是依法治國的關(guān)鍵。但從總體來看,上述單行程序法律所涉及的范圍畢竟較窄,還有許多與當(dāng)事人權(quán)益和行政效率有關(guān)的重要行政程序,還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。近年,我國已經(jīng)關(guān)注到行政程序的重要性,著手逐步將行政程序納入法制的軌道,先后制定頒布了《國家賠償法》(1994年)、《行政處罰法》(1995年)、《行政監(jiān)察法》(1997年)、《行政復(fù)議法》(1999年)、《立法法》(2000年)等單行的行政立法、執(zhí)法、司法方面的程序法律。過去,我們法制觀念上的一個(gè)片面性,就是對(duì)公民的權(quán)利與義務(wù)更多地是強(qiáng)調(diào)管理約束,而不是維護(hù)保障。舍此實(shí)體法會(huì)落空,依法行政也就徒有其名。行政程序法是行政實(shí)體法(關(guān)于當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的法律)正確實(shí)施的保障。行政管理程序法制化,是要將行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的各種行政行為存在或?qū)崿F(xiàn)的方式步驟、方法、時(shí)間和順序,用制度固定下來,并使其法律化。因此,要維護(hù)公民、法人和合法權(quán)益,保障行政權(quán)的正當(dāng)行使,就必須把行政管理活動(dòng)納入法制軌道,做到依法行政。由此可見,在行政管理活動(dòng)中,二者在事實(shí)上處于不平等的地位。在行政管理活動(dòng)中,行政決定具有單方面性,即在多數(shù)情況下,行政機(jī)關(guān)的決定并不需要征得公民、法人的同意。而在行政法律關(guān)系中,行政機(jī)關(guān)與公民、法人之間的法律地位實(shí)際上是不平等的。而行政權(quán)的運(yùn)行則具有主動(dòng)性,它必須從人民群眾的整體利益、根本利益和長遠(yuǎn)利益出發(fā),積極主動(dòng)地滿足人民群眾各方面的要求,可以說,沒有行政權(quán)的積極主動(dòng)運(yùn)行,依法治國就失去了主要產(chǎn)支柱 羅豪才:行政法學(xué)[M],北京:北京大學(xué)出版社,1996年8月第1版。與司法權(quán)相比,行政權(quán)最具主動(dòng)性。與立法權(quán)相比,行政權(quán)最活躍,在我國行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān),全國人大及其常委會(huì)制定的法律,絕大部分要由行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行。行政管理職權(quán)的法制化?，F(xiàn)有的組織法對(duì)各級(jí)政府職權(quán)規(guī)范也只限于事權(quán), 而疏于對(duì)具體權(quán)限的規(guī)定。我國行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)力配置,是沒有相應(yīng)的組織法(設(shè)置法)來規(guī)范的。目前,我國行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、地位、職責(zé)、權(quán)限等,主要由憲法、國務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民政府組織法加以規(guī)定。從法制角度上看,主要在于沒有完備的組織法規(guī)范,政府機(jī)構(gòu)與權(quán)能配置沒有法的制約。官僚隊(duì)伍龐大失控、權(quán)能分配交叉失當(dāng),職責(zé)界限不明,常常相互扯皮。即建立和完善制約行政主體及其行為的法律規(guī)范,保證行政主體沿著既定的軌道行事 林錦輝:《當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期1。行政管理法制化首先是要行政機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng)及其權(quán)能法制化。即直接影響到公民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。這里足以說明,行政組織結(jié)構(gòu)狀況所產(chǎn)生的影響作用是不容忽視的。行政組織規(guī)模龐大,行政人員的數(shù)量就會(huì)激增,國家的財(cái)力消耗勢必嚴(yán)重,國民自然不堪重負(fù)。從其結(jié)構(gòu)上說,雖然是靜態(tài)的,但結(jié)構(gòu)合理與否,如行政機(jī)關(guān)及其機(jī)構(gòu)設(shè)置是否適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求,行政人員定額及比例是否適當(dāng),整體規(guī)模是否符合精簡原則等,直接影響到整體結(jié)構(gòu)在行政管理中的運(yùn)作及功能的發(fā)揮,關(guān)系到行政效率能否提高。行政組織是依據(jù)一定的法律程序建立的,為實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力推行政務(wù)的管理機(jī)關(guān)。只有這樣才能真正的起到培養(yǎng)法治意識(shí)的效果。對(duì)地方政府人員法治意識(shí)的培養(yǎng)不能簡單的停留在法律知識(shí)的學(xué)習(xí)上。這里,需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是,法治意識(shí)的培養(yǎng)不同于法律知識(shí)的學(xué)習(xí)。意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo),有了意識(shí),才能采取相應(yīng)的行為。當(dāng)前,公眾的法律意識(shí)有很大進(jìn)步,而政府行政人員的法治意識(shí)卻有待于進(jìn)一步提高。它標(biāo)志著進(jìn)入二十一世紀(jì),我國對(duì)各級(jí)政府的法治意識(shí)和依法行政能力提出了更高的要求,加大了建設(shè)法治政府的力度,加快了其進(jìn)程。如何增強(qiáng)政府的法治意識(shí)和提高依法行政能力己成為各級(jí)政府管理體制改革的重要問題。亨廷頓《文明的沖突與世界秩序的重建》,2010年1月1。中世紀(jì)的思想家曾詳細(xì)闡述過自然法的思想,應(yīng)當(dāng)根據(jù)自然法來行使他們的權(quán)力,而普通法的傳統(tǒng)則在英國得到了發(fā)展,在16和17世紀(jì)的絕對(duì)君主制階段,法制在現(xiàn)實(shí)中遭到的破壞多余被遵守,但是人類的權(quán)力應(yīng)受某種外部力量制約的思想意思。（二）行政管理法制化的特征法治意識(shí)的培養(yǎng)。當(dāng)前,我國面臨的重要任務(wù)是全面建設(shè)小康社會(huì),建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制,發(fā)展生產(chǎn)力,提高綜合國力。它不僅包括制定行政法律規(guī)范,還包括實(shí)施行政法律規(guī)范。具體地說,就是國家認(rèn)定和認(rèn)可的，用以規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)組織、職責(zé)、行為以及監(jiān)督、調(diào)整。關(guān)鍵詞:法制特征 依法行政 行政立法 法制化進(jìn)程 目 錄一、行政管理法制化的理論述……………………………………1（一）行政管理法制化的含義…………………………………1（二）行政管理法制化的特征…………………………………1法治意識(shí)的培養(yǎng)…………………………………………1行政管理組織的法制化…………………………………2行政管理職權(quán)的法制化…………………………………3行政管理程序的法制化…………………………………4（三）行政管理法制化的意義…………………………………4依法行政是依法治國的關(guān)鍵……………………………4依法行政是樹立政府良好形象的必然要求……………6依法行政是維護(hù)人民合法權(quán)益的切實(shí)保障……………7依法行政是國家長治久安的必要保證…………………7依法行政是提高政府依法行政能力的重要環(huán)節(jié)………8依法行政是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要標(biāo)志………8二、我國行政管理法制化的進(jìn)展…………………………………10（一）行政管理法制化的歷史………………………………10改革開放前………………………………………………10改革開放后………………………………………………11（二）行政管理法制化存在的主要問題及分析……………14行政管理程序法制化滯后………………………………14行政管理執(zhí)法方式落后…………………………………16行政管理存在多頭執(zhí)法…………………………………16三、我國行政管理法制化需要把握的幾個(gè)重點(diǎn)…………………28（一）牢固樹立依法行政的觀念……………………………28法治觀念與依法行政相適應(yīng)……………………………28進(jìn)一步增強(qiáng)行政服務(wù)意識(shí)………………………………28大力推進(jìn)執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變………………………………29（二）全面加強(qiáng)行政執(zhí)法能力建設(shè)…………………………29提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)…………………………………29推進(jìn)行政執(zhí)法組織建設(shè)…………………………………32（三）進(jìn)一步完善立法工作…………………………………33強(qiáng)化行政立法規(guī)范化……………………………………33提高行政立法質(zhì)量………………………………………35結(jié)束語……………………………………………………………36參考文獻(xiàn)…………………………………………………………37一、行政管理法制化的理論概述（一）行政管理法制化的含義：行政管理法制化是指國家在憲法的基礎(chǔ)上,制定完備的行政管理法律規(guī)范,把整個(gè)行政管理體系置于法律的調(diào)整和支配狀態(tài),并保證在實(shí)際行政活動(dòng)中得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行,使行政活動(dòng)沿著公眾期望的方向,即民主政治的目標(biāo)健康發(fā)展和有效運(yùn)行,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性 林錦輝:當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考《嶺南學(xué)刊》2001年第3期185。要堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法,完善中國特色社會(huì)主義法律體系，認(rèn)真總結(jié)行政管理經(jīng)驗(yàn),我們應(yīng)做到以我為主,博采眾長,融合提煉,自成一家。這些問題之所以長期沒有得到根本解決,原因是多方面的。如何增強(qiáng)政府的法治意識(shí)和提高依法行政能力已成為各級(jí)政府管理體制改革的主要內(nèi)容。摘 要我國行政管理法制化是國家認(rèn)定和認(rèn)可的，用以規(guī)定國家行政機(jī)關(guān)組織職責(zé)行為以及監(jiān)督調(diào)整國家行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力執(zhí)行國家公務(wù)過程中所形成的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范及其貫徹執(zhí)行的總稱?，F(xiàn)階段,我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)法治意識(shí)和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要障礙。改革開放以來我國雖曾進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革,每一次卻往往陷入精簡—膨脹的惡性循環(huán)，官僚隊(duì)伍龐大失控，權(quán)能分配交叉失當(dāng)，職責(zé)界限不明,常常相互牽扯。胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨十七大報(bào)告中指出,全面落實(shí)依法治國基本方略,加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，依法治國是社會(huì)主義民主政治的基本要求。這樣,無論對(duì)于我國的行政管理體制改革和行政管理法制化進(jìn)程,還是對(duì)于深入研究如何加速實(shí)現(xiàn)我國的行政管理現(xiàn)代化,都具有理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。行政法制是整個(gè)國家法律制度的重要組成部分,是關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)自身和行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)的法制制度以及依照這種法律制度建立起來的社會(huì)秩序。國家行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力、執(zhí)行國家公務(wù)過程中所形成的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范及其貫徹執(zhí)行的總稱。不僅包括如何規(guī)范約束國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的行政法律規(guī)范,還包括國家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員如何管理社會(huì)公共事務(wù)的法律規(guī)范 張榮臣、李聚山:《公共行政管理》,第257頁,北京:研究出版社2004年1月2。這勢必要求行政管理必須把其基本關(guān)系和行為準(zhǔn)則納入到制度化、法治化的軌道上來,以保證社會(huì)主義各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)能夠健康、高效的推向新世紀(jì)。法治是一個(gè)文明社會(huì)的核心觀念,是從羅馬教繼承來的。法治的傳統(tǒng)為憲政和人權(quán)保護(hù)奠定了基仍然延續(xù)了下來,這就是拉丁名言Non sub homine Sed Sub deo et lege的意思,法治的傳統(tǒng)為憲政和人民保護(hù)奠定了基礎(chǔ)，包括保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)不受專制權(quán)力侵犯 〔美〕塞繆爾現(xiàn)階段,我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)政府機(jī)構(gòu)法治意識(shí)和依法行政能力的欠缺已成為我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的主要障礙。特別應(yīng)當(dāng)指出的是,1999年國務(wù)院發(fā)布關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定和2004年國務(wù)院發(fā)布全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施綱要,這是我國行政法治發(fā)展和建設(shè)法治政府進(jìn)程中的重要里程碑。法治的實(shí)現(xiàn)必須以公眾和政府行政人員法治意識(shí)的生成為基礎(chǔ)和前提。因此,首先要做的是加強(qiáng)學(xué)習(xí)和引導(dǎo),培養(yǎng)地方政府人員的法治意識(shí)。否則,依法行政的行為無從談起1 朱建璋:《由普及法律知識(shí)到普及法律意識(shí)》,資料通訊2007185。當(dāng)然二者有著密切的關(guān)系,但是并不完全等同。而是要進(jìn)一步深化,深化對(duì)依法治國理念的理解,深入了解法律在謀求個(gè)人福址、社會(huì)和諧、人類進(jìn)步等方面的不可或缺作用。行政管理組織的法制化。它是行使管理職能的機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng),是行政管理活動(dòng)的組織者、承擔(dān)者,即行政主體,具有一系列職責(zé)與權(quán)限關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系、監(jiān)督與協(xié)調(diào)關(guān)系等功能。其意義并不局限于行政組織自身,更重要的是牽涉到公民的權(quán)利與義務(wù)。江澤民總書記在十五大報(bào)告中指出:“機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴(yán)重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響黨和群眾的關(guān)系”。至于從功能上考察,如職責(zé)權(quán)限的設(shè)定,權(quán)力的分配和調(diào)整,權(quán)力的行使等是動(dòng)態(tài)性的,更直接關(guān)系到公民人身自由活動(dòng)的范圍以及行為受限制的程度。因此,行政法治首先應(yīng)當(dāng)行政組織法治。這是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基礎(chǔ)。改革開放以來我國雖曾進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革,卻陷入“精簡—膨脹”的惡性循環(huán)。這些問題之所以長期沒有得到根本解決,原因是多方面的。按照行政組織法定原則,行政職權(quán)分化到哪一個(gè)層次,哪一個(gè)層次就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的組織法。地方人民政府組織法實(shí)際還不是一個(gè)單行的法律,而是作為中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法6中的一章而存在的,只有十五條。國務(wù)院的職能部門及相互間的權(quán)力分工、具體權(quán)限都有失之于組織法依據(jù)。因此,行政改革必須首先重視行政組織法的作用,要遵循行政組織法定原則, 制定一整套有較強(qiáng)的權(quán)力約束機(jī)制的行政組織法規(guī)體系,促進(jìn)行政管理制度化、法制化。在國家權(quán)力中,行政權(quán)是最活躍、最具主動(dòng)性的部分。行政機(jī)關(guān)在我國國家機(jī)關(guān)序列中,所占的比重最大,擁有的部門的最多,人數(shù)眾多,涉及面最廣,因此,在紙上的法律變成現(xiàn)實(shí)生活中的法律,主要在于行政機(jī)關(guān)的依法行政。司法權(quán)的運(yùn)用奉行“不訴不理”原則,不是給予當(dāng)事人和主管機(jī)關(guān)請(qǐng)求,司法機(jī)關(guān)不得徑自審判,因而司法權(quán)具有被動(dòng)性。行政法律關(guān)系與民事法律關(guān)系不同,在民事法律關(guān)系中,公民與公民、公民與法人、法人與法人之間的法律地位是平等的。這種不平等主要表現(xiàn)在:在行政管理活動(dòng)中,行政機(jī)關(guān)和公民、法人之間是命令與服從的關(guān)系,而非平等協(xié)商關(guān)系。在行政管理活動(dòng)中,行政機(jī)關(guān)的決定具有先進(jìn)性,即公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的決定不同意,雖然可以提起行政復(fù)議和行政訴訟,但這并不影響決定的執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)處于“強(qiáng)者”的地位,公民、法人處于“弱者”地位,這容易出現(xiàn)“強(qiáng)者”侵犯“弱者”的情況。行政管理程序的法制化。從法理上說,相對(duì)于行政機(jī)關(guān)享有行政管理權(quán)力而言,行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時(shí)必須履行的責(zé)任(義務(wù))。依法行政不僅要依一般實(shí)體法律行政,還必須依一般程序法律行政,而且更為重要。行政管理法制化不能沒有行政程序法制化。因而在法制建設(shè)上明顯地表現(xiàn)出重實(shí)體輕程序,尤其在立法上重實(shí)體行政授權(quán),輕程序控權(quán)。特別是《行政處罰法》,是一部包含較完備程序內(nèi)容的程序法 林錦輝:《當(dāng)代我國行政管理制度化法制化思考》,《嶺南學(xué)刊》,2001年第3期。從立法和執(zhí)法實(shí)踐上看,要解決我國上述行政程序立法存在的主要問題,強(qiáng)化行政權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制,應(yīng)適應(yīng)世界各國行政程序立法的趨勢,加快制定統(tǒng)一的行政程序法典的步伐。依法治國與法治的概念在內(nèi)涵上是相同的,因?yàn)榉ㄖ伪旧肀磉_(dá)了一種治國方略或社會(huì)調(diào)控方式。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,關(guān)于法治應(yīng)成為我國社會(huì)所追求的目標(biāo)的觀點(diǎn),已成為有識(shí)之士的共識(shí)。在真正的法治社會(huì),國家機(jī)構(gòu)本身也受法的統(tǒng)治,即受法的制約和監(jiān)督,只有在政府的行政權(quán)力受到法的嚴(yán)格制約的情況下,才意味著法治的真正建立和完善。從實(shí)踐看,依法治國的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于行政機(jī)關(guān)。同時(shí),行政事務(wù)的繁雜性和緊迫性,要求行政機(jī)關(guān)必須強(qiáng)調(diào)辦事速度,強(qiáng)調(diào)行政效率,并給予行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)以較大的自由裁量權(quán)。與其他國家機(jī)關(guān)相比,行政機(jī)關(guān)在依法行使職權(quán)方面,自然會(huì)增加些不利因素。只有在政府的行政權(quán)力受到法的嚴(yán)格制約的情況下,才意味著法治的真正建立和完善。一方面,由于行政部門是主要的執(zhí)法機(jī)構(gòu),法律賦予