【正文】 1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。選舉與治理：中國村民自治研究．北京：中國社會科學出版社．2001年[14]徐勇,2005，（４）:63—66 [15]（社會科學版）, 2004，（2）:7—10 [16],2005，（4）: 15—20 [17]錢華．村民自治：我國民主政治建設的特殊途徑．南京航空航天大學學報（社會科學版）,2005，（1）：19—27 [18]吳玉英．村民自治的主要問題及對策．前沿,2005，（3）:172—175 [19]：，（8）：39—41。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。（三）提高村民和村干部的素質，為村民自治培育合格的主體首先要加大對農村的教育投入，普遍提高農民的文化素質，使農民具備參與民主活動的能力。（二）轉變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉變政府職能，轉變政府工作方式和工作作風這是確保村民自治健康成長的一個很現(xiàn)實的措施。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會組織法》，不僅對村民自治的組織作出規(guī)定也對村民自治的制度等作出相應規(guī)范。一方面不少村黨支部書記大權獨攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認為自己是由村民選舉產生的，比村支書更有群眾基礎，因此拒絕甚至否定村黨支部的領導地位，不服從村黨支部的指導，不完成黨支部的指示，任意妄為。（三）其它問題中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領導下的村民自治，黨支部是農村基層組織的領導核心和領導機構。例如民勤縣西湖村二社社長將村民自發(fā)湊的10多萬買健身器材的公款私自占有，并卷款出逃。這樣就算村書記趙某是冤枉的，出因為賬目混亂，無法查清。一些鄉(xiāng)村沒有嚴格按照國家規(guī)定設置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。建立健全和完善的規(guī)章制度，使農村財務管理有章可循，這是搞好財務管理的重要保證，是當前加強農村財務管理的當務之急。所謂財務公開，就是村集體應以便于群眾理解和接受的形式，將其財務活動情況及其有關賬目，定期如實地向全體干部群眾公開，接受群眾監(jiān)督。一些農村在村級事務中決策無程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決策權，已經引起了農民的強烈不滿。但是農民對于涉及切身利益的事情還是相當關心的，對于這類事情能夠表現(xiàn)出強烈的參與的熱情。但以各種不正當方式拉攏村民投自己票的現(xiàn)象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構。但是由于村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規(guī)定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員，可是并未規(guī)定如何提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領導展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應有的意義。村委會成員的選舉直接關系到村委會對農村的管理，關系到各種促進農村發(fā)展的活動是否能順利開展，是村級權力的集中點。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學術界對于村民自治的關注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進與大面積推廣。這項制度不僅打破了集體經濟對農村經濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。一、村民自治的含義和發(fā)展歷程（一）村民自治的含義關于村民自治的含義，很多學者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務。蘇武鄉(xiāng)地處民勤縣城東郊，2004年底新河、羊路2鄉(xiāng)合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉(xiāng)。從1980年果作村村委會自發(fā)成立，到1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。村民代表會議的召開可以分為定期和不 定期兩種，要著重強調定期召開制度，避免村民代表會議的隨意化。其次，要嚴格規(guī)范村民代表大會的召集機制。大部分村莊重村委會選舉，輕村民代表選舉。召集組的成員由村民會議選舉產生，任期等同于村委會成員，當由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集組提議，即可召開村民會議，討論村民提議的問題。建立村民會議召集組。如果村民會議能夠增進村民的利益，村民參加的積極性就會顯著提高。但是，在廣大農村仍有許多農民不了解《村組法》的內容，不知何為村民大會，村民大會和村委會之間的關系如何，村民大會有何權力等。村干部的職屬情況要由村黨支部根據(jù)有關規(guī)定提出具體意見，報鄉(xiāng)黨委批準。建立“兩委”聯(lián)席會議制度，主要討論研究本村的各項重大問題。村黨支部要樹立依法行政的理念，學習好、維護好、執(zhí)行好《村組法》。二是將村委會選舉納入選舉訴訟范圍。此外，還可以吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負責監(jiān)督村委會選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對整個選舉進行全過程監(jiān)督，有效防止賄選行為的發(fā)生。現(xiàn)行的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民可以向五個機關舉報賄選行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大、縣政府、縣民政局，結果造成五個機關職責不明、處理效力不清。（二）完善規(guī)則制度，規(guī)范民主選舉 當前我國農村基層民主選舉以《中華人民共和國村民委員會組織法》為指導原則，尚缺少專門的法律依據(jù)指導選舉工作。二是改革國家對農村資源的輸入方式。堅持對內改革與對外開放相互促進，以主動精神和務實態(tài)度推動合作，主動適應地區(qū)的產業(yè)轉移和功能疏解，善于把科技人才優(yōu)勢轉化為產業(yè)優(yōu)勢。第四，提升農村集體經濟發(fā)展質量，增強農村基礎設施建設。提高農村經濟發(fā)展水平，應該從以下方面入手：第一，調整農業(yè)產業(yè)結構，引導產業(yè)結構升級?！笨梢钥闯?，當前農村的大部分問題都根源于經濟方面，做好經濟工作也就抓住了農村工作的基礎和關鍵。，執(zhí)行力度較弱村級民主管理制度是村民參與民主管理的重要依據(jù)，也是各項民主管理活動得以有效運行的重要制度保證。村規(guī)民約或村民自治章程的制定應該依照完整的、民主的程序進行。因此，只有加強制度建設，制定詳細的民主管理規(guī)約，做好宣傳教育工作，才能實現(xiàn)基層民主管理的科學化、民主化，也就更好的提高基層民主管理水平。缺乏有效條 文的制約和相關知識的普及，很容易造成干部權力的濫用、越界管理等想象。當下許多村莊進行民主決策的時候操作程序欠規(guī)范，很多村民的民主權利難以得到保障，難以真正地參與到村莊的民主決策和村莊事務管理當中來。第二，村民參與村莊決策較少。村民對村民代表會議的執(zhí)行效果并不滿意，村民代表會議沒有發(fā)揮出應有的作用。村民代表大會由村民推舉出的代表組成，因此，村民代表的產生方式民主與否直接影響村民代表會議的決策效能。（二）民主決策多流于形式當前，村民自治主要是通過村民會議和村民代表會議參與村莊事務決策，村委會負責村級日常事務。當前農村選舉仍受宗族勢力的廣泛影響，并以特定方式干預著基層民主自治。因此，這些金錢承諾并不一定會兌現(xiàn)。另一方面，拉票行為的操作通常采取隱蔽的形式。除此之外，候選人及其利益相關人還通過多種形式的物質誘惑、利益承諾及打人情關系牌的方式拉票。根據(jù)《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉條文釋義》解釋，賄選是指“以獲取選票為目的，用財務或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進行舞弊，并對正常的選舉工作產生影響的活動。村民小組作為村民自治的一個機構，主要負責集體所有的土地、企業(yè)和其他財產的經營管理以及公共事項的辦理，其所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。因而，村民代表會議的職權相對來說是有限的。通常是由村民按照每 5 戶至15 戶推選一人，或者由村民小組推選若干人作代表，組成一個村民自治組織，也可以說是一種特殊形式的村民會議模式。其中，村民大會由本村十八周歲以上的全體村民參加，是村民會議的最高形式；戶代表會議是在特殊情況下召開的不完全村民會議。二是協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行行政性的職權，如推動和促進農民履行納稅、服兵役、義務教育、計劃生育、農產品訂購合同的義務等。（二）村民自治的組織形式依據(jù)《村民委員會組織法》規(guī)定，并結合不同農村地區(qū)村民自治的實踐經驗和探索，本文試圖將村民自治分為四種不同的組織形式，主要有村民委員會、村民會議、村民代表會議和村民小組。依據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育和自我服務的基 層群眾自治組織，這同時意味著，村民成了管理基層事務的權力主體，基層群眾可以通過更多的渠道參與村莊事務管理，維護自己的合法利益和要求。村民通過民主決策掌握了話語權和議事權，能夠充分表達自己的利益、意愿和意見，因此，民主決策是村民利益訴求的最佳表達機制，也是村民自治的核心環(huán)節(jié)。“村級民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議。根據(jù)有關規(guī)定，村民委員會的選舉由村民選舉委員會舉行，實行直接選舉、差額選舉和無記名投票三種方式?！按迕褡灾沃械拿裰鬟x舉是指村民直接選舉村民委員會的組成人員，任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。因此，研究和探索村民自治，對建設基層群眾自治制度有著重要的理論和現(xiàn)實意義。王世智 《村民自治工作的成效、問題及對策思考》，中國選舉與治理網，2008年09月。盧福營 《村民自治的發(fā)展方向》，政治學研究，2008年01月。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強的生命力，不可遏制地蓬勃發(fā)展，成為中國基層民主政治建設的一朵奇葩，它的建立和發(fā)展必將有力的促進當今中國民主法制化的進程。因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農民群眾的來信來訪。對策之六：疏通信訪渠道，認真處理群眾來信來訪。只有經濟快速發(fā)展，才能真正調動村民參與自治的積極性。大力發(fā)展農村經濟，要把發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)作為首要任務，以提高農業(yè)綜合效益和增加農民收入為中心，以建立農業(yè)產業(yè)體系為目標。在具體實施中，一是對財務收支真實性、合法性進行定期審計；二是對財經紀律執(zhí)行情況進行審計；三是對內部監(jiān)控制度的完備性和有效性進行審計。加強審計監(jiān)督，首先要嚴格執(zhí)行財務預決算。加強村民文化素質教育，提高參政議政能力，一要強化民主教育，教育村民如何當家作主；二是要強化法制教育。那么，如何提高村民整體素質呢？首先，必須在農村加強文化教育建設。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會相對獨立的法律地位。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。制度建設的重點是建立健全選人、議事、管理、監(jiān)督四項民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產生村委會干部的民主選舉制度，二是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規(guī)民約為主要內容的民主管理制度；四是以村務公開，民主評議村干部和村委會定期報告工作為主要內容的民主監(jiān)督制度。目前在有些地方的村委會中，村“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導之間、村“兩委”成員之間、甚至“選委會”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關系。從實際操作來看，一旦認定為賄選，對當選者只是取消其當選資格，對落選者卻是毫發(fā)無損，違法成本太低。同時，《村委會組織法》應增加違法違紀候選人消極的限制性資格條件，防止個人素養(yǎng)較差的人員被選為村委會成員的尷尬情況發(fā)生，使村委會成員候選人資格條件的規(guī)定易于操作。建議村委會五年一換屆，這有利于基層干部隊伍的穩(wěn)定，也有利于村級工作的連續(xù)性。因此，加強村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治法律法規(guī)尤顯迫切。對策之一：完善村民自治制度規(guī)范配套，健全各項民主制度。當前，村級財務存在預決算制度不健全、財務收支票據(jù)欠規(guī)范等不良傾向；甚至，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導把“村財鄉(xiāng)管”變成了“村財鄉(xiāng)用”，一是任意挪用村級資金；二是巧立名目截取“村財”；三是乘機推銷農用產品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在村財務報銷。然而，“村財鄉(xiāng)管”并不能從根本上改變村級財務管理的弊病。問題之五：村級財務監(jiān)管不規(guī)范，“村財鄉(xiāng)管”無實效。三是重罰輕教現(xiàn)象嚴重甚至涉嫌違法。目前村規(guī)民約的弊端主要表現(xiàn)在：一是“家長制”嚴重。但現(xiàn)實中在一些地方，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府已經習慣了過去的領導角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對村委會工作基本上還是采取了過去那種領導與被領導的方法；另一方面由于廣大農村經濟還比較困難，再加上村委會干部普遍素質偏低，無力獨自解決農村各種復雜問題，仍然要依賴聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，這些都制約著村民自治的健康發(fā)展。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子“二合一”,即通過一些操作，讓村支書選上村委會主任，或當選的黨員村委會主任當選村支書，兩委合一后，村民自治事實上也就大打折扣。自治組織表現(xiàn)為一種政權性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成領導服從關系，這些都弱化了村民自治的性質。同時很多村干部素質較差，思想觀念未跟上；加上有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部囿于自身經驗和素質，對農村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化簡單，在自己的工作崗位上難有作為；甚至有的工作人員法律意識不強，違規(guī)操作的現(xiàn)象時有發(fā)生，使村民自治工作難以深入開展。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策管理權。村民自治制度體系的確立和運作，不僅促進了農村經濟的闊步發(fā)展，使農民生活得到了極大的改善；也使村民自治的理念逐漸深入人心，村民民主自治參與的熱情不斷高漲。因此，對村民自治制度中存在的問題與對策進行探討尤顯重要。隨著村干部職數(shù)精減后出現(xiàn)的工作量問題，可以通過大力發(fā)展農村經濟組織進行分解，培育各種農村經濟組織對農村經濟的發(fā)展也會是很大的促進。同時相關部門應加大執(zhí)法力度，對侵犯農民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，以確保《村委會組織法》的順利實施，依法維護農民群眾的民主權利。這是村民自治上訪增加的重要原因。自新