【正文】 我主張《國有資產(chǎn)法》要分步立法、逐漸推進。國企紅利上繳的規(guī)模與用途，新法雖然沒有具體規(guī)定，但新法強調(diào)，有關預算管理辦法與實施步驟由國務院規(guī)定。鑒于此，新法明確規(guī)定對國有資本收益實行預算管理，依照預算法的規(guī)定，并參照2008年9月國務院發(fā)布的《國務院關于試行國有資本經(jīng)營預算的意見》，新法對國有資本經(jīng)營預算的收支范圍、編制原則、編制和批準程序等作了原則規(guī)定（第六章）。新法對這些影響出資人權(quán)益的事項作了較具體的規(guī)定，既讓國資能流動起來，又給予其出資人約束甚至須獲得政府行政許可的限制。暗箱操作39。法律規(guī)定，國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，應當遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程，對企業(yè)負有忠實義務和勤勉義務，不得利用職權(quán)收受賄賂或者取得其他非法收入和不當利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權(quán)或者違反程序決定企業(yè)重大事項，不得有其他侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的行為。未經(jīng)履行出資人職責的機構(gòu)同意，國有獨資公司的董事長不得兼任經(jīng)理。　　由于企業(yè)管理者直接負責企業(yè)財產(chǎn)的經(jīng)營管理，國家出資企業(yè)的管理者對維護國有資產(chǎn)權(quán)益關系重大。　　對于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的載體及經(jīng)營主體，新法作了特別規(guī)定?！　⌒路鞔_界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位，規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責。　　根據(jù)黨的十六大提出的“國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責”的國有資產(chǎn)管理體制的要求，總結(jié)這幾年改革的實踐經(jīng)驗，新法對履行出資人職責的機構(gòu)作了專章規(guī)定，按照國有獨資、控股、參股的不同企業(yè)類型，規(guī)定了政府授權(quán)的機構(gòu)履行出資人職責的主要內(nèi)容、方式和責任等，以從法律制度上解決國有資產(chǎn)出資人代表到位，行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)益，承擔維護出資人權(quán)益責任的問題?！　⌒路ㄖ宰鞒鲞@樣的調(diào)整，是因為眼下正發(fā)生的全球金融危機讓我們意識到，對國有金融資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管是多么重要。鑒于巨額金融資產(chǎn)在國有資產(chǎn)的比例，金融國有資產(chǎn)的監(jiān)管的必要性不容忽視。這就把法律起草過程中爭論不休的金融國有資產(chǎn)是否適用新法的問題解決了，也為下一步統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)出資人的出現(xiàn)留下了端口與空間。因此，立法機關決定，先制定一部適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即企業(yè)國有資產(chǎn)的法律?！　匈Y產(chǎn)法的適用范圍問題指的是國有資產(chǎn)法覆蓋什么樣的國有資產(chǎn)范圍的問題，因此首先需要對何謂國有資產(chǎn)做一個界定。 　　但在新通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中卻并未對高管高薪問題作出具體的規(guī)定，這不能不說是一個小小的遺憾。 　　——對國企高管的高薪問題未作具體規(guī)定企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應該制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會審議通過。 　　賦予企業(yè)職工民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利是社會主義國家公司管理的一大特色。在轉(zhuǎn)讓時，各參與者應該平等競買，遵循等價有償和公開、公平、公正的原則。 　　——嚴堵國有資產(chǎn)流失“黑洞” 　　《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺明確規(guī)定了國資委的出資人的職能，剝離了其監(jiān)管人的職能，使國資委回歸到“純粹、干凈”的出資人的角色。 　　國資委成立于2003年，最初成立的目的是想將其塑造為國有股的股東，也就是國有資產(chǎn)的出資人。”李曙光說。”李曙光說。就在雙方爭執(zhí)不下之際，又傳出發(fā)改委將牽頭制定國有資本經(jīng)營預算條例的消息。 “國資委當時想起草一個《國有資本經(jīng)營預算條例》的草案——‘條例’是正式的行政法規(guī)，層級比較高，法律效力強，要通過國務院正式頒布。 ”一位不愿意透露姓名的國資委官員說?！氨热缲斦恳苍诮o國有企業(yè)提供資金。地方人大在全國人大的授權(quán)內(nèi)承擔終極委托人的角色?！鼻皣Y法起草小組組長劉儀舜回憶說。在最早成型的國資法草案中，實行國資委、控股公司、企業(yè)三個層次的管理機制。——管理體制之爭 這樣的雙重關系必然產(chǎn)生國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)與國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的“雙重身份”，而各自所具有的這兩種身份在價值追求上存在沖突。 顧功耘教授認為，政府應設立一些特設公司，國資委向這些公司授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)，國資委不作為股東、投資者參與決策；或者國資委向一些信托公司委托經(jīng)營國有資產(chǎn)，由受托人直接經(jīng)營企業(yè)，而國資委作為政府的監(jiān)督部門，扮演好監(jiān)管角色。 “要行使所有權(quán)，就要找代理人。 孟勤國教授現(xiàn)在回想，他的觀點更多的是“私法”上的管理，是國家作為老板，對國有資產(chǎn)的管理。 從司法的角度，國務院作為國家財產(chǎn)所有權(quán)的一個代表，授權(quán)國資委履行出資人的職責，因此從出資人的角度要確立國資委的強勢地位。李曙光認為，國資法一審草案中剝離了國資委的行政監(jiān)管職能“是一個進步”。 起草組專家、中國政法大學教授李曙光為代表的觀點最終占了上風。 起草組專家李曙光也介紹，全國人大法工委的工作人員“最近很忙”。 這次會議，是十屆人大倒數(shù)第二次會議，也是國資法“最后的機會”。而且，他還認為，“要提高國有資產(chǎn)法的立法級別，要和《物權(quán)法》一樣有同等的級別。 ”最終，在2006年舉行的全國人大常委會會議上，石廣生“年內(nèi)爭取上會審議一次”的希望沒有實現(xiàn)。2004年，起草小組重組，全國人大財經(jīng)委副主任石廣生親任起草小組組長。 ”2003年9月，劉儀舜離職，他主持10年的國資法起草工作也暫告中止。國資法草案中寫到，產(chǎn)權(quán)既包括所有權(quán)，又包括經(jīng)營權(quán)，即法人財產(chǎn)權(quán)。 經(jīng)濟學家吳敬璉曾對國資委的定位如此評價：“實行多元持股的公有制形式，進行有進有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整，推行現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，是國資委工作的思想基礎。 草案就國有資產(chǎn)的監(jiān)督和對侵害國有資產(chǎn)權(quán)益，造成國有資產(chǎn)損失的法律責任作了明確規(guī)定。草案對國家出資企業(yè)的合并、分立、上市、增加或者減少注冊資本、發(fā)行債券、進行重大投資、為他人提供大額擔保、轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)、分配利潤、解散、申請破產(chǎn)以及企業(yè)改制、與關聯(lián)方的交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等與出資人權(quán)益關系重大的事項，明確了決策權(quán)限、程序和基本規(guī)則等。國家出資企業(yè)管理者直接負責企業(yè)財產(chǎn)的經(jīng)營管理，對企業(yè)發(fā)展和維護國有資產(chǎn)權(quán)益關系重大?！?為貫徹落實十六大以及物權(quán)法關于建立和健全履行出資人職責機構(gòu)的精神和有關規(guī)定，對中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責的機構(gòu)及其履行出資人職責的主要內(nèi)容、方式和責任等進行了規(guī)范?！?三是要突出重點，解決突出問題。同時為落實各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)在國有資產(chǎn)保值增值方面的責任，目前正在進行建立國有資本經(jīng)營預算制度的試點工作。根據(jù)國務院規(guī)定，目前國務院國資委直接履行出資人職責的企業(yè)是155戶。 十六屆二中全會和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例原則明確了中央政府和地方政府履行出資人職責的企業(yè)范圍，即對關系國民經(jīng)濟命脈、國家安全、重要基礎設施和重要自然資源等領域的國有及國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)，由中央政府代表國家履行出資人職責；其余企業(yè)由地方政府代表國家履行出資人職責。十六大明確提出，要在堅持國家統(tǒng)一所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制?！?根據(jù)十六大及十六屆二中全會精神，2003年5月國務院發(fā)布了企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例，以行政法規(guī)的形式確立了國有資產(chǎn)管理體制的總體框架，明確了組建國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的原則和要求。十六大在總結(jié)過去改革經(jīng)驗的基礎上，確定了深化國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路和主要目標，即在堅持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。 　 不少國有企業(yè)的負責人既是企業(yè)的經(jīng)營者，又行使出資人的部分權(quán)利，形成內(nèi)部人控制，國有資產(chǎn)經(jīng)營責任難以有效落實。名義上相關部門都負責，實際上沒有責任主體，沒有“問責”制度，導致國有資產(chǎn)流失比較嚴重，國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和組織實施，政府部門干預企業(yè)的正常經(jīng)營，加重了政企不分現(xiàn)象等。長期的改革探索和形成的各種監(jiān)管模式，為進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革積累了經(jīng)驗，奠定了基礎。 1998年國務院對大型國有企業(yè)實行了稽察特派員制度，兩年后逐步過渡到向國有重點大型企業(yè)派出監(jiān)事會。1994年國務院決定對中國石化總公司等3個全國性行業(yè)總公司作為國家控股公司的試點。一是對國有資產(chǎn)管理的組織形式進行了有益探索。　 它的制定和出臺，對于推進國有企業(yè)發(fā)展，深化國有資產(chǎn)管理體制改革具有十分重要的意義。亟需通過立法解決多頭管理、無人負責的狀況，以保證國有資產(chǎn)的安全和增值，通過立法推進企業(yè)建立產(chǎn)權(quán)明晰、職責明確、政企分開、管理科學的現(xiàn)代企業(yè)制度，明確國有資本出資人代表及其權(quán)利，厘清國有資產(chǎn)所有者、經(jīng)營者、使用者各自的職責。國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟的支柱，是國有資產(chǎn)的主要來源。作為經(jīng)濟體制改革中心環(huán)節(jié)的國有企業(yè)改革，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的初步建立和不斷完善，不斷攻堅破難，在許多方面取得了突破與創(chuàng)新。此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還對國企高管兼職、任期經(jīng)濟責任審計、考核、獎懲等事項作出細致規(guī)定，明確造成國有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔任企業(yè)高管，并要求企業(yè)管理者接受年度和任期經(jīng)營業(yè)績考核，根據(jù)考核結(jié)果決定獎懲并確定其薪酬標準。如何選好人、管好人成為企業(yè)國資法的一大亮點。 企業(yè)國有資產(chǎn)法為國資委行使職權(quán)提供了保障，明文規(guī)定履行出資人職責的機構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管資產(chǎn)”。此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四個層面對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督。 “嚴防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為防止國有資產(chǎn)流失的核心原則。這一條文明確包括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。其間對于國有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑和擔心從未間斷，國有資產(chǎn)流失的案例也層出不窮。在中國，國有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。 大國資法雖然也可以啟動制定，但是要完成的話，就不會像現(xiàn)在這么快出臺。更何況這幾年有關國有資產(chǎn)流失、國有企業(yè)往何處去等等討論的焦點也是國有企業(yè)。這有多方面的因素，包括2003年十屆人大所涉及的立法都是全局性的、重大性的、基礎性的、關系到老百姓最密切利益的立法，包括物權(quán)法、破產(chǎn)法、反壟斷法、勞動合同法、公司法和證券法的修改，還有國有資產(chǎn)法等等。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是資產(chǎn)所有者自身的權(quán)利，而并不是作為經(jīng)營主體的企業(yè)的權(quán)利。目前我們在防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失問題上，有一個明顯的誤區(qū)，這就是經(jīng)常將企業(yè)國有資產(chǎn)的投資成本作為企業(yè)國有資產(chǎn)的定價原則，實際上企業(yè)國有資產(chǎn)定價的原則是依據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)的收益，因而企業(yè)國有資產(chǎn)賣到其投資成本并不一定是沒有流失，而賣不到其投資成本并不一定是流失，關鍵是定價原則的確定。據(jù)此，企業(yè)國資法專門獨立設置了《國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓》一節(jié)的內(nèi)容，這對于保證企業(yè)國有資產(chǎn)增值保值和防止流失都具有重要意義。 安建表示，在企業(yè)國有資產(chǎn)法出臺后，還將研究對行政事業(yè)性資產(chǎn)立法。曾經(jīng)考慮在國有資產(chǎn)法里面對如何確定企業(yè)高管人員的年薪作一點比較具體的規(guī)定，但是經(jīng)過反復研究，考慮到這個問題確實比較復雜，確定企業(yè)高管的年薪涉及的因素非常多，包括企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、企業(yè)的經(jīng)營風險、企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績、企業(yè)所在地區(qū)等。此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督4個層面，構(gòu)建了國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。 要求制定專門的法律，切實維護國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全的呼聲更高?！钡?，共性是由這一部法律來調(diào)整的。企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。 　　此外，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》還對有關行為的法律責任作出了相應規(guī)定，有利于法律的貫徹實施，有利于保護各方的合法利益。企業(yè)國有資產(chǎn)屬于全民所有，強化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理是保障全民利益的根本措施?！　　镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定了國有資本經(jīng)營預算制度的相關原則。同時，為保障和督促國家出資企業(yè)管理者履行忠實和勤勉義務，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對管理者兼職問題作出限制，規(guī)定了國家出資企業(yè)管理者的考核與獎懲等內(nèi)容。國家出資