【正文】 權(quán)力分散。對于公安機關(guān)這一龐大的工作系統(tǒng)，要管理其工作及人事、財政等等，劃分適當(dāng)?shù)摹皦K”去實施是必要的。由于我國地域之間客觀上存在的差異，如果公安機關(guān)搞全國上下“一桿子”插到底，顯然是不現(xiàn)實的?，F(xiàn)行公安管理體制規(guī)定以塊為主、分級管理公安工作，這與過去計劃經(jīng)濟體制下區(qū)域內(nèi)相對獨立和封閉的經(jīng)濟及治安狀況，是能夠適應(yīng)的。但是，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，無論是經(jīng)濟狀況還是治安狀況，都已經(jīng)打破了“塊”的封閉性，趨向于“塊”與“塊”的聯(lián)系性。因此，這種以塊為主的分級管理明顯地使公安管理權(quán)力過于分散，阻礙自上至下的警令暢通，已不能適應(yīng)公安工作的需要。更為突出的是，有些地方的黨委和政府在“分級管理”、“以塊為主”的名義下，出于分擔(dān)公安經(jīng)費而不是工作需要的考慮，把“塊”劃得過細(xì)，如把市的公安分局放到區(qū)、把派出所放到街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）去管理等等，由此導(dǎo)致了基層黨委、政府使用警力從事諸如催糧、征稅、推行計劃生育等等非警務(wù)活動，招致了人民群眾對公安機關(guān)的諸多非議。還有些地方把“以塊為主”的“分級管理”視為劃地而治、各自為警，把所管轄區(qū)域內(nèi)的公安機關(guān)當(dāng)作保護本地局部利益的一支“自建自用”的武裝力量，因此助長了地方保護主義。（二）系統(tǒng)指揮不靈，執(zhí)法監(jiān)督不力。盡管現(xiàn)行公安管理體制中也強調(diào)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、條塊結(jié)合”，但在經(jīng)濟體制改革的沖擊下，客觀上卻形成了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不了、條塊結(jié)合不成的局面。從當(dāng)今治安狀態(tài)的特點來看，跨區(qū)域的刑事犯罪，區(qū)域之間息息相關(guān)的治安問題等等，都要求公安工作加強“條”的管理和控制力度，以實現(xiàn)在更廣大的區(qū)域內(nèi)公安隊伍行動上的集中統(tǒng)一。然而，在有些地方的基層公安機關(guān)，由于其人事、財政管理權(quán)主要歸同級黨委、政府，上級公安機關(guān)被架空，成了“名義”上級，往往對系統(tǒng)內(nèi)部的一些必要管理措施都難以實施，自然也就更難做到在更廣大區(qū)域內(nèi)公安機關(guān)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮有效。實踐表明，以塊為主的分級管理不僅助長了地方保護主義，而且還不同程度地妨礙著基層公安機關(guān)正確地行使職權(quán)。在“以塊為主”的屏障下，有些地方的基層黨委和政府往往由于自身區(qū)域的、眼前的某些利益得失，甚至由于某些領(lǐng)導(dǎo)人的法制觀念淡薄，而打著黨對公安工作實施領(lǐng)導(dǎo)的旗號，強行對公安機關(guān)的正常執(zhí)法行為進行不良干預(yù)。在這種強行干預(yù)面前，基層公安機關(guān)由于人事權(quán)、財權(quán)都受當(dāng)?shù)氐墓芾碇萍s，亦顯得無可奈何。上級公安機關(guān)也難以對下級實施有效的執(zhí)法監(jiān)督，管理權(quán)、指揮權(quán)更是名存實亡，“條”的權(quán)力在“塊”的權(quán)力面前顯得軟弱無力。長此以往，將嚴(yán)重地削弱公安機關(guān)的整體戰(zhàn)斗力，引發(fā)執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)的不良現(xiàn)象，最終將構(gòu)成對國家法制建設(shè)的極大阻礙。二、確立“以條為主”的管理體制是新時期公安工作的必然要求現(xiàn)行“以塊為主”管理體制存在的種種不良狀況，已經(jīng)嚴(yán)重地制約著公安事業(yè)的發(fā)展，明顯地不適應(yīng)當(dāng)今公安工作的實際要求，必須進行改革。而且，現(xiàn)在已經(jīng)基本具備了改革現(xiàn)行管理體制的社會經(jīng)濟和政治環(huán)境。根據(jù)公安工作的發(fā)展趨勢和國家法制建設(shè)的基本要求，為了從根本上解決由于管理體制而引發(fā)的諸多弊端，我們認(rèn)為：公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)確立“以條為主”的新管理體制，以求得在“條”的統(tǒng)一前提下，實現(xiàn)“條”與“塊”的有機結(jié)合。即：公安部接受黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，其它各級公安機關(guān)接受同級黨委、政府和上級公安機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，以上級公安機關(guān)實行統(tǒng)一管理為主的體制。這一體制可以概括地表述為：“黨委領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理，條塊結(jié)合，以條為主。”確立和實行這一新的公安管理體制，將至少給公安工作創(chuàng)造以下三方面的優(yōu)勢：（一）能更好地適應(yīng)新時期的社會經(jīng)濟和治安狀況。實踐告訴我們，公安管理體制能否與社會的經(jīng)濟和治安狀況相適應(yīng)，是直接影響著公安工作成敗得失的首要問題。公安工作面臨的經(jīng)濟和治安狀況變了，就必然地要求公安管理體制作出相應(yīng)的變化。在新的歷史時期，我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心的戰(zhàn)略任務(wù)的實施，以及社會主義市場經(jīng)濟的逐步建立和完善，在經(jīng)濟領(lǐng)域打破了傳統(tǒng)封閉式的小“塊”，使人、財、物的流動進入更大的“塊”，甚至向無“塊”擴展。由此，牽動了社會治安在原先小“塊”范圍的相對確定性，向更大“塊”以及塊塊緊密關(guān)聯(lián)的趨勢轉(zhuǎn)化。因此，現(xiàn)行管理體制中的“以塊為主”的“塊”，已經(jīng)無法體現(xiàn)在經(jīng)濟和治安方面的獨立意義，被毫不留情地打破了。只有建立以條為主的管理體制，強化公安機關(guān)統(tǒng)一的指揮、監(jiān)督和管理的力度，才能使公安工作在更大“塊”的范圍或者無“塊”的狀態(tài)下得到適應(yīng)。強調(diào)以條為主的條塊結(jié)合，有利于各級公安機關(guān)在執(zhí)行國家法律、法規(guī)的同時，做到與執(zhí)行地方性法規(guī)的一致，這也充分地反映了憲法中體現(xiàn)的法治原則。根據(jù)憲法規(guī)定：省、直轄市可以制定地方性法規(guī)，民族自治地方可以制定自治條例和單行條例。公安機關(guān)擔(dān)負(fù)著治安行政管理和刑事司法兩方面的任務(wù)，無疑地不僅要執(zhí)行國家的法律、法規(guī)，而且也應(yīng)當(dāng)執(zhí)行本省級行政區(qū)域內(nèi)制定的地方性法規(guī)。因此，實行新的管理體制，一方面可以使各級公安機關(guān)在上級公安機關(guān)的統(tǒng)一管理下，保證全國公安工作在大局上的整體一致性；另一方面，各行政區(qū)域的黨委和政府又可以根據(jù)自己區(qū)域的經(jīng)濟和治安狀況的特點，靈活地對本行政區(qū)域內(nèi)的公安工作實施領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，以適應(yīng)“塊”內(nèi)的特殊性。應(yīng)當(dāng)特別強調(diào)，對公安機關(guān)的管理如果忽視“塊”的特殊性，一律實行“條”的領(lǐng)導(dǎo)和管理，也是不適合我國現(xiàn)有國情的。各行政區(qū)域之間在經(jīng)濟和治安方面的差異，在短時期內(nèi)是不可能徹底消除的，因而在對公安工作的管理上也就應(yīng)當(dāng)關(guān)注各自的不同特點，不能搞“一刀切”。（二）能給基層公安機關(guān)提供良好的執(zhí)法環(huán)境。執(zhí)法的嚴(yán)肅性和公正性，是法制建設(shè)的基本要求。公安機關(guān)要實現(xiàn)這一要求，就必須排除來自各方面對執(zhí)法工作的干擾，創(chuàng)造一個良好的執(zhí)法環(huán)境。特別是縣、區(qū)一級的公安機關(guān)，它是承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)的基本單位，要辦理治安行政管理的全部具體工作以及各類刑事犯罪案件。調(diào)查表明，有些基層公安機關(guān)在執(zhí)法工作中的不嚴(yán)不公及地方保護主義現(xiàn)象，許多都是在當(dāng)?shù)攸h委、政府的強行干預(yù)下發(fā)生的。實行“統(tǒng)一管理”和“以條為主”的方式，基層公安機關(guān)在工作中，如果遇到同級黨委、政府與上級公安機關(guān)的指令有矛盾時，就可以以來自上級公安機關(guān)的指令為主，去處理工作事務(wù)。這樣，就在客觀上減少了地方基層黨委、政府對公安業(yè)務(wù)工作的不良干預(yù)。同時，從工作監(jiān)督方面來看，“條塊結(jié)合”又保證了地方各級黨委、人大、政府對本行政區(qū)域內(nèi)公安工作的監(jiān)督權(quán)力，有利于各級公安機關(guān)實現(xiàn)公正執(zhí)法。（三）有利于完善和加強黨對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)。公安工作必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進行，這是我們應(yīng)當(dāng)堅定不移地遵循的一項基本原則。在公安工作中如何體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是公安機關(guān)在理論和實踐都應(yīng)當(dāng)解決的重大問題，也是長期以來人們視為敏感的問題。過去，在－些地方的公安機關(guān)乃至黨的機關(guān)中，有不少同志認(rèn)為公安工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就必須使各級公安機關(guān)（包括派出所）一律接受當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)和管理，公安機關(guān)的每一項工作都必須在當(dāng)?shù)攸h委的領(lǐng)導(dǎo)之下進行。似乎一提到公安機關(guān)要實行“以條為主”的管理體制，就是犯了擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)之大忌，越了“雷池”，失卻了原則。其實，這是一種對公安工作堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的片面理解，歪曲了黨的領(lǐng)導(dǎo)的基本含義?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)”，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關(guān)??積極主動地、獨立負(fù)責(zé)地、協(xié)調(diào)一致地工作?！边@就表明：黨對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)，是通過政治、思想和組織三方面的領(lǐng)導(dǎo)，而不是去干預(yù)具體的公安業(yè)務(wù)工作；公安機關(guān)依照憲法和法律開展工作，與接受黨的領(lǐng)導(dǎo)是一致的。因此，從組織的領(lǐng)導(dǎo)上來說，中共中央以及公安部黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)是黨對公安工作的最高領(lǐng)導(dǎo)；各級公安機關(guān)的黨委（黨組）依照憲法和法律以及黨的路線、方針、政策，對本機關(guān)公安工作實施的集體領(lǐng)導(dǎo)，就是黨對公安工作進行領(lǐng)導(dǎo)的具體體現(xiàn)；地方黨委對公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，主要是配合上級公安機關(guān)黨委（黨組）加強對公安工作重大原則問題的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。公安機關(guān)實行以條為主的管理體制，可以避免地方基層黨委對公安工作的權(quán)力干預(yù)過大，保證從中央到地方的統(tǒng)一，進一步完善黨對公安工作進行領(lǐng)導(dǎo)的實施。同時，也加強了中共中央以及上級公安機關(guān)黨委（黨組）對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，從而能有效地保證黨的路線、方針、政策貫徹于整個公安工作之中，實現(xiàn)黨對公安工作的政治、思想、組織的領(lǐng)導(dǎo)，維護黨對公安工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。三、實行“以條為主”的管理體制必須解決的基本問題公安管理體制的改革，必然牽動公安機關(guān)其他方面的改革?！耙詶l為主”取代原先的“以塊為主”體制，不僅是管理觀念上的更新，而更重要的是管理格局上的調(diào)整和管理權(quán)力上的轉(zhuǎn)移。因此，就要求公安機關(guān)在其他方面作出相應(yīng)的調(diào)整乃至采取必要的改革措施，來保證“以條為主”的管理體制順利實行。當(dāng)前，必須解決好以下三個方面的問題：（一）以精干高效原則設(shè)置公安機關(guān)的各級機構(gòu)。目前各級公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置，從總體上看，呈現(xiàn)出一種無序和膨脹的狀態(tài)。特別是在80年代中期以來，各級公安機關(guān)不僅機構(gòu)的名稱、級別五花八門，而且機構(gòu)的數(shù)量也急劇膨脹。據(jù)調(diào)查，與80年代初期相比，省、地、縣三級公安機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)（不含派出所）和領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)，在15年左右的時間里就增加了一倍左右。由于機構(gòu)設(shè)置的無序和膨脹，也直接地引發(fā)了諸如機構(gòu)之間職責(zé)交叉不清，管理層人員過多，機關(guān)化傾向嚴(yán)重，文山會海，辦事拖拉推諉等等弊端，嚴(yán)重地制約著公安機關(guān)工作效率的提高和戰(zhàn)斗力的增強。公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置，必須貫徹精干高效的原則。既要有精干的機構(gòu)，也要有精干的領(lǐng)導(dǎo)班子。目前，要大力精簡中上層管理機構(gòu)及人員，充實基層，使有限的警力資源得到合理的配置。同時，要體現(xiàn)公安機關(guān)的特殊性：它既是政府機關(guān)的一個部門，又不同于一般的行政部門。因此，有必要適當(dāng)提高地、縣兩級公安機關(guān)的機構(gòu)級別。在人事管理制度上，也要采取設(shè)級別偵查員、評聘專業(yè)技術(shù)職務(wù)等措施，妥善地解決基層公安機關(guān)由于人員多、領(lǐng)導(dǎo)職位少而存在的嚴(yán)重壓職壓級的現(xiàn)象，提高廣大基層民警的政治生活待遇。為了規(guī)范各級公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置，應(yīng)當(dāng)盡快制定公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置規(guī)章，使各級公安機關(guān)的機構(gòu)設(shè)置有章可循，這也是“以條為主”“統(tǒng)一管理”的基本要求和具體體現(xiàn)。（二）根據(jù)事權(quán)劃分原則，提高公安經(jīng)費的保障水平?！度嗣窬旆ā返谌畻l規(guī)定：“國家保障人民警察的經(jīng)費。人民警察的經(jīng)費，按照事權(quán)劃分的原則，分別列入中央和地方的財政預(yù)算?！钡?，由于種種因素的影響，經(jīng)費短缺的狀況長期以來一直嚴(yán)重地困擾著各級公安機關(guān)。據(jù)調(diào)查，許多基層公安機關(guān)每年得到財政部門核撥的經(jīng)費，僅占全年實際支出的50%左右，不足部分只能通過罰沒返還、社會集資、行政性收費或者攤派等非財政渠道自行解決，由此引發(fā)了諸多的不良現(xiàn)象，損害了公安機關(guān)的社會形象，也阻礙著公安工作改革的深化。要使公安經(jīng)費得到切實保障并逐步提高保障水平，就應(yīng)當(dāng)建立有效的保障機制，按照事權(quán)劃分原則，確定中央和地方各級財政對公安經(jīng)費的分擔(dān)比例。根據(jù)目前情況，有必要統(tǒng)一制定公安經(jīng)費的基本保障標(biāo)準(zhǔn)，使各級財政部門在編制公安經(jīng)費預(yù)算時減少主觀隨意性。同時，中央和地方財政部門要從鞏固國家政權(quán)和保護社會經(jīng)濟發(fā)展的大局出發(fā)，逐年增加對公安機關(guān)的經(jīng)費投入，逐步改善公安工作的物質(zhì)條件。作為公安機關(guān)，也應(yīng)當(dāng)樹立勤儉節(jié)約過緊日子的思想，精打細(xì)算，量入為出，避免鋪張浪費和減少不必要開支，使有限的經(jīng)費發(fā)揮出更大的效益。（三）貫徹從嚴(yán)治警方針，強化條塊結(jié)合的公安工作監(jiān)督機制。公安機關(guān)的工作涉及到社會的各個方面，與所在行政區(qū)域內(nèi)的其他工作緊密關(guān)聯(lián)。在“以條為主”的管理體制下，盡管“條”的監(jiān)督權(quán)力得到加強，但仍然需要“塊”的監(jiān)督。為了保證公安工作的順利進行，實現(xiàn)從嚴(yán)治警，減少和避免執(zhí)法偏差，必須強化條塊結(jié)合的監(jiān)督機制，形成條塊結(jié)合的監(jiān)督網(wǎng)，對安工作實施全方位的監(jiān)督。各級公安機關(guān)切不可借以條為主的統(tǒng)一管理為名，去擺脫或者削弱“塊”的監(jiān)督權(quán)力。“塊”的監(jiān)督，主要有同級黨委、人大、政府的監(jiān)督，其他機關(guān)或組織的監(jiān)督，以及來自輿論的、人民群眾的監(jiān)督等多方面的監(jiān)督。這種種監(jiān)督，都是公安工作所不能缺少的。因此，各級公安機關(guān)在接受上級公安機關(guān)的管理和監(jiān)督的同時，應(yīng)當(dāng)自覺主動地接受來自“塊”的監(jiān)督。公安管理體制從“以塊為主”向“以條為主”的改革，并不僅僅是公安機關(guān)一家的事情，它聯(lián)系著社會的方方面面，牽一發(fā)而動全身。作為公安機關(guān)，一定要在黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，爭取得到組織人事、財政等部門的支持和協(xié)作，創(chuàng)造和解決實行“以條為主”管理體制所需要的必要條件。同時，也要深入研究自身內(nèi)部管理上存在的各種問題，加快對其他方面工作進行改革的步伐。這樣，才能保障新管理體制的建立、完善以及有效運行。（作者單位：江門市公安局）