【正文】 因?yàn)橄∪?，才有搶奪和競爭，才有對(duì)于如何有效利用有限資源的研究，才產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)學(xué)。在行政執(zhí)法中，受理、立案、調(diào)查取證、決定等各個(gè)環(huán)節(jié)都滲透了自由裁量權(quán)，每個(gè)環(huán)節(jié)都有可能給權(quán)力尋租者提供機(jī)會(huì)?！雹鄹欣谛姓芾淼挠行院托姓?zhí)法的合理性，從而達(dá)到公平正義的法律理性標(biāo)準(zhǔn)。它主要表現(xiàn)方式有：（1）事實(shí)定性的自由裁量；（2）行政執(zhí)法時(shí)限、方式等程序方面的自由裁量；（3）情節(jié)輕重方面的自由裁量；（4）種類、幅度等實(shí)體方面的自由裁量。” 在行政權(quán)力運(yùn)行過程中，行政自由裁量權(quán)主要存在于行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政征收等領(lǐng)域。”①有學(xué)者認(rèn)為：“我國的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該是行政主體在法定權(quán)限范圍就行為條件、行為程序、作出行為與否和作出何種行為作合理選擇的權(quán)力。這種社會(huì)背景下，規(guī)范行使行政自由裁量權(quán)的呼聲越來越高。淺論規(guī)范行政自由裁量權(quán)的原因及其途徑王承宏依法行政是依法治國的關(guān)鍵，而作為行政權(quán)重要組成部分的行政自由裁量權(quán)是依法行政的難點(diǎn)所在。這表明提高執(zhí)法效率是行政程序法制建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，而執(zhí)法效率又與相對(duì)人的合法權(quán)益直接關(guān)聯(lián)，規(guī)定行政執(zhí)法行為必須在合理期限內(nèi)作出也就成為合法程序的必然要求之一。如果執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法決定中不明確交代行政相對(duì)人應(yīng)有的申請(qǐng)復(fù)議權(quán)和提起行政訴訟權(quán)，則屬違反行政程序法的規(guī)定，該決定也就屬違法行政執(zhí)法決定。這是行政執(zhí)法決定的重要內(nèi)容之一，也是實(shí)踐中容易忽視的。行政執(zhí)法決定必須說明有關(guān)理由也逐漸成為越來越多國家行政程序合法性的要件之一。正如在司法領(lǐng)域，即使不公開審理的案件也應(yīng)公開宣判，行政執(zhí)法決定也應(yīng)在一定的場合，以一定的形式公開宣告并送達(dá)當(dāng)事人。（2）執(zhí)法過程的公開。即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在形成與各利害關(guān)系的當(dāng)事從之間發(fā)生作用的執(zhí)法決定時(shí)，應(yīng)保障各利害關(guān)系人的參與，并要給他們提供有用和及時(shí)的資訊。它是執(zhí)法主體執(zhí)法過程的記載，是執(zhí)法主體作出行政決定的依據(jù)，也是后續(xù)機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院等審查確定行政執(zhí)法活動(dòng)及其結(jié)果合法性的基礎(chǔ)。聽證是現(xiàn)代行政程序的關(guān)鍵性制度，是相對(duì)人參與行政程序的重要形式。行政執(zhí)法程序中最核心和基本的就是在行政決定作出前的調(diào)查聽證程序。這在行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)作出具體行政行為中尤為重要。雖然在《行政訴訟法》頒布以后，程序合法理念得到了一定程度的加強(qiáng)，但相當(dāng)多的執(zhí)法人員對(duì)于人民法院以程序違法撤銷行政機(jī)關(guān)的具體行政行為仍然認(rèn)為此種撤銷純屬“多此一舉”。 實(shí)體至上。國家本位思想在行政執(zhí)法領(lǐng)域的一個(gè)突出表現(xiàn)就是將行政執(zhí)法定位于維護(hù)行政秩序。建國后，在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，集權(quán)的思想和體制不斷強(qiáng)化。究其原因，制度的缺失和不完善是客觀存在的，但更主要是程序意識(shí)的缺失，即受根深蒂固的國家本位思想的影響，重公權(quán)、輕私權(quán)，重實(shí)體、輕程序的傾向自建國以來一直存在，制約政府權(quán)力的思想既未得到國家認(rèn)同，也未形成普遍的社會(huì)思潮，具體可以包括以下幾個(gè)方面： 權(quán)力至上。而且，當(dāng)行政執(zhí)法行為涉及相對(duì)人本人利益時(shí)，公民的參與欲望也就尤為強(qiáng)烈。 　促進(jìn)民主。 　增進(jìn)效率。如何保障行政自由裁量權(quán)的正確行使，保障行政執(zhí)法的公正性越來越成為難題。本文即從合法程序的價(jià)值、我國目前行政執(zhí)法領(lǐng)域程序意識(shí)缺失的原因分析入手，對(duì)合法程序應(yīng)具備的要件進(jìn)行粗淺的探討，以期通過合法程序的構(gòu)建增強(qiáng)行政執(zhí)法活動(dòng)的正當(dāng)性。四是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政制度建設(shè)，建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的從政行為。加強(qiáng)權(quán)力觀教育，消除不良動(dòng)機(jī)，阻止不良行為。領(lǐng)導(dǎo)干部要謙虛謹(jǐn)慎，反對(duì)驕傲自滿、自高自大；要勤儉節(jié)約，反對(duì)鋪張浪費(fèi)、大手大腳；要牢記“兩個(gè)務(wù)必”，艱苦奮斗、勤儉節(jié)約，管住自己的口，管好自己的手，不亂說、亂吃、亂拿、亂要。不斷完善監(jiān)督制度，充分發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督作用，整合監(jiān)督合力，形成強(qiáng)有力的監(jiān)督體系。堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的工作制度，既講分工，又講合作，相互補(bǔ)臺(tái)，互相幫助，分工不分家。二是要規(guī)范議事決策機(jī)制，確保黨內(nèi)決策的民主化。五、增強(qiáng)民主意識(shí)，解決“不和”的問題民主集中制是黨的根本組織制度。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實(shí)上級(jí)政策的監(jiān)督檢查，堅(jiān)決杜絕“政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個(gè)人化、公共利益私有化”等錯(cuò)誤傾向，嚴(yán)防各種損害基層和群眾利益的行為發(fā)生；堅(jiān)決杜絕“上有政策、下有對(duì)策”的行為；堅(jiān)決杜絕庸俗實(shí)用主義和極端無政府主義；堅(jiān)決反對(duì)部門主義、個(gè)人主義和搞部門利益至上的“諸侯經(jīng)濟(jì)”。上級(jí)如何考核，下級(jí)就如何努力。要堅(jiān)持督促檢查制度、情況通報(bào)制度，促進(jìn)工作全面推進(jìn)。要堅(jiān)持調(diào)查研究制度，圍繞重點(diǎn)工作、重點(diǎn)任務(wù)和重點(diǎn)問題，帶著問題調(diào)研。要堅(jiān)持實(shí)事求是，求真務(wù)實(shí)的精神，杜絕脫離實(shí)際的高指標(biāo)、嘩眾取寵的空口號(hào)、勞民傷財(cái)?shù)募僬?，正確引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀、權(quán)力觀、地位觀和利益觀。三、增強(qiáng)求真意識(shí)，解決“不實(shí)”的問題求真務(wù)實(shí)，是一種科學(xué)態(tài)度，一種精神狀態(tài)，一種工作作風(fēng)，是黨的思想路線的具體反映。要切實(shí)解決“懶、散、慢”等不作為問題，培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)風(fēng)火火、認(rèn)認(rèn)真真的干事作風(fēng)。三是健全監(jiān)督管理機(jī)制，規(guī)范黨員干部行為。黨組織必須扣緊廣大黨員干部中的思想問題及現(xiàn)實(shí)矛盾，加強(qiáng)黨員干部宗旨教育，提高認(rèn)識(shí)，消除困惑，樹立“為官一任，造福一方”的工作理念，切實(shí)做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。二、增強(qiáng)宗旨意識(shí)，解決“不干”的問題“千條妙計(jì)，干是根本”，只有說做一致，見諸行動(dòng)，真抓真干，才能把執(zhí)政為民落到實(shí)處。四是樹立良好的學(xué)習(xí)理念。充分利用各級(jí)黨校、行政學(xué)校培訓(xùn)干部主陣地作用，強(qiáng)化干部培訓(xùn)，提升干部素質(zhì)，拓寬干部視野，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部政治鑒別力和全局駕馭力。勤奮學(xué)習(xí)，是領(lǐng)導(dǎo)干部增強(qiáng)黨性、提高本領(lǐng)、做好工作的前提。但是，我們已發(fā)現(xiàn)，在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部身上仍然存在學(xué)風(fēng)不正、思想不純、作風(fēng)不實(shí)、紀(jì)律不嚴(yán)等問題?！边@是領(lǐng)導(dǎo)干部必須要堅(jiān)持的發(fā)展立場，也是自身各種素質(zhì)能力不斷提高和錘煉的努力方向。在30年的發(fā)展過程中既有意味著輝煌前景的、順乎潮流的為人民利益而發(fā)展的主導(dǎo)趨勢，但也有形形色色的分流、逆流及不諧的音符。應(yīng)該說，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的政策措施涵蓋的面非常廣，從政策角度看會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)、金融、民生、教育等，而且它們互為關(guān)系，相互牽扯，如怎樣切實(shí)地把稅收征管、社會(huì)保障、擴(kuò)大就業(yè)等一系列政策同產(chǎn)權(quán)保護(hù)的制度安排有機(jī)地結(jié)合起來，形成有效可行的社會(huì)安全保障機(jī)制等；從措施的角度看會(huì)涉及各行各業(yè)的制度安排與具體的舉措落實(shí)，如在實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀解決問題時(shí)所制定的一系列相關(guān)對(duì)策等。 在社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)變過程中，新體制的不完善和舊體制未徹底消退，出現(xiàn)了“政策逆境”狀態(tài)。所以，面對(duì)棘手的矛盾與困難不回避、不氣餒，勇于投身于偉大的科學(xué)發(fā)展實(shí)踐洪流中，才能真正練就出領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的實(shí)際能力。 改革開放30年來，我們?nèi)〉昧藗ゴ蟮某删?，但同確立的遠(yuǎn)大目標(biāo)相比，同人民群眾對(duì)美好生活的期待相比，還有很大的差距。能力是在人的生理素質(zhì)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過教育和培養(yǎng)，并在實(shí)踐活動(dòng)中吸取眾人的智慧和經(jīng)驗(yàn)而形成和發(fā)展起來的。有特色的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)是中國的首創(chuàng)，在實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的進(jìn)程中我們沒有現(xiàn)成的路，“我們在推進(jìn)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中所肩負(fù)任務(wù)的艱巨性和繁重性世所罕見，我們在改革發(fā)展穩(wěn)定中所面臨矛盾和問題的規(guī)模和復(fù)雜性世所罕見，我們在前進(jìn)中所面對(duì)的困難和風(fēng)險(xiǎn)也世所罕見。 　　二、形成謀劃科學(xué)發(fā)展的正確思路 　　思路，顧名思義是“思”與“路”的結(jié)合，即有思才有路?！闭x觀雖然講的是道德觀，但也是一種意志的體現(xiàn)，表明只有具備了堅(jiān)強(qiáng)意志的人，才敢于支持自己去面對(duì)艱難萬苦與重重阻障，敢于去堅(jiān)持正義。前者在于推動(dòng)人去從事達(dá)到預(yù)定目的所必需的行動(dòng)，后者在于制止不符合預(yù)定目的的行動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)干部這四個(gè)方面的能力要素是有效解決諸種矛盾，積極推進(jìn)新一輪經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要條件，是人民群眾滿意的基礎(chǔ)。本文圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)能力，就如何推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)意志、形成謀劃科學(xué)發(fā)展的正確思路、提高領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)發(fā)展的實(shí)際能力以及促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的政策措施等方面闡述了見解?！　　緟⒖嘉墨I(xiàn)】 ［１］羅豪才．行政法學(xué)，北京大學(xué)出版社P2122152，行政執(zhí)法概論。正確對(duì)待和依法行使權(quán)力，嚴(yán)格按照法定的權(quán)限和法定的程序辦事，做到清政廉明，鐵面無私，執(zhí)法如山。交通行政執(zhí)法的從業(yè)人員，政治上要有光榮的感覺、思想上要有崇高的感覺、經(jīng)濟(jì)上要有小康的感覺、精神上要有充實(shí)的感覺，上班要能感受到集體的溫暖，下班要能感受到家庭的幸福。 　　三、執(zhí)法的整體形象 　　隨著依法治國方略的貫徹實(shí)施及依法行政的貫徹執(zhí)行，交通行政執(zhí)法整體狀況明顯改觀；隊(duì)伍素質(zhì)和執(zhí)法水平得到進(jìn)一步提高；執(zhí)法作風(fēng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變；執(zhí)法效率和質(zhì)量明顯提高。而我們的一些執(zhí)法工作人員由于法律法規(guī)理論知識(shí)薄弱，缺少宏觀分析能力，遇到問題和難點(diǎn)，不是積極想辦法解決，而是埋怨上級(jí)機(jī)關(guān)或推給領(lǐng)導(dǎo)，未能履行好執(zhí)法者的職責(zé)。依法治交需要一定的道德觀念作支撐，而以德治交則需要以法律為依托和保障。但是，我國畢竟處于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的初級(jí)階段，社會(huì)主義法治建設(shè)也將是一個(gè)漫長而艱辛的歷史過程，因此行政執(zhí)法工作中仍然存在著許許多多不容忽視的問題，特別是基層行政執(zhí)法中的問題顯得尤為突出，已經(jīng)引起全社會(huì)的高度關(guān)注，人民群眾對(duì)此反映強(qiáng)烈。本市由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，法規(guī)、規(guī)章的適用上也表現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)、自由裁量權(quán)的運(yùn)用上存在著很大的差距。法理上的執(zhí)法不當(dāng)包括執(zhí)法依據(jù)不當(dāng)、執(zhí)法事實(shí)不當(dāng)、執(zhí)法主體不當(dāng)。這些都是我們在我國法治化進(jìn)程中所應(yīng)當(dāng)樹立的基本法治觀念。具體來說：人們對(duì)于權(quán)利和義務(wù)為何物應(yīng)當(dāng)保持清醒的認(rèn)識(shí)；應(yīng)當(dāng)知曉自己的權(quán)利及其正當(dāng)性、合法性、可行性以及該權(quán)利的界限；應(yīng)當(dāng)在法定范圍內(nèi)行動(dòng)以追求和行使自己的權(quán)利，并應(yīng)當(dāng)敢于捍衛(wèi)自己的權(quán)利，但不能無視社會(huì)所能夠提供的物質(zhì)和精神條件以及社會(huì)的承受能力而盲目主張權(quán)利，更不能濫用權(quán)利；應(yīng)當(dāng)對(duì)一切合法的權(quán)利給予尊重；應(yīng)當(dāng)認(rèn)同自己依法對(duì)國家、社會(huì)和他人負(fù)有的義務(wù)，并應(yīng)忠實(shí)地履行自己的法定義務(wù)和道德義務(wù)；應(yīng)當(dāng)主動(dòng)適應(yīng)權(quán)利主體的要求作出應(yīng)有的行動(dòng)；此外，還應(yīng)當(dāng)在任何情況下都不逃避和推卸自己的過錯(cuò)，而應(yīng)當(dāng)勇于承受自己所承擔(dān)的法律責(zé)任與道義責(zé)任?！?我國古代思想家也認(rèn)為：“治之經(jīng)，禮與刑，君子以修百姓寧。（三）要形成自覺守法的科學(xué)守法觀 　　培養(yǎng)公民的守法意識(shí)，在全社會(huì)形成自覺守法的科學(xué)守法觀，是科學(xué)法治觀的另一個(gè)重要內(nèi)容。因?yàn)槲覈?982年制定的原《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》中并沒有規(guī)定負(fù)責(zé)收容遣送的工作人員可以對(duì)被收容遣送者進(jìn)行毒打，相反，我國《民法總則》中反而明確規(guī)定了公民依法享有生命健康權(quán)，而為了保障這一權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，刑法中甚至還專門設(shè)置了“故意殺人罪”、“故意傷害罪”等罪名。然而，由于體制等各方面的原因，目前我國的執(zhí)法機(jī)關(guān)中還存在著嚴(yán)重的不適應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法要求的現(xiàn)狀。而行政執(zhí)法的上述地位決定了行政執(zhí)法必然會(huì)對(duì)我國法律的信用乃至權(quán)威及整個(gè)法制的實(shí)現(xiàn)都帶來直接的影響。這就意味著可供遵循的法律的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是適應(yīng)我國社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要的，應(yīng)當(dāng)能夠解決社會(huì)發(fā)展過程中所產(chǎn)生或可能產(chǎn)生的各種矛盾和問題，其對(duì)社會(huì)關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整應(yīng)當(dāng)是全面而完整的。其次，所遵循的法律應(yīng)當(dāng)完善的法律。所謂有完善的法律可以遵循，是指國家應(yīng)當(dāng)高度重視和加強(qiáng)立法工作，根據(jù)建設(shè)中國特色社會(huì)主義的基本要求，逐步而及時(shí)地創(chuàng)制我國現(xiàn)代化建設(shè)所需要的法律和制度，并不斷加以完善，使之成為一個(gè)健全而完善的法律體系，以使我國的各項(xiàng)工作都有章可循，有法可依。那么，何為科學(xué)的法治觀呢？筆者認(rèn)為，既然法治是一個(gè)融會(huì)多重意義的綜合概念和社會(huì)理想，法治觀作為法治所有社會(huì)內(nèi)涵在人們心目中的映射與回應(yīng)，顯然也不是且不可能是一種只包含個(gè)別內(nèi)容的觀念。因此，樹立科學(xué)的法治觀，將我國社會(huì)引向真正的法治之路，便成為我國社會(huì)法治化過程中所面臨的一個(gè)基礎(chǔ)性問題。因而，當(dāng)人們在談到法律時(shí)說：這和我有什么相干？那我們就可以料定法治的不幸遭遇。法治論者指出，一方面，立法者在科學(xué)法制觀念的引導(dǎo)下，可以不斷地制定、修改和矯正法律，為人的自由的實(shí)現(xiàn)設(shè)定更為廣闊的空間；另一方面，司法者與執(zhí)法者（亦即法律的操作者）可以遵從法律的精神，公正地處理相關(guān)的糾紛，解決法律所規(guī)定的不周詳之處，近代英美等國家所創(chuàng)行的判例法或衡平法就是依據(jù)法治觀念來克服法律過于僵化、保守等弊病的科學(xué)、有效機(jī)制之一。因此，最高理想的方法并不是給予法律以最高權(quán)威，而是給予賢主名君以最高權(quán)威。 　　其次，法治觀還可以起到一種特殊的作用，即彌補(bǔ)法律的缺陷。然而，這種體現(xiàn)為生產(chǎn)關(guān)系并為商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展所推動(dòng)甚至決定的法律制度要成為現(xiàn)實(shí)，就必須首先要以法治觀念的形式通過人們的頭腦。前者主要是指人們關(guān)于正義、自由及平等的看法，后者則重在指人們對(duì)法律的感知和信仰。法治這一概念有各種不同的表達(dá)方式，如“法治主義”、“法律主治”、“以法治國”、“依法治國”、“rule by law”、“government by law”等等。這一偉大的戰(zhàn)略目標(biāo)既需要相應(yīng)理論作為指導(dǎo)，更需要相應(yīng)的觀念與之配合或?yàn)橹?wù)?！弊鳛橐环N“著眼于中華民族長遠(yuǎn)利益”的發(fā)展觀， “科學(xué)發(fā)展觀揭示了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的正確道路，是指導(dǎo)我們推進(jìn)發(fā)展的根本方法”。以科學(xué)發(fā)展觀為視角，科學(xué)法治觀應(yīng)當(dāng)是一個(gè)包括科學(xué)法制觀、科學(xué)執(zhí)法觀以及科學(xué)守法觀等眾多內(nèi)容在內(nèi)的綜合觀念體系。沒有健全的社會(huì)主義法治，就不能保障國家長治久安、人民享有殷實(shí)安康的生活，現(xiàn)代化的社會(huì)主義和諧社會(huì)就不可能建成。 　　一方面，和諧社會(huì)首先應(yīng)該是法治社會(huì)，法的基本價(jià)值—程序、正義是和諧社會(huì)形成的必要條件。社會(huì)生活中正義僅僅靠個(gè)人的美德是不足以維持的，必須依靠法治來促進(jìn)。所以，沒有社會(huì)的公平正義，就沒有社會(huì)的和諧穩(wěn)定。人類社會(huì)既有利益一致的一面，又處處充滿矛盾。 　　和諧社會(huì)應(yīng)該是體現(xiàn)法治的正義價(jià)值的社會(huì)，法所維護(hù)的公平正義是和諧社會(huì)形成的前提條件。不同類型的規(guī)則在秩序的形成過程中所起的作用是不同的，在現(xiàn)代社會(huì)，起主導(dǎo)作用的應(yīng)是法律規(guī)則，法是社會(huì)關(guān)系的調(diào)整器，也是社會(huì)利益的分配器。所謂秩序是指一種有規(guī)律、可預(yù)見、和諧穩(wěn)定的狀態(tài)，博登海默認(rèn)為秩序“意指在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和穩(wěn)定性”。事實(shí)上，法治也是一種源于人類對(duì)自身的存在、價(jià)值和命運(yùn)的制度安排，“以人為本”是深藏在它背后并決定其發(fā)展方向和命運(yùn)的最高精神力量和終極價(jià)值追求。