【正文】 的權(quán)限和關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。 可提前滿足社會(huì)與公眾需求。 。 。 （buildownoperatesubsidytransfer）：建設(shè)一擁有一運(yùn)營(yíng)一補(bǔ)貼一移交。 (6)DBOT(designbuildoperatetransfer)即設(shè)計(jì)一建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一轉(zhuǎn)讓。可見，BOT方式中的建設(shè)環(huán)節(jié)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施需要復(fù)雜的技術(shù)和良好的環(huán)境作為保障，僅項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作就需要耗費(fèi)大量的資源。在我國(guó)投融資體制改革未到位的情況下，TOT融資方式較BOT方式對(duì)法律環(huán)境的要求相對(duì)低一些，更能有效地吸引外方投資者。 從以上比較可以看出，PPP模式是建立在公共部門和民營(yíng)企業(yè)之間合作和交流基礎(chǔ)上的“ 共贏”，避免了BOT模式缺乏互相溝通協(xié)調(diào)造成的項(xiàng)目前期工作周期過長(zhǎng)，也解決了項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)由民營(yíng)企業(yè)承擔(dān)而造成融資困難問題。 2. 項(xiàng)目竣工后，按BT合同，投資方將完工驗(yàn)收合格的項(xiàng)目移交給政府，政府按約定總價(jià)（或計(jì)量總價(jià)加上合理回報(bào)）按比例分期償還投資方的融資和建設(shè)費(fèi)用。可聘請(qǐng)專業(yè)律師進(jìn)行全過程把關(guān)，積極防范相當(dāng)長(zhǎng)的建設(shè)周期內(nèi)可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)。有的銀行略有變通，放棄BT項(xiàng)目貸款，但繼續(xù)做BOT項(xiàng)目貸款。屆時(shí)建成“全城一網(wǎng)”。經(jīng)過對(duì)全市20多戶供熱企業(yè)篩選，考慮市熱力集團(tuán)公司供熱面積大、老舊管網(wǎng)改造任務(wù)重等特點(diǎn)，報(bào)請(qǐng)政府確定其作為社會(huì)資本出資。由于供熱管網(wǎng)存在的使用年限問題，經(jīng)過2030年的特許經(jīng)營(yíng)之后，供熱管網(wǎng)又將進(jìn)入改造期，屆時(shí)還將需要投入大量建設(shè)資金，為減輕政府投資負(fù)擔(dān)，同時(shí)考慮全市供熱特許經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀，計(jì)劃采用建設(shè)擁有運(yùn)營(yíng)（BOO）模式實(shí)施供熱管網(wǎng)改造項(xiàng)目。即對(duì)項(xiàng)目合作模式設(shè)計(jì)和安排相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系之前，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行識(shí)別判斷，將風(fēng)險(xiǎn)由最有能力控制風(fēng)險(xiǎn)的一方來承擔(dān)，使項(xiàng)目結(jié)構(gòu)更加合理，運(yùn)作過程更加順暢。主管部門及各相關(guān)部門要切實(shí)履行職責(zé)，保證城市供熱系統(tǒng)的正常運(yùn)行，并采取有效措施，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)行的監(jiān)管工作。但是，城市在建設(shè)過程中也碰到了很多困難，資金缺口過大是制約城市發(fā)展的“攔路虎”。實(shí)行PPP模式后，政府供暖季不再投入一分錢，但經(jīng)營(yíng)企業(yè)還能賺到錢，關(guān)鍵原因在于政府出讓的供熱特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，達(dá)爾凱獲得了佳木斯市政府授予期限達(dá)25年的“城市供熱經(jīng)營(yíng)許可證”，供熱面積覆蓋半個(gè)城市，這意味著城市供熱費(fèi)成為企業(yè)收入的穩(wěn)定保障。 政府加速PPP模式推廣本刊記者梳理財(cái)政部網(wǎng)站和近期公開信息發(fā)現(xiàn)，目前，PPP模式的試點(diǎn)正在多地迅速推進(jìn)：江蘇、河北、四川、重慶、黑龍江、吉林、大連、湖南、寧夏、河南、浙江、廣東等多個(gè)省區(qū)市正在著手PPP項(xiàng)目試點(diǎn)，并且個(gè)別省份已對(duì)外公布了多個(gè)試點(diǎn)PPP項(xiàng)目案例。資料顯示，“酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項(xiàng)目”于2009年啟動(dòng)，于20142015供暖季開始前完成。 警惕PPP模式潛在問題當(dāng)前，從中央到地方各級(jí)政府都在積極開展PPP模式，PPP培訓(xùn)班、PPP試點(diǎn)項(xiàng)目等在各地不斷涌現(xiàn)。對(duì)此，梁艦指出，在目前情況下，要求單個(gè)社會(huì)資本同時(shí)具備以上三種能力顯然不現(xiàn)實(shí)。對(duì)當(dāng)?shù)卣?，通過引入專業(yè)化公司的技術(shù)和服務(wù)，為當(dāng)?shù)貛砥椒€(wěn)和優(yōu)質(zhì)的供熱服務(wù)，解決了政府在民生問題上的經(jīng)營(yíng)難題，給居民帶來溫暖的同時(shí)，也有效改善了環(huán)境質(zhì)量。 作為一種公私合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共服務(wù)的新機(jī)制，PPP模式要想走出當(dāng)前“政熱社冷”的窘境，必須實(shí)現(xiàn)發(fā)展理念的更新。 再次，民主理念是政府與社會(huì)資本合作的精髓。其中，事前監(jiān)管主要包括市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和PPP協(xié)議制度，事中監(jiān)管主要包括價(jià)格監(jiān)管、安全和質(zhì)量監(jiān)管、中期評(píng)估和應(yīng)急處理制度，事后監(jiān)管主要包括臨時(shí)接管、終期評(píng)估和市場(chǎng)退出制度。記者了解到，佳木斯城市集中供熱項(xiàng)目是在《城市集中供熱特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》范圍下運(yùn)營(yíng)的，雖通過原有供熱系統(tǒng)改造后，提升了一倍多的熱網(wǎng)輸送能力，但隨著城市建設(shè)步伐的加快，集中熱源的供應(yīng)緊張成為項(xiàng)目后續(xù)發(fā)展的阻礙。據(jù)介紹，在許多國(guó)家，像供熱等由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域很多是賠錢經(jīng)營(yíng)的，佳木斯政府也不例外。不是什么項(xiàng)目都推PPP，哪些項(xiàng)目適合開展PPP模式，哪些不適合，如何發(fā)展，這都需要有一個(gè)清晰的思路。該P(yáng)PP示范項(xiàng)目實(shí)施不僅可以提高城市供暖質(zhì)量、改善群眾生活，而且對(duì)于我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域積極規(guī)范的推進(jìn)PPP項(xiàng)目具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。他直言，政策性、開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可給予特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目差異化信貸支持，貸款期限最長(zhǎng)可達(dá)30年。國(guó)內(nèi)供熱企業(yè)多數(shù)為國(guó)有企業(yè)，且運(yùn)作情況不一。我國(guó)供暖領(lǐng)域的首個(gè)PPP項(xiàng)目是黑龍江省佳木斯市城市集中供熱項(xiàng)目。后續(xù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)主體在資本市場(chǎng)可以采取發(fā)行公司債券等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資，按照市場(chǎng)化原則，創(chuàng)新運(yùn)用債權(quán)投資計(jì)劃、股權(quán)投資計(jì)劃、項(xiàng)目資產(chǎn)支持計(jì)劃等多種方式參與項(xiàng)目融資，有力地保障項(xiàng)目建設(shè)資金需求。項(xiàng)目監(jiān)管主要有履約管理、行政監(jiān)管和公眾監(jiān)督等。因?yàn)轫?xiàng)目的收益可以覆蓋成本，有一定利潤(rùn)空間。供熱管網(wǎng)改造項(xiàng)目屬于使用者付費(fèi)項(xiàng)目，價(jià)格機(jī)制較為健全，通過“使用者付費(fèi)”實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。關(guān)于政府出資人。供熱管網(wǎng)分布在城區(qū)三個(gè)區(qū)域，全市供熱企業(yè)共有熱力一次管網(wǎng)485公里，二次管網(wǎng)1510公里，管網(wǎng)總計(jì)1995公里。一家金融機(jī)構(gòu)在一個(gè)項(xiàng)目上出現(xiàn)問題，其他金融機(jī)構(gòu)未必就能知道詳情（借款人更不會(huì)主動(dòng)告知），就可能在同一個(gè)項(xiàng)目上重蹈覆轍。 BT系由BOT(建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)演變而來，作為一種投資方式，BT項(xiàng)目同樣具有BOT項(xiàng)目的根本特征。 3. 目前采用BT模式籌集建設(shè)資金成了項(xiàng)目融資的一種新模式。 以BOT模式參與項(xiàng)目的政府公共機(jī)構(gòu)和民營(yíng)機(jī)構(gòu)之間是以等級(jí)式關(guān)系發(fā)生相互作用的，其組織形式如圖1。 對(duì)法律環(huán)境的要求方面 目前，我國(guó)有關(guān)BOT和TOT的專門法律尚未出臺(tái)。 投資方的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)方面 BOT模式運(yùn)作過程包括政府機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、商業(yè)銀行、擔(dān)保受托人、出口信貸貸款方、項(xiàng)目承包商、分包商、項(xiàng)目所需設(shè)備的供貨方等眾多的參與者。 (2)BOD(buildoperatedeliver)即建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一移交。這種方式明確了BOT方式的所有權(quán)，項(xiàng)目公司在特許期內(nèi)既有經(jīng)營(yíng)權(quán)又有所有權(quán)。運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營(yíng)管理，為保持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理的連續(xù)性，項(xiàng)目公司與運(yùn)營(yíng)商應(yīng)簽訂長(zhǎng)期合同，期限至少應(yīng)等于還款期。產(chǎn)品購(gòu)買商必須有長(zhǎng)期的盈利歷史和良好的信譽(yù)保證，并且其購(gòu)買產(chǎn)品的期限至少與BOT項(xiàng)目的貸款期限相同，產(chǎn)品的價(jià)格也應(yīng)保證使項(xiàng)目公司足以回收股本、支付貸款本息和股息，并有利潤(rùn)可賺。 BOT投資有如下優(yōu)點(diǎn): 可利用私人企業(yè)投資，減少政府公共借款和直接投資，緩和政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。 （7）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)院、學(xué)校等。 5. PPP模式的優(yōu)點(diǎn) PPP模式使政府部門和民營(yíng)企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì),即把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。通過實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域引入PPP模式，具有極其重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。英國(guó)75％的政府管理者認(rèn)為PPP模式下的工程達(dá)到和超過價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17％的資金。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。據(jù)巴西計(jì)劃部稱，已經(jīng)列入2004年－2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項(xiàng)公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標(biāo)項(xiàng)目。 第三、PPP模式可以在一定程度上保證民營(yíng)資本“有利可圖”。PPP模式是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念,但并不是對(duì)項(xiàng)目融資的徹底更改,而是對(duì)項(xiàng)目生命周過程中的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置提出了一個(gè)新的模型。 （6）風(fēng)險(xiǎn)分配合理。 . BOT投資的特點(diǎn)和優(yōu)越性[1] 從BOT投資方式的基本內(nèi)涵可以看出，BOT投資方式的一個(gè)很顯著的特征就是“權(quán)錢交易”：政府賦予私營(yíng)公司或企業(yè)對(duì)某一項(xiàng)目的特許權(quán)，由其全權(quán)負(fù)責(zé)建設(shè)與經(jīng)營(yíng)，政府無需花錢，通過轉(zhuǎn)讓權(quán)利即可獲得一些重大項(xiàng)目的建成并產(chǎn)生極大的的社會(huì)效益，特許期滿后還可以收回項(xiàng)目。項(xiàng)目發(fā)起人擁有股東大會(huì)的投票權(quán)，以及特許協(xié)議中列出的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓條款所表明的權(quán)力，即當(dāng)政府有意轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)時(shí)，股東擁有除債權(quán)人之外的第二優(yōu)先權(quán)，從而保證項(xiàng)目公司不被懷有敵意的人控制，保護(hù)項(xiàng)目發(fā)起人的利益。供應(yīng)商負(fù)責(zé)供應(yīng)項(xiàng)目公司所需的設(shè)備、燃料、原材料等。 . BOT的具體方式 （build一operate一transfer）：即建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交。此外，還有brt、dBOT、dbom、romt、slt、 mot等等，雖然提法不同，具體操作上也存在一些差異，但它們的結(jié)構(gòu)與BOT并無實(shí)質(zhì)差別，所以習(xí)慣上將上述所有方式統(tǒng)稱為BOT。 (2)ABS方式(assctbackedsecuritization) 即以資產(chǎn)支持的證券化，是指以目標(biāo)項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目資產(chǎn)的未來預(yù)期收益為保證，通過在國(guó)際資本市場(chǎng)發(fā)行高檔債券來籌集資金的一種項(xiàng)目證券融資方式。而TOT方式?jīng)]有建設(shè)這個(gè)環(huán)節(jié)，投資方直接經(jīng)營(yíng)已建成的項(xiàng)目，從而回避了項(xiàng)目工程建設(shè)中的大量風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下，當(dāng)?shù)卣ㄟ^簽訂特許權(quán)協(xié)議，由民營(yíng)企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、維護(hù)和管理，并由民營(yíng)企業(yè)負(fù)責(zé)成立的項(xiàng)目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和償還義務(wù)。兩種模式的比較見表1。 隨著我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域投融資體制的改革，越來越多的工程項(xiàng)目，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，開始采用建設(shè)—轉(zhuǎn)讓即BT模式進(jìn)行建設(shè)。承接BT項(xiàng)目的單位，是要自行解決建設(shè)資金的，當(dāng)然會(huì)把所有可能利用的資金都用在項(xiàng)目上，而不是給自己購(gòu)置價(jià)值連城的固定資產(chǎn)，凡是可以用貸款方式購(gòu)買的，毫無疑問是要貸款的。. 市區(qū)供熱老舊管網(wǎng)現(xiàn)狀吉林市是吉林省第二大城市，城區(qū)總?cè)丝?84萬，是東北老工業(yè)基地城市之一。將項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中存在的各種風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)資本合理轉(zhuǎn)移。在以上管網(wǎng)公司組建與運(yùn)營(yíng)流程中，有兩個(gè)問題需要說明，一是委托熱力集團(tuán)公司進(jìn)行管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)主要是考慮保持熱力公司現(xiàn)有職工工作穩(wěn)定，維護(hù)其相應(yīng)利益。管網(wǎng)公司、供熱單位各自承擔(dān)管理范圍內(nèi)的運(yùn)行管理、維修養(yǎng)護(hù)、技改更換等工作，確保供熱鏈條完整。政府建立相應(yīng)的管理體制，完善與有關(guān)部門協(xié)調(diào)配合的推進(jìn)機(jī)制，加強(qiáng)與政府部門間的信息共享與協(xié)同合作。目前全國(guó)各地金融機(jī)構(gòu)都在參與介入PPP模式項(xiàng)目的金融服務(wù)，積極為項(xiàng)目提供融資支持。該項(xiàng)目合作模式是南京市浦口新城開發(fā)建設(shè)有限公司與社會(huì)資本采取共同出資的方式成立項(xiàng)目公司(即PPP模式)，實(shí)現(xiàn)雙方對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)等全壽命周期管理。憑借大力并網(wǎng)小鍋爐房，發(fā)展集中供熱，在節(jié)能減排上取得了巨大社會(huì)效益。此次發(fā)布的PPP項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，項(xiàng)目范圍涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。其實(shí)在去年年底，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》，就公布了“渭南市主城區(qū)城市集中供熱項(xiàng)目”等30個(gè)PPP示范項(xiàng)目名單，總投資規(guī)模約1800億元。發(fā)改委意見是泛基礎(chǔ)設(shè)施，財(cái)政部意見是只要有政府參與的就可以做PPP。PPP能否解決城市供熱？小鍋爐房數(shù)量增加，但供熱品質(zhì)不高，污染嚴(yán)重每年12月～次年2月，佳木斯平均氣溫在零下18攝氏度以下，供熱季為10月15日～次年4月15日，共計(jì)183天，供熱好壞是當(dāng)?shù)刈畲蟮拿裆鷨栴}。幾年來，增長(zhǎng)率142%。為此，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的后續(xù)監(jiān)管，建立起完備的全過程監(jiān)管架構(gòu)，保障政府與社會(huì)資本合作的順利推進(jìn)。一方面，特定的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)是否需要通過政府與社會(huì)資本合作方式提供、通過何種具體的合作方式提供，屬于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按程序向社會(huì)公開，認(rèn)真聽取公眾的意見和訴求；另一方面，在政府與社會(huì)資本簽署、履行合作協(xié)議的過程中，應(yīng)當(dāng)吸收公眾參與其中，通過公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會(huì)的制度平臺(tái)有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管的漏洞，并切實(shí)監(jiān)督政府監(jiān)管者，從而保證公共利益的最終實(shí)現(xiàn)。協(xié)議簽署要在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配方面兼顧公平與效率，協(xié)議條款要涵蓋責(zé)任分擔(dān)、收益分享、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偂㈨?xiàng)目監(jiān)督等多方面的內(nèi)容。截至去年底，投資新建換熱站290座、315套換熱機(jī)組、擴(kuò)建主干管網(wǎng)77公里和購(gòu)置供熱設(shè)備等。業(yè)內(nèi)人士表示，今年是PPP真正意義上的“元年”，盡管其全面推廣的方法和方式還在摸索之中，但對(duì)于政府監(jiān)管角色轉(zhuǎn)變、政府職能轉(zhuǎn)變將起到促進(jìn)作用，對(duì)于政府放松規(guī)制、提高社會(huì)公共產(chǎn)品供給、還權(quán)給市場(chǎng)、提升市場(chǎng)配置資源效率意義重大。其一，財(cái)政部和住建部目前均出臺(tái)了推廣PPP模式的政策，但尚未有國(guó)家層面的法律法規(guī)出臺(tái)。截至20142015年度供熱期，本項(xiàng)目已基本達(dá)到了設(shè)計(jì)的888萬平方米的供熱面積。4月8日，鄭州市宣布了首批32個(gè)政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目。公司不但彌補(bǔ)了以往年度虧損，還為投資方進(jìn)行了分紅利。本期專題內(nèi)容，我們將討論暖通領(lǐng)域PPP模式的發(fā)展途徑，以拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展之路。一是按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。在項(xiàng)目投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理和項(xiàng)目移交全生命周期，通過談判、協(xié)商溝通，就其他未定的風(fēng)險(xiǎn)或風(fēng)險(xiǎn)控制措施或分擔(dān)機(jī)制達(dá)成共識(shí)，以此在運(yùn)營(yíng)管理上有穩(wěn)妥的風(fēng)險(xiǎn)管控措施。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第六條規(guī)定，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)期應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品和服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，經(jīng)營(yíng)期限最長(zhǎng)不超過30 年。盡管PPP模式原則上不要求政府資本控股