【正文】 我主張《國有資產(chǎn)法》要分步立法、逐漸推進(jìn)。國企紅利上繳的規(guī)模與用途，新法雖然沒有具體規(guī)定，但新法強(qiáng)調(diào)，有關(guān)預(yù)算管理辦法與實(shí)施步驟由國務(wù)院規(guī)定。鑒于此，新法明確規(guī)定對國有資本收益實(shí)行預(yù)算管理，依照預(yù)算法的規(guī)定，并參照2008年9月國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營預(yù)算的意見》，新法對國有資本經(jīng)營預(yù)算的收支范圍、編制原則、編制和批準(zhǔn)程序等作了原則規(guī)定（第六章）。新法對這些影響出資人權(quán)益的事項(xiàng)作了較具體的規(guī)定，既讓國資能流動起來，又給予其出資人約束甚至須獲得政府行政許可的限制。暗箱操作39。法律規(guī)定，國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事、高級管理人員，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程，對企業(yè)負(fù)有忠實(shí)義務(wù)和勤勉義務(wù)，不得利用職權(quán)收受賄賂或者取得其他非法收入和不當(dāng)利益，不得侵占、挪用企業(yè)資產(chǎn)，不得超越職權(quán)或者違反程序決定企業(yè)重大事項(xiàng)，不得有其他侵害國有資產(chǎn)出資人權(quán)益的行為。未經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)同意，國有獨(dú)資公司的董事長不得兼任經(jīng)理。　　由于企業(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理，國家出資企業(yè)的管理者對維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。　　對于經(jīng)營性國有資產(chǎn)的載體及經(jīng)營主體，新法作了特別規(guī)定?！　⌒路鞔_界定了國資委作為“干凈”出資人的法律地位，規(guī)定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)本級人民政府的授權(quán)，代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)?！　「鶕?jù)黨的十六大提出的“國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)”的國有資產(chǎn)管理體制的要求，總結(jié)這幾年改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，新法對履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)作了專章規(guī)定，按照國有獨(dú)資、控股、參股的不同企業(yè)類型，規(guī)定了政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等，以從法律制度上解決國有資產(chǎn)出資人代表到位，行使國有資產(chǎn)出資人權(quán)益，承擔(dān)維護(hù)出資人權(quán)益責(zé)任的問題?！　⌒路ㄖ宰鞒鲞@樣的調(diào)整，是因?yàn)檠巯抡l(fā)生的全球金融危機(jī)讓我們意識到，對國有金融資產(chǎn)的統(tǒng)一監(jiān)管是多么重要。鑒于巨額金融資產(chǎn)在國有資產(chǎn)的比例，金融國有資產(chǎn)的監(jiān)管的必要性不容忽視。這就把法律起草過程中爭論不休的金融國有資產(chǎn)是否適用新法的問題解決了，也為下一步統(tǒng)一的金融國有資產(chǎn)出資人的出現(xiàn)留下了端口與空間。因此，立法機(jī)關(guān)決定，先制定一部適用于經(jīng)營性國有資產(chǎn)，即企業(yè)國有資產(chǎn)的法律?！　匈Y產(chǎn)法的適用范圍問題指的是國有資產(chǎn)法覆蓋什么樣的國有資產(chǎn)范圍的問題，因此首先需要對何謂國有資產(chǎn)做一個(gè)界定。 　　但在新通過的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中卻并未對高管高薪問題作出具體的規(guī)定，這不能不說是一個(gè)小小的遺憾。 　　——對國企高管的高薪問題未作具體規(guī)定企業(yè)改制涉及重新安置企業(yè)職工的，還應(yīng)該制定職工安置方案，并經(jīng)職工代表大會審議通過。 　　賦予企業(yè)職工民主管理和民主監(jiān)督的權(quán)利是社會主義國家公司管理的一大特色。在轉(zhuǎn)讓時(shí)，各參與者應(yīng)該平等競買，遵循等價(jià)有償和公開、公平、公正的原則。 　　——嚴(yán)堵國有資產(chǎn)流失“黑洞” 　　《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的出臺明確規(guī)定了國資委的出資人的職能，剝離了其監(jiān)管人的職能，使國資委回歸到“純粹、干凈”的出資人的角色。 　　國資委成立于2003年，最初成立的目的是想將其塑造為國有股的股東，也就是國有資產(chǎn)的出資人?！崩钍锕庹f?！崩钍锕庹f。就在雙方爭執(zhí)不下之際，又傳出發(fā)改委將牽頭制定國有資本經(jīng)營預(yù)算條例的消息。 “國資委當(dāng)時(shí)想起草一個(gè)《國有資本經(jīng)營預(yù)算條例》的草案——‘條例’是正式的行政法規(guī)，層級比較高，法律效力強(qiáng)，要通過國務(wù)院正式頒布。 ”一位不愿意透露姓名的國資委官員說?！氨热缲?cái)政部也在給國有企業(yè)提供資金。地方人大在全國人大的授權(quán)內(nèi)承擔(dān)終極委托人的角色?！鼻皣Y法起草小組組長劉儀舜回憶說。在最早成型的國資法草案中，實(shí)行國資委、控股公司、企業(yè)三個(gè)層次的管理機(jī)制?！芾眢w制之爭 這樣的雙重關(guān)系必然產(chǎn)生國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國有資產(chǎn)運(yùn)營機(jī)構(gòu)的“雙重身份”，而各自所具有的這兩種身份在價(jià)值追求上存在沖突。 顧功耘教授認(rèn)為，政府應(yīng)設(shè)立一些特設(shè)公司，國資委向這些公司授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)，國資委不作為股東、投資者參與決策；或者國資委向一些信托公司委托經(jīng)營國有資產(chǎn)，由受托人直接經(jīng)營企業(yè)，而國資委作為政府的監(jiān)督部門，扮演好監(jiān)管角色。 “要行使所有權(quán)，就要找代理人。 孟勤國教授現(xiàn)在回想，他的觀點(diǎn)更多的是“私法”上的管理，是國家作為老板，對國有資產(chǎn)的管理。 從司法的角度，國務(wù)院作為國家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的一個(gè)代表，授權(quán)國資委履行出資人的職責(zé)，因此從出資人的角度要確立國資委的強(qiáng)勢地位。李曙光認(rèn)為，國資法一審草案中剝離了國資委的行政監(jiān)管職能“是一個(gè)進(jìn)步”。 起草組專家、中國政法大學(xué)教授李曙光為代表的觀點(diǎn)最終占了上風(fēng)。 起草組專家李曙光也介紹，全國人大法工委的工作人員“最近很忙”。 這次會議，是十屆人大倒數(shù)第二次會議，也是國資法“最后的機(jī)會”。而且，他還認(rèn)為，“要提高國有資產(chǎn)法的立法級別，要和《物權(quán)法》一樣有同等的級別。 ”最終，在2006年舉行的全國人大常委會會議上，石廣生“年內(nèi)爭取上會審議一次”的希望沒有實(shí)現(xiàn)。2004年，起草小組重組，全國人大財(cái)經(jīng)委副主任石廣生親任起草小組組長。 ”2003年9月，劉儀舜離職，他主持10年的國資法起草工作也暫告中止。國資法草案中寫到，產(chǎn)權(quán)既包括所有權(quán)，又包括經(jīng)營權(quán)，即法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。 經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉曾對國資委的定位如此評價(jià)：“實(shí)行多元持股的公有制形式，進(jìn)行有進(jìn)有退的結(jié)構(gòu)調(diào)整，推行現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，是國資委工作的思想基礎(chǔ)。 草案就國有資產(chǎn)的監(jiān)督和對侵害國有資產(chǎn)權(quán)益，造成國有資產(chǎn)損失的法律責(zé)任作了明確規(guī)定。草案對國家出資企業(yè)的合并、分立、上市、增加或者減少注冊資本、發(fā)行債券、進(jìn)行重大投資、為他人提供大額擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓重大財(cái)產(chǎn)、分配利潤、解散、申請破產(chǎn)以及企業(yè)改制、與關(guān)聯(lián)方的交易、資產(chǎn)評估和國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等與出資人權(quán)益關(guān)系重大的事項(xiàng)，明確了決策權(quán)限、程序和基本規(guī)則等。國家出資企業(yè)管理者直接負(fù)責(zé)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營管理，對企業(yè)發(fā)展和維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益關(guān)系重大。　 為貫徹落實(shí)十六大以及物權(quán)法關(guān)于建立和健全履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)的精神和有關(guān)規(guī)定，對中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)及其履行出資人職責(zé)的主要內(nèi)容、方式和責(zé)任等進(jìn)行了規(guī)范?！?三是要突出重點(diǎn)，解決突出問題。同時(shí)為落實(shí)各級國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國有資產(chǎn)保值增值方面的責(zé)任，目前正在進(jìn)行建立國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的試點(diǎn)工作。根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，目前國務(wù)院國資委直接履行出資人職責(zé)的企業(yè)是155戶。 十六屆二中全會和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例原則明確了中央政府和地方政府履行出資人職責(zé)的企業(yè)范圍，即對關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈、國家安全、重要基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等領(lǐng)域的國有及國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)；其余企業(yè)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。十六大明確提出，要在堅(jiān)持國家統(tǒng)一所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國有資產(chǎn)管理體制?！?根據(jù)十六大及十六屆二中全會精神，2003年5月國務(wù)院發(fā)布了企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例，以行政法規(guī)的形式確立了國有資產(chǎn)管理體制的總體框架，明確了組建國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的原則和要求。十六大在總結(jié)過去改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，確定了深化國有資產(chǎn)管理體制改革的基本思路和主要目標(biāo)，即在堅(jiān)持國家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。 　 不少國有企業(yè)的負(fù)責(zé)人既是企業(yè)的經(jīng)營者，又行使出資人的部分權(quán)利，形成內(nèi)部人控制，國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任難以有效落實(shí)。名義上相關(guān)部門都負(fù)責(zé)，實(shí)際上沒有責(zé)任主體，沒有“問責(zé)”制度，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失比較嚴(yán)重，國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)調(diào)和組織實(shí)施，政府部門干預(yù)企業(yè)的正常經(jīng)營，加重了政企不分現(xiàn)象等。長期的改革探索和形成的各種監(jiān)管模式，為進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革積累了經(jīng)驗(yàn)，奠定了基礎(chǔ)。 1998年國務(wù)院對大型國有企業(yè)實(shí)行了稽察特派員制度，兩年后逐步過渡到向國有重點(diǎn)大型企業(yè)派出監(jiān)事會。1994年國務(wù)院決定對中國石化總公司等3個(gè)全國性行業(yè)總公司作為國家控股公司的試點(diǎn)。一是對國有資產(chǎn)管理的組織形式進(jìn)行了有益探索?！?它的制定和出臺，對于推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展，深化國有資產(chǎn)管理體制改革具有十分重要的意義。亟需通過立法解決多頭管理、無人負(fù)責(zé)的狀況，以保證國有資產(chǎn)的安全和增值，通過立法推進(jìn)企業(yè)建立產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，明確國有資本出資人代表及其權(quán)利，厘清國有資產(chǎn)所有者、經(jīng)營者、使用者各自的職責(zé)。國有企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱，是國有資產(chǎn)的主要來源。作為經(jīng)濟(jì)體制改革中心環(huán)節(jié)的國有企業(yè)改革，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立和不斷完善，不斷攻堅(jiān)破難，在許多方面取得了突破與創(chuàng)新。此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還對國企高管兼職、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、考核、獎懲等事項(xiàng)作出細(xì)致規(guī)定，明確造成國有資產(chǎn)特別重大損失或故意犯罪被判處刑罰的，將終身不得擔(dān)任企業(yè)高管，并要求企業(yè)管理者接受年度和任期經(jīng)營業(yè)績考核，根據(jù)考核結(jié)果決定獎懲并確定其薪酬標(biāo)準(zhǔn)。如何選好人、管好人成為企業(yè)國資法的一大亮點(diǎn)。 企業(yè)國有資產(chǎn)法為國資委行使職權(quán)提供了保障，明文規(guī)定履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)代表政府對國家出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，即“管人、管事、管資產(chǎn)”。此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還規(guī)定了人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督四個(gè)層面對國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督。 “嚴(yán)防‘暗箱操作’，公開公平公正”成為防止國有資產(chǎn)流失的核心原則。這一條文明確包括金融企業(yè)國有資產(chǎn)在內(nèi)的各類企業(yè)國有資產(chǎn)都適用本法規(guī)定。其間對于國有資產(chǎn)流失的質(zhì)疑和擔(dān)心從未間斷，國有資產(chǎn)流失的案例也層出不窮。在中國，國有資產(chǎn)分布廣泛，既有經(jīng)營性資產(chǎn)、資源性資產(chǎn)，又有行政事業(yè)性資產(chǎn)。 大國資法雖然也可以啟動制定，但是要完成的話，就不會像現(xiàn)在這么快出臺。更何況這幾年有關(guān)國有資產(chǎn)流失、國有企業(yè)往何處去等等討論的焦點(diǎn)也是國有企業(yè)。這有多方面的因素，包括2003年十屆人大所涉及的立法都是全局性的、重大性的、基礎(chǔ)性的、關(guān)系到老百姓最密切利益的立法，包括物權(quán)法、破產(chǎn)法、反壟斷法、勞動合同法、公司法和證券法的修改，還有國有資產(chǎn)法等等。資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓是資產(chǎn)所有者自身的權(quán)利，而并不是作為經(jīng)營主體的企業(yè)的權(quán)利。目前我們在防止企業(yè)國有資產(chǎn)流失問題上，有一個(gè)明顯的誤區(qū)，這就是經(jīng)常將企業(yè)國有資產(chǎn)的投資成本作為企業(yè)國有資產(chǎn)的定價(jià)原則，實(shí)際上企業(yè)國有資產(chǎn)定價(jià)的原則是依據(jù)企業(yè)國有資產(chǎn)的收益，因而企業(yè)國有資產(chǎn)賣到其投資成本并不一定是沒有流失，而賣不到其投資成本并不一定是流失，關(guān)鍵是定價(jià)原則的確定。據(jù)此，企業(yè)國資法專門獨(dú)立設(shè)置了《國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓》一節(jié)的內(nèi)容，這對于保證企業(yè)國有資產(chǎn)增值保值和防止流失都具有重要意義。 安建表示，在企業(yè)國有資產(chǎn)法出臺后，還將研究對行政事業(yè)性資產(chǎn)立法。曾經(jīng)考慮在國有資產(chǎn)法里面對如何確定企業(yè)高管人員的年薪作一點(diǎn)比較具體的規(guī)定，但是經(jīng)過反復(fù)研究，考慮到這個(gè)問題確實(shí)比較復(fù)雜，確定企業(yè)高管的年薪涉及的因素非常多，包括企業(yè)的經(jīng)營規(guī)模、企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、企業(yè)的經(jīng)營業(yè)績、企業(yè)所在地區(qū)等。此外，企業(yè)國有資產(chǎn)法還從人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督和社會監(jiān)督4個(gè)層面，構(gòu)建了國有資產(chǎn)監(jiān)管制度體系。 要求制定專門的法律，切實(shí)維護(hù)國有資產(chǎn)權(quán)益，保障國有資產(chǎn)安全的呼聲更高?！钡?，共性是由這一部法律來調(diào)整的。企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)定，企業(yè)國有資產(chǎn)是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。 　　此外，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》還對有關(guān)行為的法律責(zé)任作出了相應(yīng)規(guī)定，有利于法律的貫徹實(shí)施，有利于保護(hù)各方的合法利益。企業(yè)國有資產(chǎn)屬于全民所有，強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理是保障全民利益的根本措施?！　　镀髽I(yè)國有資產(chǎn)法》規(guī)定了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的相關(guān)原則。同時(shí)，為保障和督促國家出資企業(yè)管理者履行忠實(shí)和勤勉義務(wù)，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》對管理者兼職問題作出限制，規(guī)定了國家出資企業(yè)管理者的考核與獎懲等內(nèi)容。國家出資