【正文】 可以說，在堅持人民民主就是堅持人民主體地位的新時代，民主理念已經(jīng)成為政府與社會資本合作的思想精髓。 再次，民主理念是政府與社會資本合作的精髓。其中，事前監(jiān)管主要包括市場準(zhǔn)入制度和PPP協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價格監(jiān)管、安全和質(zhì)量監(jiān)管、中期評估和應(yīng)急處理制度，事后監(jiān)管主要包括臨時接管、終期評估和市場退出制度?；A(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域的公私合作往往周期較長，隨著時間的推移和市場的變化，合作中的風(fēng)險也會增加。同時，協(xié)議訂立要預(yù)留調(diào)整和變更空間，根據(jù)市場環(huán)境和項目的變更設(shè)定動態(tài)調(diào)節(jié)機制，保證社會資本的合法權(quán)益。 作為一種公私合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的新機制，PPP模式要想走出當(dāng)前“政熱社冷”的窘境，必須實現(xiàn)發(fā)展理念的更新。記者了解到，佳木斯城市集中供熱項目是在《城市集中供熱特許經(jīng)營協(xié)議》范圍下運營的，雖通過原有供熱系統(tǒng)改造后，提升了一倍多的熱網(wǎng)輸送能力，但隨著城市建設(shè)步伐的加快，集中熱源的供應(yīng)緊張成為項目后續(xù)發(fā)展的阻礙。居民能承受價格嗎？改變供熱方式實現(xiàn)節(jié)能增效，仍需加強管理在問到供熱價格問題時，杜鵬說，公司嚴(yán)格執(zhí)行國家的“用熱商品化、貨幣化”的供熱改革政策，熱價按佳木斯物價局2008年發(fā)布的價格，非居民為34元/平方米，略高于北京熱力集團(tuán)大網(wǎng)供熱價格（居民24元，非居民33元，北京供暖期為4個月），但比哈爾濱市的供暖價格（）低很多。同時，為解決管網(wǎng)水質(zhì)問題，縮短用戶與電廠首站間的供熱半徑，提高供熱安全系數(shù)，達(dá)爾凱供熱公司將原熱力公司運行20余年的直接供熱方式（來自電廠70度的熱水通過熱力點直接分送到用戶的室內(nèi)系統(tǒng)），改造為二次間接供熱，現(xiàn)在通過換熱站換熱后，將37度的熱水再送到用戶室內(nèi)。對當(dāng)?shù)卣?，通過引入專業(yè)化公司的技術(shù)和服務(wù)，為當(dāng)?shù)貛砥椒€(wěn)和優(yōu)質(zhì)的供熱服務(wù)，解決了政府在民生問題上的經(jīng)營難題，給居民帶來溫暖的同時，也有效改善了環(huán)境質(zhì)量。據(jù)介紹，在許多國家，像供熱等由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域很多是賠錢經(jīng)營的，佳木斯政府也不例外?！爆F(xiàn)在，黑龍江省佳木斯市金都花園小區(qū)居民常偉忠的煩惱終于得到了解決，達(dá)爾凱（佳木斯）城市供熱有限公司（以下簡稱達(dá)爾凱供熱公司）在小區(qū)安裝了換熱站，接通了供熱管道，室內(nèi)溫度保持在18度以上，房間里也不用穿棉衣了。6 黑龍江省佳木斯改變城市供熱模式 20141205 來源：中國環(huán)境報 作者： 責(zé)任編輯：史建磊圖為換熱站工作人員在巡檢。對此，梁艦指出，在目前情況下，要求單個社會資本同時具備以上三種能力顯然不現(xiàn)實。不是什么項目都推PPP，哪些項目適合開展PPP模式，哪些不適合，如何發(fā)展，這都需要有一個清晰的思路。對于PPP政策制度尚待完善問題，北京中建政研信息咨詢中心主任兼PPP專家委員會主任梁艦指出，發(fā)改委和財政部政策存在差異。國家層面在智慧城市建設(shè)相關(guān)政策中，也僅是鼓勵各地政府積極開展與社會資本廣泛合作，但對具體的合作推進(jìn)機制、監(jiān)管模式、評估機制等還沒有明確規(guī)定。 警惕PPP模式潛在問題當(dāng)前，從中央到地方各級政府都在積極開展PPP模式，PPP培訓(xùn)班、PPP試點項目等在各地不斷涌現(xiàn)。該PPP示范項目實施不僅可以提高城市供暖質(zhì)量、改善群眾生活，而且對于我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極規(guī)范的推進(jìn)PPP項目具有重要的現(xiàn)實意義。PPP示范項目實施是推廣運用規(guī)范PPP模式的重要抓手，旨在形成可復(fù)制、可推廣的實施范例，形成一套有效促進(jìn)PPP規(guī)范健康發(fā)展的制度體系。據(jù)介紹，該項目采用BOT方式建設(shè)運營。資料顯示，“酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項目”于2009年啟動，于20142015供暖季開始前完成。他直言，政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)可給予特許經(jīng)營項目差異化信貸支持，貸款期限最長可達(dá)30年。發(fā)改委以各地已公布的項目為基礎(chǔ)，經(jīng)認(rèn)真審核后建立了PPP項目庫，集中向社會公開推介。5月12日，河北省首批政府和社會資本合作重點項目推介會上，推出了32個PPP項目，投資總額達(dá)1330億元......可以看出，各地的PPP項目正在有力的推進(jìn)中。 政府加速PPP模式推廣本刊記者梳理財政部網(wǎng)站和近期公開信息發(fā)現(xiàn)，目前，PPP模式的試點正在多地迅速推進(jìn)：江蘇、河北、四川、重慶、黑龍江、吉林、大連、湖南、寧夏、河南、浙江、廣東等多個省區(qū)市正在著手PPP項目試點，并且個別省份已對外公布了多個試點PPP項目案例。國內(nèi)供熱企業(yè)多數(shù)為國有企業(yè)，且運作情況不一。項目改造初期，拆除了原來許多居民區(qū)因供熱不足自建的小鍋爐?！鞍四陙?，達(dá)爾凱將原直供系統(tǒng)改造為間接供熱系統(tǒng)，提高了熱能輸送能力，并保證了熱網(wǎng)運行的安全穩(wěn)定。實行PPP模式后，政府供暖季不再投入一分錢，但經(jīng)營企業(yè)還能賺到錢，關(guān)鍵原因在于政府出讓的供熱特許經(jīng)營權(quán)，達(dá)爾凱獲得了佳木斯市政府授予期限達(dá)25年的“城市供熱經(jīng)營許可證”，供熱面積覆蓋半個城市，這意味著城市供熱費成為企業(yè)收入的穩(wěn)定保障。我國供暖領(lǐng)域的首個PPP項目是黑龍江省佳木斯市城市集中供熱項目。據(jù)了解，浦口新城核心區(qū)江水源熱泵供冷供熱DHC系統(tǒng)項目，服務(wù)區(qū)域為浦口新城核心區(qū)部分區(qū)域。在國家和地方政府的高度重視和大力推動下，目前PPP模式已經(jīng)廣泛應(yīng)用于市政及公共建筑項目建設(shè)，逐漸成為城市建設(shè)中不可或缺的“新寵”。但是，城市在建設(shè)過程中也碰到了很多困難，資金缺口過大是制約城市發(fā)展的“攔路虎”。后續(xù)項目運營主體在資本市場可以采取發(fā)行公司債券等市場化方式進(jìn)行融資，按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目融資，有力地保障項目建設(shè)資金需求。三是融資政策更加寬松。并在當(dāng)?shù)卣臋?quán)力范圍內(nèi)為項目落實給予一定的稅費優(yōu)惠政策，明確投融資過程中可能給予相關(guān)稅收優(yōu)惠及費用減免政策。主管部門及各相關(guān)部門要切實履行職責(zé)，保證城市供熱系統(tǒng)的正常運行，并采取有效措施，加強項目建設(shè)及運行的監(jiān)管工作。項目監(jiān)管主要有履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。涉及到政府相關(guān)職能部門，在實際操作過程中注意聽取各部門意見，對于權(quán)力范圍內(nèi)的審批手續(xù)積極協(xié)助、從簡從快，給予支持。. PPP模式的保障目前組建的管網(wǎng)公司已經(jīng)開始運營，為了增加管網(wǎng)公司資產(chǎn)和現(xiàn)金流，提升融資能力，下一步將由管網(wǎng)公司收購國資部門持有的熱力集團(tuán)公司股權(quán)。即對項目合作模式設(shè)計和安排相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系之前，對風(fēng)險性質(zhì)、風(fēng)險控制和風(fēng)險管理進(jìn)行識別判斷，將風(fēng)險由最有能力控制風(fēng)險的一方來承擔(dān)，使項目結(jié)構(gòu)更加合理，運作過程更加順暢。因為項目的收益可以覆蓋成本，有一定利潤空間。運營期間管網(wǎng)公司負(fù)責(zé)向各熱源企業(yè)采購熱能并出售給各供熱企業(yè)。本項目建設(shè)投資額較大，在保證社會資本合理收益，經(jīng)測算建議本項目特許經(jīng)營期限為23 年（含建設(shè)期3 年），從正式簽訂特許經(jīng)營協(xié)議之日開始計算。由于供熱管網(wǎng)存在的使用年限問題，經(jīng)過2030年的特許經(jīng)營之后，供熱管網(wǎng)又將進(jìn)入改造期，屆時還將需要投入大量建設(shè)資金，為減輕政府投資負(fù)擔(dān)，同時考慮全市供熱特許經(jīng)營的現(xiàn)狀，計劃采用建設(shè)擁有運營（BOO）模式實施供熱管網(wǎng)改造項目。供熱管網(wǎng)改造項目屬于使用者付費項目，價格機制較為健全，通過“使用者付費”實現(xiàn)投資回報。在供熱管網(wǎng)建成后或運營中，擬成立的市節(jié)能減排投資公司適時選擇股權(quán)溢價轉(zhuǎn)讓退出。政府?dāng)M持股比例為65%，社會資本方持股比例為35%。經(jīng)過對全市20多戶供熱企業(yè)篩選，考慮市熱力集團(tuán)公司供熱面積大、老舊管網(wǎng)改造任務(wù)重等特點，報請政府確定其作為社會資本出資。關(guān)于政府出資人。引入社會資本投入，并使用PPP專項基金參與項目建設(shè)；建立風(fēng)險分擔(dān)機制。. 采用PPP模式建設(shè)物有所值定性分析該項目由專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行了物有所值評價。屆時建成“全城一網(wǎng)”。供熱管網(wǎng)分布在城區(qū)三個區(qū)域，全市供熱企業(yè)共有熱力一次管網(wǎng)485公里，二次管網(wǎng)1510公里，管網(wǎng)總計1995公里。下面就城市老舊管網(wǎng)供熱管網(wǎng)改造項目采用PPP模式建設(shè)的有關(guān)問題做初步探討。 BT模式BT （buildtransfer，即建設(shè)移交），主要適用于建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，BT建設(shè)承包人負(fù)責(zé)建設(shè)資金的籌集和項目建設(shè)，并在項目完工時立即移交給建設(shè)單位（通常為政府），建設(shè)單位向BT建設(shè)承包人支付工程建設(shè)費用和融資費用，支付時間由BT建設(shè)雙方約定（可能是工程建設(shè)開始，也可能是工程建設(shè)完成后開始）。有的銀行略有變通，放棄BT項目貸款，但繼續(xù)做BOT項目貸款。一家金融機構(gòu)在一個項目上出現(xiàn)問題，其他金融機構(gòu)未必就能知道詳情（借款人更不會主動告知），就可能在同一個項目上重蹈覆轍。“辦公室是租的”、“汽車是按揭買的”，這些情況，對于一個建筑施工單位來說，并不是什么異常現(xiàn)象。 BT項目即使國際上也是20世紀(jì)80年代才開始的，20世紀(jì)90年代從廣東率先引入，屬于新生事物，操作模式還不成熟，相應(yīng)立法也沒有跟上?？善刚垖I(yè)律師進(jìn)行全過程把關(guān)，積極防范相當(dāng)長的建設(shè)周期內(nèi)可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險。 BT系由BOT(建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)演變而來，作為一種投資方式，BT項目同樣具有BOT項目的根本特征。加強項目的建設(shè)管理，合理降低工程造價，降低工程成本，降低融資成本，獲取較大的利息差收入； 4. 適當(dāng)?shù)睦麧櫬剩ù笥谫Y金的綜合水平）水平和資金的有限監(jiān)管投入與增值退出，便是合理令人滿意的水平，最大的安全保障就是最大的收益?！?. BT模式的運作過程 1. 項目的確定階段：政府對項目立項,完成項目建設(shè)書、可行性研究、籌劃報批等工作； 2. 項目的前期準(zhǔn)備階段：政府確定融資模式、貸款金額的時間及數(shù)量上的要求、償還資金的計劃安排等工作； 3. 項目的合同確定階段：政府確定投資方，談判商定雙方的權(quán)利與義務(wù)等工作； 4. 項目的建設(shè)階段：參與各方按BT合同要求，行使權(quán)利，履行義務(wù)； 5. 項目的移交階段：竣工驗收合格、合同期滿，投資方有償移交給政府，政府按約定總價，按比例分期償還投資方的融資和建設(shè)費用。 2. 項目竣工后，按BT合同，投資方將完工驗收合格的項目移交給政府，政府按約定總價（或計量總價加上合理回報）按比例分期償還投資方的融資和建設(shè)費用。 3. 目前采用BT模式籌集建設(shè)資金成了項目融資的一種新模式。但由于兩種模式合作理念、組織機構(gòu)和運行程序不同，使其有各自的特征及優(yōu)缺點。PPP模式運行程序包括：選擇項目合作民營機構(gòu)、確立項目、成立項目公司、招投標(biāo)和項目融資、項目建設(shè)、項目運行管理、項目移交等環(huán)節(jié)。 從以上比較可以看出，PPP模式是建立在公共部門和民營企業(yè)之間合作和交流基礎(chǔ)上的“ 共贏”，避免了BOT模式缺乏互相溝通協(xié)調(diào)造成的項目前期工作周期過長，也解決了項目全部風(fēng)險由民營企業(yè)承擔(dān)而造成融資困難問題。 以BOT模式參與項目的政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)之間是以等級式關(guān)系發(fā)生相互作用的，其組織形式如圖1。 （2）兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與民營企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系。 . PPP模式與BOT模式的比較[2]（A）.PPP模式與BOT模式的共同點 （1）這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人。在我國投融資體制改革未到位的情況下，TOT融資方式較BOT方式對法律環(huán)境的要求相對低一些，更能有效地吸引外方投資者。 對法律環(huán)境的要求方面 目前，我國有關(guān)BOT和TOT的專門法律尚未出臺。 正因為這樣，在BOT融資方式的實施過程中，投資方對各種風(fēng)險的考慮是十分慎重的，因為風(fēng)險系數(shù)的大小直接影響投資人的投資信心和決策。這種的運作方式主要涉及項目融資有關(guān)問題的談判及有關(guān)準(zhǔn)備工作，涉及外資投資方經(jīng)營期內(nèi)中方的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定等等?？梢?，BOT方式中的建設(shè)環(huán)節(jié)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，項目的立項、實施需要復(fù)雜的技術(shù)和良好的環(huán)境作為保障，僅項目前期準(zhǔn)備工作就需要耗費大量的資源。 投資方的項目結(jié)構(gòu)方面 BOT模式運作過程包括政府機構(gòu)、項目發(fā)起人、項目公司、商業(yè)銀行、擔(dān)保受托人、出口信貸貸款方、項目承包商、分包商、項目所需設(shè)備的供貨方等眾多的參與者。 隨著國際金融工具的不斷創(chuàng)新，跨國投資形式的多樣化，針對BOT投資方式所帶來的缺陷，近年來，國際上又出現(xiàn)了兩種類似BOT投資方式的投資方式，它們是： (1)“高級交鑰匙”方式 此方式介于交鑰匙工程承包方式和BOT投資方式之間，其實施過程與交鑰匙工程方法基本類似,BOT投資方式的資金籌集是完全由承包商自行解決的，而高級交鑰匙工程在資金籌集上采取的是由業(yè)主和承包商分擔(dān)的方法，這種方式使政府在項目建設(shè)過程巾擁有一定的主動權(quán)，因此操作更靈活，更有效。 (10)ROT(rehabilitate一operatetrans)即修復(fù)一營運一轉(zhuǎn)讓。 (6)DBOT(designbuildoperatetransfer)即設(shè)計一建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓。 (2)BOD(buildoperatedeliver)即建設(shè)一經(jīng)營一移交。 （rehabilitate一operate一own）：移交一運營一擁有。即項目建成后立即移交，可按項目的收購價格分期付款。 （buildownoperatesubsidytransfer）：建設(shè)一擁有一運營一補貼一移交。這種方式明確了BOT方式的所有權(quán)，項目公司在特許期內(nèi)既有經(jīng)營權(quán)又有所有權(quán)。擔(dān)保信托再把這部分收入用于償還銀行貸款。 ，并得到建筑商和設(shè)備供應(yīng)商的保險公司的擔(dān)保。 。運營商負(fù)責(zé)項目建成后的運營管理，為保持項目運營管理的連續(xù)性，項目公司與運營商應(yīng)簽訂長期合同，期限至少應(yīng)等于還款期。 。一旦總發(fā)起人因本身原因未按照合同規(guī)定期限完成任務(wù)，或者完成任務(wù)未能通過竣工驗