【正文】 PPP模式在城市熱力管網(wǎng)建設中的運營模式分析PPP模式在城市熱力管網(wǎng)建設中的運營模式分析（Public—Private—Partnership，公共私營合作制）1. 什么是PPP模式 PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目?；蚴菫榱颂峁┠撤N公共物品和服務， 以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。 2. PPP模式的發(fā)展 為了彌補BOT模式的不足，近年來，出現(xiàn)了一種新的融資模式: PPP (Public Private Partnership) 模式，即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎設施建設中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。 PPP模式雖然是近幾年才發(fā)展起來的，但在國外已經(jīng)得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。英國75％的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節(jié)省17％的資金。80％的工程項目按規(guī)定工期完成，常規(guī)招標項目按期完成的只有30％；20％未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80％的工程耗資均在預算之內(nèi)，一般傳統(tǒng)招標方式只能達到25％；20％超過預算的是因為政府提出調整工程方案。按照英國的經(jīng)驗，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學校）、公共不動產(chǎn)管理。智利是國家為平衡基礎設施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進PPP模式的。結果是提高了基礎設施現(xiàn)代化程度，并獲得充足資金投資到社會發(fā)展計劃。至今已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫。年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網(wǎng)的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫(yī)院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計劃部稱，已經(jīng)列入2004年－2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目。 在我國社會主義市場經(jīng)濟的當前階段，過度依靠政府來獨立運作公共基礎設施建設項目，不可避免地會遇到國外政府早已碰到過的種種問題。因此，促進我國基礎設施建設項目的民營化。在我國基礎設施建設領域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實價值。我國政府也開始認識到這些重要價值，并為PPP模式在我國的發(fā)展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規(guī)層面的支持。 為適應現(xiàn)代經(jīng)濟飛速發(fā)展,各國十分重視公共基礎設施建設,但是單靠政府資金已不能滿足需求。隨著政府財政在公共基礎設施建設中地位的下降，私人企業(yè)在公共基礎設施的建設中開始發(fā)揮越來越重要的作用。世界各國在利用國際及國內(nèi)民間私人資本進行公共基礎設施建設中，BOT模式是目前比較成熟和應用最廣的項目融資模式, 但是這種模式也存在著幾個方面的缺點: 公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個長期的調查了解、談判和磋商過程,以致項目前期過長,使投標費用過高；投資方和貸款人風險過大,沒有退路,使融資舉步維艱；參與項目投資各方利益沖突大,對融資造成障礙；機制不靈活,降低私人企業(yè)引進先進技術和管理經(jīng)驗積極性；在特許期內(nèi)，政府對項目失去控制權；等等。 3. PPP模式的內(nèi)涵 PPP模式的內(nèi)涵主要包括以下四個方面： 第一，PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。 第二、PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權協(xié)議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。 第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。 第四、PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高基礎設施建設的服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市基礎設施的建設和運營，由民營企業(yè)負責項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。 4. PPP模式的目標及運作思路 PPP模式的目標有兩種，一是低層次目標，指特定項目的短期目標；二是高層次目標，指引入私人部門參與基礎設施建設的綜合長期合作的目標機構目標層次如圖1所示。 圖1 項目機構目標分解圖PPP模式的組織形式非常復雜，既可能包括私人營利性企業(yè)、私人非營利性組織，同時還可能包括公共非營利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會產(chǎn)生不同層次、類型的利益和責任的分歧。只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機制，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項目的目標。PPP模式的機構層次就像金字塔一樣，金字塔頂部是項目所在國的政府，是引入私人部門參與基礎設施建設項目的有關政策的制定者。 項目所在國政府對基礎設施建設項目有一個完整的政策框架、目標和實施策略，對項目的建設和運營過程的參與各方進行指導和約束。金字塔中部是項目所在國政府有關機構，負責對政府政策指導方針進行解釋和運用，形成具體的項目目標。金字塔的底部是項目私人參與者，通過與項目所在國政府的有關部門簽署一個長期的協(xié)議或合同，協(xié)調本機構的目標、項目所在國政府的政策目標和項目所在國政府有關機構的具體目標之間的關系，盡可能使參與各方在項目進行中達到預定的目標。這種模式的一個最顯著的特點就是項目所在國政府或者所屬機構與項目的投資者和經(jīng)營者之間的相互協(xié)調及其在項目建設中發(fā)揮的作用。PPP模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目生命周過程中的組織機構設置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果,其運作思路如圖1所示。在圖2，參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現(xiàn)了“帕雷托”效應,即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎設施建設的宗旨。 5. PPP模式的優(yōu)點 PPP模式使政府部門和民營企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢,即把政府部門的社會責任、遠景規(guī)劃、協(xié)調能力與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結合到一起。PPP模式的優(yōu)點如下： （1）消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程,保證了項目在技術和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后,私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成價,能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明,與傳統(tǒng)的融資模式相比,PPP項目平均為政府部門節(jié)約 17%的費用,并且建設工期都能按時完成。 （2）有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。 （3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播最佳管理理念和經(jīng)驗。 （4）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構和民營機構各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。 （5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調各方不同的利益目標起關鍵作用。 （6）風險分配合理。與BOT等模式不同, PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。 （7）應用范圍廣泛，該模式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學校等。 6. PPP模式的必要條件 從國外近年來的經(jīng)驗看，以下幾個因素是成功運作PPP模式的必要條件： （1）政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任為大眾提供最優(yōu)質的公共設施和服務卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等。 （2）健全的法律法規(guī)制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。 （3）專業(yè)化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構提供具體專業(yè)化的服務。 2 BOT模式. BOT的含義 BOT是“build－operate－transfer”的縮寫，意為“建設－經(jīng)營－轉讓”，是私營企業(yè)參與基礎設施建設，向社會提供公共服務的一種方式。我國一般稱其為“特許權”，是指政府部門就某個基礎設施項目與私人企業(yè)（項目公司）簽訂特許權協(xié)議，授予簽約方的私人企業(yè)來承擔該基礎設施項目的投資、融資、建設、經(jīng)營與維護，在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi)，這個私人企業(yè)向設施使用者收取適當?shù)馁M用，由此來回收項目的投融資，建造、經(jīng)營和維護成本并獲取合理回報；政府部門則擁有對這一基礎設施的監(jiān)督權、調控權；特許期屆滿，簽約方的私人企業(yè)將該基礎設施無償或有償移交給政府部門。 . BOT投資的特點和優(yōu)越性[1] 從BOT投資方式的基本內(nèi)涵可以看出，BOT投資方式的一個很顯著的特征就是“權錢交易”：政府賦予私營公司或企業(yè)對某一項目的特許權，由其全權負責建設與經(jīng)營，政府無需花錢，通過轉讓權利即可獲得一些重大項目的建成并產(chǎn)生極大的的社會效益，特許期滿后還可以收回項目。當然，投資者也因為擁有一定時期的特許權而獲得極大的投資機會，并相應賺取了利潤。所以BOT投資方式能使多方獲利，具有較好的投資效果。 BOT投資有如下優(yōu)點: 可利用私人企業(yè)投資，減少政府公共借款和直接投資，緩和政府的財政負擔。 避免或減少政府投資可能帶來的各種風險，如利率和匯率風險、市場風險、技術風險等。 有利于提高項目的運作效益。因為一方面BOT項目一般