【文章內(nèi)容簡介】 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析研究及其相關(guān)對策措施鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國最基本的行政單位,承擔(dān)著管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的職能,在整個行政體系中占有非常特殊的地位。隨著時代的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了多次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,但是陷入了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯位現(xiàn)象仍然相當(dāng)嚴(yán)重。新時期,中央提出了構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、全面實(shí)現(xiàn)小康社會的戰(zhàn)略目標(biāo),同時隨著新型城鄉(xiāng)關(guān)系的建立、國家農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體制改革的實(shí)施、農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)的全面鋪開以及受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員多元化等因素的影響,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革又提出了新的要求和挑戰(zhàn)。一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的必要性：（一）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求 政府機(jī)構(gòu)作為上層建筑，它的職能和機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)該是同經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求政府機(jī)構(gòu)也必須作出相應(yīng)的調(diào)整，才能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，理順關(guān)系，分清責(zé)任，切實(shí)解決現(xiàn)行管理體制中存在的問題，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，這既是貫徹中央精神，加強(qiáng)地縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)，建設(shè)文明、高效、廉潔的黨政機(jī)關(guān)的重要措施，又是深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。（二）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容 農(nóng)村改革不僅涉及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革。農(nóng)村改革需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡、富余人員出路等問題；需要調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這些問題涉及面廣，政策性強(qiáng)，需要做深入細(xì)致的工作。因此，積極推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)成為構(gòu)建社會主義和諧社會必不可少的重要內(nèi)容。二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)運(yùn)作中存在的主要問題（一）政企不分中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)經(jīng)過幾十年的改革后，社會各個方面出現(xiàn)了翻天覆地的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對企業(yè)全面管制逐步轉(zhuǎn)變成有意識的交由市場引導(dǎo)，但是政企不分的情況仍然存在。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨(dú)立的法人主體與市場主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進(jìn)一步強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴(kuò)張。（二）政社不分在我國的社會服務(wù)與社會管理方面，“政社不分”、“以政代社”的體制問題仍然非常嚴(yán)重。單一的行政化傾向，使得社會服務(wù)和社會管理方面的工作始終剛性有余而柔性不足，政府的經(jīng)濟(jì)成本、政治成本和道義成本居高不下。（三）政事不分政事不分表現(xiàn)在政事職責(zé)不分、政事權(quán)力不分、政事組織不分、政事管理與運(yùn)行方式不分。從總體上看，事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)功能失調(diào)由于轉(zhuǎn)軌與接盤的脫節(jié)，改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作效能并沒有達(dá)到“減人、減事、減支”的預(yù)期效果，而是出現(xiàn)了“減人、廢事、費(fèi)支”的惡性循環(huán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能“缺位”和“錯位”并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管了許多不該管、管不了、管不好的事情，而應(yīng)有的社會管理和公共服務(wù)職能沒有到位，為“三農(nóng)”服務(wù)的能力較弱。三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)：人員精簡與分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革時最頭疼的問題是富余人員分流渠道少。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問題，根本無力接納新人。因此,富余人員難以真正分流,是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)；每次改革最終結(jié)果是人員回升,導(dǎo)致每次改革總是出發(fā)點(diǎn)很好，結(jié)果卻是不盡如人意，進(jìn)多出少,人員精簡仍未走出歷史怪圈。四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革難點(diǎn)的成因分析行政體制改革的難題主要在于機(jī)構(gòu)改革中的操作性困難與行政人員對行政體制改革的觀念性和行為性滯阻，這實(shí)際上構(gòu)成了行政體制改革的最大阻力。深究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流難的原因，有以下幾個方面：（一）政府利益悖論政府既是行政體制改革的執(zhí)行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象。事實(shí)上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不光遠(yuǎn)離了農(nóng)民的利益,而且也遠(yuǎn)離了國家的利益,在很大程度上成為一個以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的利益實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我權(quán)力擴(kuò)張和自我利益膨脹,不僅成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的重要因素,而且阻斷了中央或上級政府的政令,降低國家支持農(nóng)民的政策效益。（二）傳統(tǒng)觀念影響傳統(tǒng)觀念的影響對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革也存在著重大的影響。傳統(tǒng)行政觀念認(rèn)為：政府的行政權(quán)力可以不受任何限制地深入并控制社會的全部領(lǐng)域和各個層面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會與國家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。國家權(quán)力的運(yùn)作形式?jīng)Q定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作異常繁復(fù)和艱難。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量行政事務(wù)并未減少，因此精簡人員就變得異常艱難。（三）改革措施不配套，經(jīng)費(fèi)不足機(jī)構(gòu)改革不僅僅是機(jī)構(gòu)和人員的裁減,而是一項(xiàng)涉及方方面面的系統(tǒng)工程。機(jī)構(gòu)和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)的相對不足，經(jīng)費(fèi)緊缺的矛盾日益突出現(xiàn)。在改革不配套和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的情況下，使精簡人員與分流人員不能夠獲得穩(wěn)定的生活來源，因此這成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員精簡與分流的嚴(yán)重障礙。五、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員分流對策的探討由于行政體制改革對于經(jīng)濟(jì)體制改革的適應(yīng)性特征以及受政治體制改革的制約，行政效率的提高和行政結(jié)構(gòu)、功能兩個層面上的改革，都必然受到經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的根本影響，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行，提出以下幾點(diǎn)建議：（一）政府職能轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)變政府職能，改變傳統(tǒng)的全能型政府，對于我國行政體制改革具有重大意義。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點(diǎn)：第一，上層機(jī)構(gòu)權(quán)力下放：政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系,為行政改革提供來自權(quán)力之間的監(jiān)督與權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督,從而將自上而下的行政壓力與自下而上的政治壓力結(jié)合起來,更有效地推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政改革；第二，培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)體制：從市場方面看，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制基本完善，但其中的鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)還處在剛剛起步階段，政府在培育鄉(xiāng)村市場經(jīng)濟(jì)體制上方面，可以采取以下措施：（1），改善鄉(xiāng)村市場交易的硬體條件，如鄉(xiāng)村交通、通訊等體系；（2）加大力度建設(shè)鄉(xiāng)村交易的軟體環(huán)境的建設(shè)。（二）人事制度的改 人事制度改革，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的重要內(nèi)容，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革人員分流的重中之重。要通過改革，努力營造一個公開、平等、競爭、擇優(yōu)的選人用人環(huán)境，建立起干部能上能下、能進(jìn)能出、有效激勵、嚴(yán)格監(jiān)督、競爭擇優(yōu)、充滿活力的選人用人機(jī)制，為建設(shè)一支符合“三個代表”要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍提供制度保證：（1）、實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革要引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的知識化、年輕化；（2）、精簡機(jī)構(gòu)和人員編制，精簡機(jī)構(gòu)，減少人員編制，是衡量機(jī)構(gòu)改革成效的重要標(biāo)志；（3）、制定優(yōu)惠政策，精簡富余人員。（三）加強(qiáng)立法與監(jiān)督在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。在依法治國的大環(huán)境下，要逐步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能，將不必由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行的職能或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不必履行的職能減去，如義務(wù)教育的職能歸并到相關(guān)的教育行政主管部門，維護(hù)社會治安的職能歸并到政法公安部門，完成財(cái)政收入的職能歸并到財(cái)稅部門等等。（四）建立科學(xué)合理的制度，完善行政運(yùn)行機(jī)制（1）要在全國范圍內(nèi)建立科學(xué)的公共財(cái)政制度。任何財(cái)政資金的使用方案必須由相應(yīng)級別的人民代表大會決定，并形成全國性的或地方性的法律，以減少行政官員對資金使用的自由裁量權(quán)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。（2）、注重理順各方面關(guān)系，改進(jìn)和完善行政運(yùn)行機(jī)制。合理調(diào)整部門之間的職能，減少和避免重復(fù)交叉；將相同和相近的職能交由一個部門承擔(dān)。切實(shí)改革行政審批制度，規(guī)范行政審批事項(xiàng)，能取消的，要堅(jiān)決取消；能精簡的，一定精簡；能下放的，要堅(jiān)決下放；可改為備案的，一定改為備案管理；可由市場機(jī)制替代的，一定要通過市場機(jī)制來處理。根據(jù)需要保留的審批事項(xiàng)，也要改進(jìn)審批方式，規(guī)范程序，簡化環(huán)節(jié)，設(shè)定時限，提高效率。第四篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：原則與路徑曲延春 劉啟營摘 要：當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革問題受到了學(xué)術(shù)界越來越多的關(guān)注，學(xué)者的觀點(diǎn)不盡相同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計(jì)合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變，長遠(yuǎn)出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。同時，應(yīng)改革財(cái)政體制，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一 當(dāng)前的研究（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn) 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，主要有三種思路。第一，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng)，不能削弱。[1]吳理財(cái)、朱紅萱認(rèn)為，從我國農(nóng)村社會治理的實(shí)際來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級組織在近期內(nèi)還不能輕言撤消。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來，使之真正成為一級為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。[2] 第二，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣政府的派出機(jī)構(gòu)。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn)，縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。鄉(xiāng)的財(cái)政開支由縣政府編制預(yù)算，由縣財(cái)政開支。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動。村繼續(xù)實(shí)行基層群眾自治。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)。[4] 第三，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點(diǎn)。黨國英認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路，不僅要實(shí)行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進(jìn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認(rèn)為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是令人懷疑的。公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的派出制已經(jīng)被世界政治經(jīng)驗(yàn)所否定，我們不能走回頭路。[5]這種觀點(diǎn)實(shí)際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。于建嶸雖然也主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但與黨國英的觀點(diǎn)不同，他主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，恢復(fù)村民自治。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。而兩一個則是要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，建立自治組織。在這些觀點(diǎn)中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點(diǎn)的文章也占了多數(shù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府該不該取消呢？我們可以對取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由加以分析。（二）對撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析“皇權(quán)不下縣”。在我國歷史上，有“皇權(quán)止于縣政”的傳統(tǒng)，實(shí)行皇權(quán)——官僚體制下的鄉(xiāng)村自治，國家政權(quán)不直接滲透于鄉(xiāng)村。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權(quán)體系。[7]但同時，我們應(yīng)該看到，這種狀況之所以能夠形成，就在于那時鄉(xiāng)村社會事務(wù)的有限性和單一性。而在今天，鄉(xiāng)村社會的事務(wù)與古代社會已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言。并且，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村這一政府主導(dǎo)的歷史任務(wù)下，鄉(xiāng)村社會不僅僅是要實(shí)現(xiàn)發(fā)展，而且要縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會的和諧，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量可做的工作。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該承擔(dān)的大量鄉(xiāng)村事務(wù)減少，相反必定會影響農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。“政府層級多”。我國現(xiàn)有中央、省、市（地區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級政府，在世界上屬于政府層級最多的國家之一。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級過多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但政府層級多，就一定應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府嗎？我們的回答是“未必”。實(shí)際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權(quán)一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉(zhuǎn)給村集體。在當(dāng)前很多村集體經(jīng)濟(jì)狀況困難的情況下，再增加其事權(quán)是不切合實(shí)際的。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。同時，原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所面對的政府與農(nóng)民之間的矛盾與沖突并不會因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府的取消而消除，而會轉(zhuǎn)移給縣級政府。實(shí)際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級地方基層政府。如德國、法國、美國等。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機(jī)構(gòu)和人員有時更多。以美國為例，在美國，除了聯(lián)邦政府和州政府外，還有8萬多個地方政府，地方政府包括縣政府、市政府、鎮(zhèn)政府以及學(xué)校特別行政區(qū)等。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。就人口規(guī)模而言，它的那些縣以下單位比中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)要小的多。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。其日常政府工作部門有6個，但在這6個部門以下下設(shè)了近30個辦公室（處），包括信息技術(shù)辦公室、警察局、消防隊(duì)、高速公路和衛(wèi)生管理辦公室、公園和公共場所管理辦公室、給排水管理辦公室、健康服務(wù)辦公室、老齡辦公室等等。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu)，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。[8]筆者認(rèn)為，我國政府層級多是一個事實(shí)，確實(shí)也造成了過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但如果要減少政府層級的話，那么應(yīng)該取消的是市（地）級政府，而不應(yīng)該是直接為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?！班l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府觀點(diǎn)的重要依據(jù)之一就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，負(fù)債累累，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏穩(wěn)定的稅收來源，難以成為一級政府。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個重要原因就是我國財(cái)政體制的缺陷。首先，就是分稅制的影響。1994年分稅制改革的最終效果就是增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力，而基層政府財(cái)政收入大大減少。1994年后，中央政府的財(cái)政收入比重一直穩(wěn)定在50%以上。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財(cái)政收入大為減少。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，2000年，其中，中央占51%，省級占10%，市（地）占17%，而2千多個縣、4萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的兩級財(cái)政收入共計(jì)僅占22%，[9]在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權(quán)卻并未減少