【正文】 各級都要建立定時報告制度，掌握、解決村級債務(wù)工作進度，督促各地階段性化債目標的實現(xiàn)。各級政府在財力允許的條件下，積極拿出資金支持村級債務(wù)化解?；饋碓纯蓮囊韵虑阑I集：村集體收入提取，違紀、違規(guī)資金，各種扶持資金等。調(diào)息、降息。主要是對“四荒”資源、集體擁有的四旁植樹和閑臵廠房、機電設(shè)備以及機井、小型灌溉設(shè)施、塘堰、樹宕、村集體所有的活立木、機動地租賃收入、多余公房、閑臵的村辦學校等，在核實存量的基礎(chǔ)上，經(jīng)村民代表會議討論，定出標的，以公開方式拍賣、招租、承包等收取的現(xiàn)金用于還債。對村內(nèi)債務(wù)實行債權(quán)債務(wù)抵沖。對公安部門已經(jīng)確認死亡，或法律規(guī)定可以認定為死亡的農(nóng)戶尾欠和債務(wù)予以核銷，對三代已不居住、生活、生產(chǎn)在行政村內(nèi)，也不在行政村所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)戶，其尾欠和債務(wù)予以核銷。對村集體一時難以償還的債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要幫助其研究提出切實可行的解決辦法，逐步償還，決不能因收欠影響農(nóng)戶的正常生活和生產(chǎn)，確保農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的大局。既要堅持先還本、后付息，先個人、后單位，先群眾、后干部，先借款、后一般往來款的原則，又要結(jié)合實際，制定鼓勵和激勵措施，對債權(quán)人自愿放棄借款利息的、債權(quán)債務(wù)抵沖銷債的等，要優(yōu)先償還。聯(lián)系實際，把握重點?？h級黨委、政府是做好村級債務(wù)化解工作的關(guān)鍵，黨政主要領(lǐng)導要親自過問，不斷增強村級債務(wù)化解工作的責任心和自覺性，經(jīng)常深入基層，調(diào)查研究，采取有效措施，切實解決實際工作中存在的問題。增強農(nóng)民依法納稅意識和履行應(yīng)盡義務(wù)的自覺性，主動交納合理尾欠，積極配合鄉(xiāng)村干部做好債權(quán)債務(wù)臵換、合理清理尾欠償債等化解工作。各地的報告和匯總表，需經(jīng)黨政主要領(lǐng)導簽字后正式行文上報。每個工作組清理核實工作結(jié)束后，要以村為單位形成專門報告。要對工作組人員進行基本政策、業(yè)務(wù)知識、工作方法等短期培訓，迅速提高他們的工作能力和業(yè)務(wù)水平。清理核實的時間界限是2001年12月31日以前所發(fā)生的村級債權(quán)債務(wù)。清理工作是一項最直接、最具體的化解村級債務(wù)的基礎(chǔ)工作，通過清理，可以更清楚地掌握和了解債務(wù)的結(jié)構(gòu)和成因，更容易找到解決村級債務(wù)的措施和辦法。凡發(fā)現(xiàn)不實的或已歸還的債務(wù)要從村債務(wù)總額中剔除；凡債權(quán)能夠沖抵債務(wù)的，要完善手續(xù)，及時充抵；對可以變現(xiàn)的集體資產(chǎn)，要集中討論研究，提出處理意見；對不屬于村級的債務(wù)，要完全予以剝離；對債權(quán)單位或個人已撤銷或者主動放棄追債要求的，要按規(guī)定程序予以核銷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府和有關(guān)部門要加強檢查、督促和指導，參與村級自查工作的全過程。債務(wù)的清理必須扎扎實實地集中人力、集中時間、集中精力。縣、鄉(xiāng)兩級方案必須由黨政主要負責同志簽字后上報?？h、鄉(xiāng)、村三級都要制定化解村級債務(wù)的實施方案。因此，各級都要按照省政府辦公廳《關(guān)于積極穩(wěn)妥地化解村級債務(wù)的意見》和本實施方案精神，在認真研究分析本地區(qū)村級債務(wù)現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，緊密聯(lián)系當?shù)貙嶋H，制定實施方案。市一級是否成立辦公室，由各市根據(jù)情況自行決定。要切實把化解村級債務(wù)作為當前和“十五”期間農(nóng)村工作的一項重要任務(wù)，擺上重要議事日程，黨政主要負責同志要親自抓、負總責，分管領(lǐng)導要具體抓，建立領(lǐng)導責任制，把化解村級債務(wù)工作納入縣鄉(xiāng)干部的考核內(nèi)容，一級抓一級，層層抓落實。廣泛動員，層層部署。把握宣傳導向，根據(jù)不同階段工作的重點，相應(yīng)調(diào)整宣傳的內(nèi)容，緊緊服務(wù)于化解村級債務(wù)工作，注重宣傳效果。一、認真宣傳，廣泛動員，切實加強組織領(lǐng)導村級債務(wù)是歷史形成和長期積累下來的問題，量大面廣，成因復雜，解決難度很大，工作上具有艱巨性、復雜性、長期性，各地都要高度重視，要調(diào)動一切積極因素，認真宣傳、廣泛動員，切實加強組織領(lǐng)導。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財政差異的作用。[21] 因此，我們應(yīng)進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度?！盵20] 針對這種狀況，中央政府應(yīng)將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標。[19] 同時，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實際需要。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。我們應(yīng)科學設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學合理、現(xiàn)實可行。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當令人沮喪。”[15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢和方向。（二）長遠出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。而從長遠看，則應(yīng)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村基層政治活動、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機構(gòu)，等等好多的工作．雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔的工作還沒有承擔起來。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。”在1983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟組織，而且是政治組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)不充足，則屬于我們的財政體制設(shè)計不合理，應(yīng)該改革財政體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心筆者認為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進而出現(xiàn)的目標替代現(xiàn)象。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構(gòu)和人員有時更多。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。由此，一些學者便認為，政府層級過多成為政府財政負擔沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權(quán)體系。在這些觀點中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數(shù)。[5]這種觀點實際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導村民自治活動。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來，使之真正成為一級為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一 當前的研究（一）當前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要觀點 當前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，主要有三種思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。合理調(diào)整部門之間的職能，減少和避免重復交叉；將相同和相近的職能交由一個部門承擔。（四）建立科學合理的制度，完善行政運行機制（1）要在全國范圍內(nèi)建立科學的公共財政制度。（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革人員分流的重中之重。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費嚴重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡與分流的嚴重障礙。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。（二）傳統(tǒng)觀念影響傳統(tǒng)觀念的影響對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革也存在著重大的影響。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革難點的成因分析行政體制改革的難題主要在于機構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會管理和公共服務(wù)職能沒有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。單一的行政化傾向，使得社會服務(wù)和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟成本、政治成本和道義成本居高不下。因此，積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會主義和諧社會必不可少的重要內(nèi)容。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責任，切實解決現(xiàn)行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強地縣鄉(xiāng)黨政機關(guān)的思想、組織、作風建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟體制改革，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。隨著時代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)進行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革,但是陷入了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯位現(xiàn)象仍然相當嚴重?？h委、縣政府將把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理工作列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導干部的考核內(nèi)容，對不按規(guī)定設(shè)臵機構(gòu)、超職數(shù)配備領(lǐng)導干部、超編制招調(diào)人員的，要嚴肅處理。（二）嚴肅工作紀律。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作在縣委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導下，由縣深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作領(lǐng)導小組負責組織實施。要嚴格控制人員編制，全面落實編制實名制管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)補充工作人員、配備領(lǐng)導干部必須在編制限額內(nèi)調(diào)整，不得在編制外聘用和借調(diào)人員。第二階段：組織實施階段（2011年11月6日至11月15日）各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照縣委、縣政府批準的方案，進一步細化任務(wù)，落實責任，精心組織，扎實做好職責調(diào)整、機構(gòu)設(shè)臵、編制分配、定崗定員等工作，于11月15日前完成機構(gòu)組建、職責界定、掛牌開展工作。三、方法步驟各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要加強領(lǐng)導，認真調(diào)研，統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導，有計劃、有步驟地做好深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革工作。要明確1名鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導分管綜治維穩(wěn)工作。今后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)后勤服務(wù)保障工作可實行政府購買公共服務(wù)的機制。行政編制按大、中、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別核定325名左右，事業(yè)編制按大、中、小鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別不超過6553名核定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)綜合設(shè)臵后，不得再保留原單位名稱和印章，不得再以原單位名義對外開展工作。社會保障服務(wù)中心。文化廣播電視服務(wù)中心。農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政協(xié)機構(gòu)，可明確人員負責具體工作。承擔人力資源和社會保障、民政、殘聯(lián)、衛(wèi)生、食品安全、人口和計劃生育、教育、科技、文化、廣播電視等職責。經(jīng)濟發(fā)展辦公室。（三）規(guī)范黨政機構(gòu)設(shè)臵和職責按照精簡統(tǒng)一效能的要求，統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)設(shè)臵和職責配臵，形成機構(gòu)設(shè)臵統(tǒng)一規(guī)范、職責配備科學、人員分工合理、工作運轉(zhuǎn)高效的機關(guān)運行新方式。堅持條塊結(jié)合、以塊為主的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)所轄行政區(qū)域內(nèi)，除教育、衛(wèi)生外的農(nóng)、林、水、財政、計劃生育、村鎮(zhèn)規(guī)劃、統(tǒng)計、新農(nóng)合、勞動保障等事業(yè)單位，無論原隸屬關(guān)系和編制類別如何，均實行以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理為主、上級業(yè)務(wù)部門進行業(yè)務(wù)指導的管理體制。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核由縣委、縣政府統(tǒng)一組織，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的事項，不得列入考核范圍?？h委、縣政府將積極為鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能創(chuàng)造條件。推進依法行政，嚴格依法履行職責，為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)，促進社會事業(yè)發(fā)展。加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、新型農(nóng)村服務(wù)體系、村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，落實強農(nóng)惠農(nóng)措施，著力解決群眾生產(chǎn)生活中的突出問題，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益。二、主要任務(wù)（一）進一步推進職能轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)要貫徹落實好黨和國家在農(nóng)村的各項方針政策和法律法規(guī)，做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作。組織、人事、財政、編制等有關(guān)部門要密切配合，加強工作指導，嚴格把握政策和程序，確保試點工作順利開展并取得實效。，統(tǒng)一由縣人事勞動和社會保障部門管理，逐步完成分流。組織、人事、財政、編制等部門負責對人員分流安排工作進行指導與協(xié)調(diào)。綜合得分在80分（含80分）以上者為合格，綜合得分在60分（含60分）以上為基本合格，綜合得分在60分以下為不合格。年終考核連續(xù)兩年被評定為不合格的作退崗處理?；咀鞣ǎ阂皇敲磕昴瓿蹑?zhèn)政府與各專業(yè)服務(wù)站員簽訂年度崗位合同，合同的主要內(nèi)容包括：工作內(nèi)容、質(zhì)量要求、工作標準、雙方的權(quán)利、義務(wù)和責任等，并相應(yīng)制定具體的量化考核指標和考核辦法。崗位績效工資為財政全額撥款，其基本結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)工資和績效工資，基礎(chǔ)工資包括崗位工資、薪級工資和津貼工資，占工資總額的70%，績效工資占工資總額的30%。分配方案必須經(jīng)過事業(yè)單位主管部門、鎮(zhèn)黨委政府預(yù)審，提請本單位全體人員會議審議通過，報鎮(zhèn)黨委政府批準后實施。（2）績效考核，動態(tài)管理。(四)探索事業(yè)單位分配制度改革，試行績效工資管理制 專業(yè)管理服務(wù)站工作人員工資收入與工作崗位、績效掛鉤，實行以崗定薪、崗變薪變的工資分配制度，建立崗位績效工資制。（2）規(guī)范“以錢養(yǎng)事”服務(wù)項目管理?！耙藻X養(yǎng)事”新機制。（1）綜治信訪維穩(wěn)管理服務(wù)站設(shè)站長1名、副站長1名，定事業(yè)編制4名。主要職責：負責農(nóng)民專業(yè)合作組織的建立和服務(wù)工作。、專業(yè)組織管理服務(wù)站、質(zhì)檢防控管理服務(wù)站。（3）宣傳文化管理服務(wù)站設(shè)站長1名、副站長1名，定事業(yè)編制3名。（1）村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理服務(wù)站設(shè)站長1名、副站長1名，定事業(yè)編制4名。主要職能：一是貫徹執(zhí)行上級有關(guān)社會治安綜合治理、信訪、維護社會穩(wěn)定和安全生產(chǎn)工作的方針政策和決策部署，并結(jié)合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，擬定工作計劃和實施方案，并負責組織實施；二是排