【正文】 政府應當秉承民主理念，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，努力踐行公共利益至上的監(jiān)管和發(fā)展理念。一方面，政府應當樹立全程監(jiān)管理念，不斷健全監(jiān)管方式。必須通過簽訂契約方式努力消弭政府與社會資本合作的風險。通過整合原有分散小鍋爐房、改變供熱方式，達爾凱供熱公司有效實現(xiàn)了節(jié)能增效，截至今年10月，、。達爾凱供熱公司首先投資7000萬元進行供熱系統(tǒng)的初步改造，拆除了原來許多居民區(qū)因供熱不足自建的小鍋爐，改建新建換熱站106余處，并于當年10月如期全面開栓供熱。但受城市發(fā)展和集中供熱熱源能力的限制，佳木斯市城區(qū)的燃煤小鍋爐房數(shù)量逐年增加，在解決供熱的同時，也嚴重影響了當?shù)氐目諝赓|(zhì)量。這樣一方面可以保證項目順利運營，另一方面可以起到技術(shù)擴散的效應，提升社會整體的技術(shù)水平。另一方面地方政府債務規(guī)?！凹ぴ觥?，積極地籌備PPP示范項目更多的是考慮是解決地方債務問題，將PPP模式當成一個融資手段。目前來看，PPP模式存在著潛在問題，我們需要關(guān)注。渭南市主城區(qū)城市集中供熱項目位于渭南市中心區(qū)，總投資約為15億元。新建中繼泵站及調(diào)度中心1座，新建換熱站9座，改建換熱站34座。“開展基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營，是一項重要的改革和制度創(chuàng)新，有利于擴大民間投資，激發(fā)社會活力，增加公共產(chǎn)品和服務供給。3月3日?！?009年在丹麥哥本哈根召開的全球區(qū)域能源峰會上，佳木斯供熱項目獲得國際能源總署(IEA)頒發(fā)的‘區(qū)域能源氣候貢獻獎’，是亞洲唯一獲獎城市，該獎也是我國首個集中供熱領(lǐng)域國際性獎項。據(jù)達爾凱供熱公司總經(jīng)理杜鵬介紹，從目前來看，經(jīng)過八年的運營管理，達爾凱在當?shù)氐倪\作是成功。何為PPP模式?PPP即PublicPrivatePartnership的縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。供熱工程作為市政工程的主要組成部分,是一項重要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。我市已經(jīng)成立了PPP引導基金，專門用于PPP項目投資運營。政策支持。項目實施過程中有關(guān)部門配合相關(guān)工作、各司其職，各負其責，共同做好項目政府與社會資本合作管理工作，推動方案實施。在招標談判過程中通過有關(guān)法律性協(xié)議文件，即通過某些條件的設(shè)定和法律文件對項目核心風險和環(huán)境風險進行分配。價格調(diào)整方面遵循市場規(guī)律，必要時政府協(xié)調(diào)物價部門進行調(diào)整。經(jīng)報請政府同意，由項目行業(yè)主管部門按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定授予管網(wǎng)公司，在特許經(jīng)營期內(nèi)享有的權(quán)利，以利于項目融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護和移交，并取得收費權(quán)。二是擬成立的市節(jié)能減排投資公司適時退出主要是考慮保持其足夠的資金和融資能力，繼續(xù)開展其它PPP項目實施。社會資本方具有項目建設(shè)、運營和管理的豐富經(jīng)驗。. 采用PPP模式建設(shè)的幾個關(guān)鍵問題該項目委托第三方機構(gòu)，編制PPP模式建設(shè)的實施方案。為此，從政府宏觀管理角度，便于規(guī)劃管理，實現(xiàn)資源整合，提出供熱“全城一網(wǎng)”目標，擬建設(shè)市老舊管網(wǎng)供熱管網(wǎng)改造項目。年平均氣溫3℃5℃，1月份平均氣溫最低，一般在零下18℃20℃，采暖期天數(shù)為172天。 . 風險補救措施 針對目前已經(jīng)出現(xiàn)的ＢＴ項目建設(shè)承包人無力歸還金融機構(gòu)貸款的情況，絕大數(shù)金融機構(gòu)已訴至法院，采取了訴前保全或訴訟保全的措施，但往往由于欠款人在借款時并未提供過相應的財產(chǎn)抵押，或抵押的財產(chǎn)與借款金額相差巨大，通過這種方式只能幫助金融機構(gòu)挽回少量損失。因此，事后才發(fā)現(xiàn)有關(guān)建設(shè)單位沒有資產(chǎn)可以查封的情況，本應該是金融機構(gòu)在放款之初就非常清楚的。在這個模式下，BT建設(shè)承包人的債務人基本上都是政府，而政府又通常有著極高的穩(wěn)定性和較強的支付能力（財政收入）和影響力，當BT建設(shè)承包人拿著與政府簽署的一系列BT項目合同向金融機構(gòu)申請貸款時，金融機構(gòu)的第一反應就是“大魚來了”！接著基于對最終資金來源方政府的信任，在缺少有效抵押、擔保的情況下，放出巨額借款，也就是說，BT建設(shè)承包人提供給金融機構(gòu)的是“政府付款”這樣的一個“信用擔?！?。實踐中，由于目前整個行業(yè)對BT模式的認識不夠，有關(guān)立法工作還處于探索階段，致使諸多問題無據(jù)可依，BT模式頻頻被濫用。投資方是否具有與項目規(guī)模相適應的實力，是BT項目能否順利建設(shè)和移交的關(guān)鍵 . 我國實施BT模式的依據(jù) 1. 根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二條“政府采購是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。 3 BT模式. BT模式的含義 1. BT是英文Build（建設(shè)）和Transfer（移交）縮寫形式，意即“建設(shè)移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎(chǔ)非經(jīng)營性設(shè)施建設(shè)項目的一種融資模式。 （2）兩種模式運行程序不同。 （3）兩種模式都以項目運營的盈利償還債務和獲取投資回報，一般以項目本身資產(chǎn)作擔保抵押。 從上述分析可以看出，TOT融資方式與BOT相比較，最大的區(qū)別在于避開了“B”(建設(shè))中所存在的較高風險和大量矛盾，中外雙方往往比較容易達成一致。TOT模式是購買東道國已有的存量基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營權(quán)，既避免了建設(shè)超支、工程停建或者不能正常運營、現(xiàn)金流量不足以償還債務的風險，又能盡量取得收益。因為這種方式運作過程省去了建設(shè)環(huán)節(jié)。購買證券方為投資者，發(fā)行證券方為籌資者。 (8)FBOOT(fundbuildownoperatetransfer)即籌資一建設(shè)一擁有一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓。 . BOT投資方式的發(fā)展[1] BOT投資除了上述三種形式外，在實踐中又發(fā)展出多種形式，主要有： (1)BOST(buildOwnOperate subzidizi一transfer)即建設(shè)一擁有一經(jīng)營一補助一轉(zhuǎn)讓。即政府出讓項目建設(shè)權(quán)，在項目運營期內(nèi)，政府有義務成為項目的租賃人，在且賃期結(jié)束后，所有資產(chǎn)再轉(zhuǎn)移給政府公共部門。政府授予項目公司建設(shè)新項目的特許權(quán)時，通常采用這種方式。本書有關(guān)章節(jié)將詳細說明BOT中的政府作用。由于在特許期限內(nèi)，對于燃料（原料）的需求是長期的和穩(wěn)定的，供應商必須具有良好的信譽和較強而穩(wěn)定的盈利能力，能提供至少不短于還貸期的一段時間內(nèi)的燃料（原料），同時供應價格應在供應協(xié)議中明確注明，并由政府和金融機構(gòu)對供應商進行擔保。為了充分保證建設(shè)進度，要求總發(fā)起人必須具有較好的工作業(yè)績，并應有強有力的擔保人提供擔保。 。 可以給大型承包公司提供更多的發(fā)展機會，有利于刺激經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)率的提高。當然，投資者也因為擁有一定時期的特許權(quán)而獲得極大的投資機會，并相應賺取了利潤。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。與BOT等模式不同, PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結(jié)果,其運作思路如圖1所示。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責任的分歧。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。 在我國社會主義市場經(jīng)濟的當前階段，過度依靠政府來獨立運作公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，不可避免地會遇到國外政府早已碰到過的種種問題。至今已完成36個項目，投資額60億美元。 PPP模式雖然是近幾年才發(fā)展起來的，但在國外已經(jīng)得到了普遍的應用。PPP模式在城市熱力管網(wǎng)建設(shè)中的運營模式分析PPP模式在城市熱力管網(wǎng)建設(shè)中的運營模式分析（Public—Private—Partnership，公共私營合作制）1. 什么是PPP模式 PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目。1992年英國最早應用PPP模式。其中，24個交通領(lǐng)域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫。因此，促進我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的民營化。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。在圖2，參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現(xiàn)了“帕雷托”效應,即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。 （3）促進了投資主體的多元化。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權(quán)。在PPP模式下，項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。所以BOT投資方式能使多方獲利，具有較好的投資效果。 BOT投資項目的運作可帶來技術(shù)轉(zhuǎn)讓、培訓本國人員、發(fā)展資本市場等相關(guān)利益。在項目規(guī)劃階段，項目發(fā)起人或項目公司就應與產(chǎn)品購買商簽訂長期的產(chǎn)品購買合同。項目建設(shè)竣工后要進行驗收和性能測試，以檢測建設(shè)是否滿足設(shè)計指標。 。 . 實施BOT的步驟 （項目公司），專設(shè)公司同東道國政府或有關(guān)政府部門達成項目特許協(xié)議。 （build一own一operate一transfer）：即建設(shè)一擁有一運營一移交。 （build一transfer）：建設(shè)一移交。“補助”意指項目所在國政府對項目收益進行補貼，以保證項目的投資回報率。 (9)DOT(developoperatetransfer)即開發(fā)一營運一轉(zhuǎn)讓。 . BOT與TOT的區(qū)別項目的建設(shè)已完成，僅通過項目經(jīng)營權(quán)移交來完成一次融資。 在我國當前實際情況下，TOT是一種較為適合的，簡便易行的項目融資方式，它更符合我國的實際。 （B）PPP模式與BOT模式的不同點 （1）組織形式不同。 如圖圖2 所示，BOT運行程序包括：確立項目、招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設(shè)、項目運營管理、項目移交等環(huán)節(jié)。 2. BT模式是BOT模式的一種變換形式，指一個項目的運作通過項目公司總承包，融資、建設(shè)驗收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向投資方支付項目總投資加上合理回報的過程?！?2. 根據(jù)中華人民共和國建設(shè)部[2003]30號《關(guān)于關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》第四章第七條“鼓勵有投融資能力的工程總承包企業(yè)，對具備條件的工程項目，根據(jù)業(yè)主的要求按照建設(shè)—轉(zhuǎn)讓(BT) 、建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓(BOT) 、建設(shè)—擁有經(jīng)營(BOO) 、建設(shè)擁有經(jīng)營轉(zhuǎn)讓(BOOT)等方式組織實施。有的以BT之名行墊資之實，有的僅有招標單位自身出具的還款承諾而無任何實質(zhì)性擔保，有的在用地、立項、規(guī)劃等方面明顯違反基本建設(shè)程序，等等，諸如此類的不規(guī)范之處給介入BT項目的建筑企業(yè)帶來了巨大的風險。如果，金融機構(gòu)有著良好的、持續(xù)的風險控制和管理能力，這樣做理論上來說是沒有什么大問題的。 建設(shè)單位有了和政府的一系列板上釘釘?shù)暮贤辛苏亩ㄆ诟犊畛兄Z，為什么還會無力還貸？而且，為什么已經(jīng)出現(xiàn)不能按時還貸的情況后，還會有其他金融機構(gòu)繼續(xù)借款出去，直到所有的金融機構(gòu)都被套牢？關(guān)鍵在于： 一，金融機構(gòu)之間基于激烈的業(yè)務競爭，基本上不做、也不可能做橫向的溝通（銀團貸款除外）。筆者認為，可繼續(xù)采取以下補救措施： １、保全建設(shè)項目，如果該建設(shè)項目尚未移交，理論上講該項目的所有權(quán)人仍是ＢＴ項目的建設(shè)承包人； ２、如果該項目已經(jīng)移交，保全ＢＴ建設(shè)承包人的到期和預期債權(quán)；承包人的債權(quán)人一般是政府，相對來說是有保障的； ３、如果該承包人又是其他擁有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)公司的股東或?qū)嶋H控制人，那么，對該承包人在其他公司的股權(quán)進行保全，通過訴訟取得股權(quán)及其收益權(quán)，并通過將來對該股權(quán)的轉(zhuǎn)讓收回貸款。截止2015年，吉林市城區(qū)共有熱電企業(yè)5戶，區(qū)域鍋爐房4座，供熱企業(yè)28家。項目建成后，改變了原有熱力企業(yè)管網(wǎng)重復建設(shè)，重復投入的局面；能夠提高管網(wǎng)供熱能力，減少管網(wǎng)熱損失，節(jié)約能源，降低成本；供熱質(zhì)量會顯著提高；管網(wǎng)各項運行指標極大改善，增強管網(wǎng)安全性；滿足城區(qū)居民不斷增加的供熱需求。幾個關(guān)鍵問題如下：SPV公司組建。盡管PPP模式原則上不要求政府資本控股，但從供熱公益事業(yè)安全性考慮，組建的SPV公司（以下稱管網(wǎng)公司）還由政府資本進行控股。PPP運作模式。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》第六條規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營