【正文】 ，給被征地農(nóng)民以及時、合理的補償，并探索解決被征地農(nóng)民社會保障和長遠生計的辦法。還有一個原因就是說近幾年天災(zāi)人禍比較多，北方干旱、南方內(nèi)澇，去年我國西南地區(qū)還發(fā)生了嚴重干旱。人畜飲水都十分困難。今年北方尤其是山東地區(qū)發(fā)生了大旱，小麥產(chǎn)量大幅減產(chǎn)。近些年來，應(yīng)該說左右糧食產(chǎn)量的因素很多，原來是“谷賤傷農(nóng)”，大約在2000年以前，糧食價格普遍不高，很多地方的農(nóng)民寧可將耕地閑置，出去打工，現(xiàn)在，糧食價格較以前確實提高，但是物價也漲了，在我們看來，糧食價格好像可以決定很多商品價格，比如化肥、農(nóng)藥，這些商品價格也在翻倍的漲。盡管這些年國家種地給補貼，但是一畝地十幾塊錢，種子錢都不夠。所以實際上農(nóng)民現(xiàn)在的種地積極性并不高。國家也一直在努力改變這種局面，想提高農(nóng)民的生活水平，但是農(nóng)民的本錢就是糧食，而糧價漲又可能會導(dǎo)致啥都貴，通貨膨脹，所以國家近些年想辦法從社會保障入手，現(xiàn)在我們國家很多省份已經(jīng)著手了，咱們朝陽也是試點地區(qū)之一，比如朝陽縣，農(nóng)村滿60歲的老人，國家從2010年起按月發(fā)給50元錢的養(yǎng)老保險金，對于不滿60歲的，你現(xiàn)在可以每年交100元，這筆錢在滿60后計入養(yǎng)老保險金，而且60歲后養(yǎng)老保險金自然也按月增加，因為你投入了。這里有個條件，對于滿60歲的老人，子女必須都得每年交100元，在我們老家那是兒子必須交錢，如果你家有60歲以上老人，兒子不交100元每年，那么老人的養(yǎng)老保險國家不給。但是100元計入這個兒子滿60以后的養(yǎng)老保險。每年600多元錢，很多老百姓已經(jīng)很滿足了，可見農(nóng)民的要求并不是很高，我覺得政府還應(yīng)該繼續(xù)加大社會保障投入。再回過頭來說耕地保護。這些年我們朝陽也一直在通過各種努力保護耕地。市國土局在2006年制定了一個中長期土地利用總體規(guī)劃，這個規(guī)劃是從2006到2020年，發(fā)布于2010年6月。首先，這個規(guī)劃分析了一下我市的土地利用現(xiàn)狀：截止2005年底，全市農(nóng)用地1339505公頃，%，其中耕地455931公頃，建設(shè)用地102994公頃，%，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地80108公頃，交通水利用地19341公頃，其他建設(shè)用地3545公頃；其他用地527415公頃，%，我算了一下，耕地面積占我市土地總面積的23%。%。那么從2005年到現(xiàn)在呢，又經(jīng)過了將近6年時間，隨著朝陽城市建設(shè)的不斷深入，耕地數(shù)量應(yīng)該是有所減少，耕地量是一定的，那么額外說一下朝陽的人口，因為人口和耕地聯(lián)系不可分割。關(guān)于人口，2010年全國人口普查，這個最終數(shù)據(jù)還在計算之中，上一次2007年，通過人口普查，朝陽市全市人口340萬，市區(qū)人口43萬；2010年，據(jù)朝陽史志辦的統(tǒng)計人口是338萬，市區(qū)人口44萬3千。統(tǒng)計的數(shù)據(jù)不一定十分準確，但是大致可以說明人口基數(shù)變化不大。我認為人口數(shù)沒增長的趨勢，實際上是出現(xiàn)一種減少的苗頭?；蛘哒f隨著現(xiàn)代這個人口之間的流動，朝陽人無論是知識技術(shù)型的人才還是普通勞動力大量外流，說一個城市究竟吸引不吸引人可以用城市人口機械增長率來表示，一個城市的總?cè)丝诘牧魅牒土鞒鼍驼f明這個地方的機械增長率，在一段時間內(nèi)，人口流入的多，那么機械增長率就高，反之就低。有人對此專門將朝陽和大連做了一些比較。即朝陽市從2000年到現(xiàn)在，除去自然增長人口外，原有人口一直處于負增長狀態(tài)且逐年加重，人口機械增長率一直是負數(shù)，而大連情況正好相反。當然我們拿朝陽和大連這樣比不太科學(xué)，但是我們必須從中發(fā)現(xiàn)問題，從土地和工業(yè)化建設(shè)來說，其實也就是從農(nóng)業(yè)和工業(yè)的角度來看，發(fā)展農(nóng)業(yè)朝陽沒別的條件，就是大力發(fā)展畜牧業(yè)、搞小區(qū)養(yǎng)殖。還有些地區(qū)盲目的引進項目，最后造成人財兩口，企業(yè)發(fā)展不起來，吸引不到人才，有能力去外地謀生的，或外出打工，或舉家遷離朝陽市。這就是市場經(jīng)濟條件下的一種叫做“馬太效應(yīng)”，對朝陽這樣的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)造成了一種極大的傷害。你從這些年畢業(yè)的大學(xué)生來說，除非考上公務(wù)員或者教師，否則的話沒法回來，根本沒有就業(yè)環(huán)境，公司企業(yè)不多，有公司工資也就是千八百塊，你不愛干初中畢業(yè)的也干了，700就能招來。要說農(nóng)業(yè)靠種地，朝陽缺水，旱田居多，說農(nóng)產(chǎn)品深加工，見效也不大。長期下去這是一種惡性循環(huán)，對此我認為林業(yè)、農(nóng)業(yè)、土地等部門都有責任，光看著著急不行，需要切實可行的策略。好了，第三部分耕地保護部分就說到這，講一下實施條例的第四個主要部分：建設(shè)用地 關(guān)于建設(shè)用地首先說一下定義：建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地。包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等。建設(shè)用地按其使用土地性質(zhì)的不同，可分為農(nóng)業(yè)建設(shè)用地和非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地；按其土地權(quán)屬、建設(shè)內(nèi)容不同，又分為國家建設(shè)用地、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)用地、外商投資企業(yè)用地和其他建設(shè)用地；按其工程投資和用地規(guī)模不同，還分為大型建設(shè)項目用地、中型建設(shè)項目用地和小型建設(shè)項目用地。這是建設(shè)用地的定義和分類。我們知道，按照土地管理法的劃分，我們國家的土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和非利用地。作為建設(shè)用地與農(nóng)用地和非利用地相比，他有三個主要特點，分別是建設(shè)用地是生活場所、操作空間和工程的載體，不是直接利用土壤，與土壤肥力沒有關(guān)系。就是說建設(shè)用地一般是用來搞建筑物、構(gòu)筑物，或者作為各種能源、交通、水利以及軍事設(shè)施用地。只要地點合適，無論這個地點土壤墑情、或者說氮、磷、鉀 含量多少都不影響建設(shè)用地的利用價值，但作為農(nóng)用地就不一樣了，無論你做耕地還是建蔬菜大棚，都要考慮土壤的肥力。比如海邊，可以作為建設(shè)用地建度假村，建別墅，種地就不行；第2個特點是可逆性差。農(nóng)用地要變?yōu)榻ㄔO(shè)用地較為容易，建設(shè)用地變?yōu)檗r(nóng)用地卻較為困難。作為農(nóng)用地一般都是以土壤為依托，基本都是搞種植，初中秋收，想改變用途只要經(jīng)過批準就很容易，你像現(xiàn)在朝陽郊區(qū)有多少耕地、農(nóng)田建了這個畜牧小區(qū)、成了宅基地，被村民建了房子。建設(shè)用地要想轉(zhuǎn)為農(nóng)用地就很困難了，一條高速公路要想再種地就得改道，一棟居民樓要想變耕地就得拔掉，即使這樣地下的土壤情況還不一定適合；3土地利用價值高?？梢援a(chǎn)生更高的經(jīng)濟效益。我們都知道，同一塊土地，你要是種地，一畝地再高產(chǎn)也就是一千多斤，算2000斤，種普通的比如玉米，現(xiàn)在行情是9毛，那么一畝地毛收1800塊，去掉化肥種子錢也就1500。要是建商品房你就算建一棟樓，六層的，去掉成本也能賣幾千萬；哪個經(jīng)濟效益高就不用說了，所以現(xiàn)在很多地方政府為了增加財政收入，積極的征收集體土地，你征收也行，補償還不到位。第4個特點是在地域上選擇性很強。作為建設(shè)用地，首要因素就是地域選擇，說要建設(shè)一條赤峰到大連的高鐵，那么要途經(jīng)朝陽邊杖子某村，需要占某些村民的住宅，你說挪個位置，占七道泉子的地吧，那肯定是不行。還有作為軍事設(shè)施用的建設(shè)用地，需要在青海少人區(qū)進行一些武器試驗，或者在地下，那么隨意換位置，也不行，因此說，建設(shè)用地的地域要求比較高。拿征地來說。政府征收集體土地只能是在城市的郊區(qū)，這樣經(jīng)過建設(shè)改造可以和城市連成一片。邊遠農(nóng)村的農(nóng)民說到我們村這征收吧，少給點補償也干。顯然不符合實際。實施條例從第十九條到第三十條。主要說了具體建設(shè)項目要使用建設(shè)用地的，如何辦理，如何申請，涉及農(nóng)用地的，如何申請和辦理；征收集體土地如何補償以及臨時用地的有關(guān)規(guī)定。主要就是這些內(nèi)容。我認為建設(shè)用地在實施條例里屬于最重要的內(nèi)容，其實任何內(nèi)容都不次要，單說建設(shè)用地重要是因為這一部分和現(xiàn)實聯(lián)系的最為緊密，說到建設(shè)用地，我們就會想到 城市拆遷和農(nóng)村集體土地征收，在土地方面，應(yīng)該說這是當前最熱的也是最敏感的話題。說到敏感，就是因為存在利益，開發(fā)商想以最小的利益拿到土地賣錢，而被拆遷人則想拿到更多的補償。下面我想簡單說一下關(guān)于城市拆遷和農(nóng)村集體土地征收。第一個關(guān)于城市拆遷：從城市拆遷法律框架的角度來看；我們分層次來說：第一個應(yīng)當是憲法，憲法是國家的根本大法，也是一切法的出發(fā)?！稇椃ā分嘘P(guān)于人權(quán)的保護、行政機關(guān)的職權(quán)和組織、財產(chǎn)權(quán)的保護、國家利益的維護、人民法院的組織和職權(quán)等他都涉及到拆遷問題，這些規(guī)定具有最高的法律效力。所有一切其他法律都應(yīng)該合憲。第二個層面是由全國人大及其常委會制訂的法律。這些法律中凡是涉及調(diào)整拆遷的內(nèi)容都是拆遷法的構(gòu)成部分和表現(xiàn)形式。目前尚沒有規(guī)范拆遷行為的單行法律，即使列入立法計劃，一般也不可能先于《物權(quán)法》。而其他具有相關(guān)法律規(guī)范的法律主要有：民事法律，如《民法通則》、《合同法》、《擔保法》；行政方面法律，如《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》；還有訴訟法律，包括《民事訴訟法》與《行政訴訟法》；接著，由國務(wù)院制訂的行政法規(guī)是拆遷法的最重要的部分，主要由單行法規(guī)和其他法規(guī)中的相關(guān)法律規(guī)范構(gòu)成。作為行政法規(guī)的《城市房屋拆遷管理條例》，開始修訂于1991年3月22日，2001年6月13日修改。本條例才是最直接的法，其他法規(guī)則主要包括國務(wù)院制訂的《城市私有房屋管理條例》、《土地管理法實施條例》、《城市房地產(chǎn)經(jīng)營管理條例》等行政法規(guī)里面都含有調(diào)整拆遷各方法律關(guān)系的規(guī)范。根據(jù)《立法法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。于是，地方性的政策和規(guī)章制度也在指導(dǎo)著實際的拆遷工作。實際這些政策和規(guī)章制度也在發(fā)揮著很重要的作用，比如很多補償?shù)臉藴?、范圍等等，各地情況都一樣。而往往這些又是拆遷中容易產(chǎn)生矛盾的地方。城市房屋拆遷條例一共是5章40條，實際《條例》的全部內(nèi)容可以精簡成四句話：拆遷者需取得房屋拆遷許可證拆遷人與被拆遷人“應(yīng)當”訂立拆遷協(xié)議；拆遷人須對被拆遷人給予補償；被拆遷人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責成有關(guān)部門強制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。除了發(fā)放房屋拆遷許可證是一種典型的行政許可行為，后三條都已經(jīng)超越了一般行政行為的意義。從這個角度來看，《條例》的本質(zhì)就是強制推動拆遷協(xié)議的簽訂以及執(zhí)行。這個“應(yīng)當”訂立的協(xié)議顯然它不是民事合同，因為民事合同建立在雙方自愿的基礎(chǔ)上，只有達成了合意，才能產(chǎn)生，而協(xié)議本身可以訂立，也可以不訂立，不存在“應(yīng)當”的問題。將拆遷協(xié)議視作行政合同，顯然也不可能。因為行政合同是指行政主體為了行使行政職能、實現(xiàn)特定的行政管理目標，與公民、法人和其他組織經(jīng)過協(xié)商，相互意思表示一致所達成的協(xié)議。顯然，行政主體必須是行政合同的當事方，而實際政府部門并非拆遷協(xié)議的任何一方。因此，只能將《條例》中的房屋拆遷看作是行政指令，因此拆遷協(xié)議的簽署帶有強制性。無論各地政府對于補償問題和估價問題進行怎樣的立法，有的城市更合理些，有的城市更無理些，但都無法改變一個事實，就是被拆遷戶與開放商簽訂的所謂協(xié)議，是在推土機之下締結(jié)的一種“城下之盟”。近些年不斷出現(xiàn)由于強拆引起的上訪甚至自焚，在社會主義國家里屢屢出現(xiàn)這樣的百姓被逼自焚事件，不能不說是一種諷刺。這樣說也不是說全盤否定城市拆遷條例，畢竟任何一部法律或者說法規(guī)都不是無懈可擊，而且每一部法律法規(guī)的出臺都有很明顯的時代背景。從大的方面說，他是統(tǒng)治階級管理的一種需要，具體說是為政府現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，咱們中國經(jīng)濟建設(shè)到現(xiàn)在還是以效率為主，兼顧公平，這是社會發(fā)展基調(diào)，如果你拆遷不采取些行政強制，可能城市化建設(shè)邁不出多大步子。但是當然也不能過分，舉個例子日本，要修建一個機場，建設(shè)過程中要占一個城鎮(zhèn)四戶人家的地方，但是你無論補償多少，這四戶就是不搬，人說不缺錢，無奈之下最后政府決定機場改道繞過這四家，沒動他們，這樣成本就增加了幾個億的美元。這種以人為本的理念需要學(xué)習(xí)，但是我們國家也有自己的特點，很多時候建設(shè)工程繞不開，所以就產(chǎn)生了強制拆遷。所以關(guān)鍵看你怎樣去處理兩者之間的矛盾。強制執(zhí)行”可以說是拆遷中最敏感的區(qū)域?！稐l例》賦予了市、縣人民政府責成有關(guān)部門強制拆遷的權(quán)力，我們說行政強制必須符合兩種情況：第一，行政主體為了保障行政管理的順利進行，通過依法采取強制手段迫使不履行行政法義務(wù)的相對方履行義務(wù)；或者第二，出于維護社會秩序或保護公民人身健康、安全的需要，將相對人的人身或財產(chǎn)采取緊急性、即時性強制措施的具體行為。拆遷顯然不是緊急需要，那就只能是第一種，而且《城市拆遷條例》又規(guī)定房屋拆遷管理部門也可依法申請人民法院強制拆遷，從表面來看，似乎是訴諸司法了，而實際上，拆遷的性質(zhì)被是進一步混淆了。根據(jù)《民事訴訟法》，當事人可以向人民法院申請執(zhí)行的前提是發(fā)生法律效力的民事判決、裁定、對依法設(shè)立的仲裁機構(gòu)的裁決調(diào)解書和其他應(yīng)當由人民法院執(zhí)行的法律文書的存在，法院的強制執(zhí)行必然跟在“打官司”或仲裁之后，房屋拆遷管理部門的裁決顯然不是司法意義上的可引起強制執(zhí)行的條件。很明顯，這只是行政機關(guān)在其本身沒有直接采取行政強制措施權(quán)力的情況下，向人民法院申請實施強制的另一種“行政強制”，如果房屋拆遷管理部門有能力自己采取強制搬遷的行動，自然不會去麻煩法院。所以說城市拆遷更像是一種行政指令。近幾年，國家城市拆遷的步伐比較快，可能1999年國務(wù)院出臺這部條例時沒想到會遇到多少多少矛盾，國家制定條例的本意是好的，但是某些地方政府在執(zhí)行上，沒有處理好與被拆遷人之間的關(guān)系，很多演化為激烈的矛盾，而且我認為，造成現(xiàn)在拆遷矛盾較多的原因更多的是在于地方政策龐雜混亂。舉例來說，在已有的國務(wù)院頒布的《條例》基礎(chǔ)之上，有省級人大立法、市級訂政府規(guī)章的，如江蘇與南京；有省級訂政府規(guī)章、市級人大立法的，32如廣東與廣州；還有杭州，既有省級人大立法，又有市級人大立法，同時還有市級的政府規(guī)章。而且，很多地方立法存在較大問題：一個是無法操作的原則過多，大部分條款與國務(wù)院《條例》非常接近，但不一致；另一個是超越立法權(quán)限，違反憲法或者上位法。當然并不是所有地方政府都做的很失敗。關(guān)于城市拆遷，我們朝陽市在2003年3月6日發(fā)布了《城市房屋拆遷管理實施辦法》（朝政發(fā)[2003]6號文件），根據(jù)時間來看，也正是為了執(zhí)行、響應(yīng)《城市拆遷條例》。這個文件規(guī)定的比較詳細，明確了拆遷管理部門、如何評估財產(chǎn)、以及怎么進行拆遷補償。為了規(guī)范房屋拆遷行為，朝陽市2003年6月又發(fā)布了《朝陽市城市房屋拆除辦法》（朝政發(fā)[2003]36號文件），在兩個文件的支持和指引、規(guī)范之下，應(yīng)該說朝陽的城市拆遷工作這些年來進行的比較順利，沒有出現(xiàn)大的群體上訪、惡性事件，這屬于我們法制辦對朝陽市建設(shè)做出的突出貢獻。隨著朝陽市經(jīng)