【正文】 ，其上附著了許多涉及群眾切身利益的東西，改革的前提是要正本清源，把該有政府提供的公共服務(wù)從戶籍中剝離出來，讓每個(gè)公民公平公正地享有，恢復(fù)戶籍制度作為人口登記管理制度的本來面目。然后，才可以討論統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍和取消遷徙限制的問題。二、寄希望于取消城鄉(xiāng)戶籍來助推城市化，可能帶來嚴(yán)重不良后果現(xiàn)代社會管理的基本原則是促進(jìn)社會流動、促進(jìn)公平競爭、形成合理的社會結(jié)構(gòu)、維護(hù)社會公正正義?，F(xiàn)在，各方面對推進(jìn)戶籍改革的動機(jī)和出發(fā)點(diǎn)是好的，“實(shí)行統(tǒng)一的中華人民共和國居民戶口制度，保障公民享有居住和遷徙的自由權(quán)利”這個(gè)改革方向，無疑也是正確的。但是，如果沒有城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、特別是社會保障體系沒有真正實(shí)現(xiàn)國民化這個(gè)根本前提，而是簡單的把農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市戶口，就一定會造成很多的“三無”居民，即“無土地、無房屋、無職業(yè)”，這就是社會的大問題了。第一，現(xiàn)階段讓農(nóng)民放棄農(nóng)村戶籍去進(jìn)城，將會是一種“馬太效應(yīng)”，農(nóng)民很可能是利益受損者?，F(xiàn)在，城鄉(xiāng)差別最要害的方面，是政府提供的公共服務(wù)不均衡，表現(xiàn)在社會保障、教育、衛(wèi)生、文化、公共設(shè)施等方面重城輕鄉(xiāng)，尤其是農(nóng)民缺乏有效的社會保障。這也可以說是政府職能履行不到位。但是，農(nóng)民生產(chǎn)生活還是有基本保障的，最根本的保障就是耕地、宅基地和其他農(nóng)村土地，還有近些年來中央出臺的各項(xiàng)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策。取消農(nóng)村戶籍，可能意味著失去這些根本保障，農(nóng)民進(jìn)城后在各方面一般都缺乏競爭力，社保一時(shí)半會兒又完善不起來，就業(yè)、居住和生活前景肯定不樂觀。還有，城市的高房價(jià)，也會形成對進(jìn)城農(nóng)民新一輪的盤剝。因此，絕大多數(shù)農(nóng)民即使拿到一紙城市戶口，實(shí)際上也無法安居樂業(yè)。上世紀(jì)90年代，一些城市推行戶籍改革，有的農(nóng)村人買了城市戶口，進(jìn)城后才發(fā)現(xiàn)難以生存，紛紛想辦法回遷?，F(xiàn)在，一些地方人們想法設(shè)法的不是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，而是“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。特別是在城市周邊和近郊地區(qū)，農(nóng)村戶口的“含金量”實(shí)際上是高于城市戶口的。改革是利益調(diào)整，但改革不能讓本來就處于不利地位的廣大農(nóng)民群體的利益再次受損。也許有人會說，可以保留進(jìn)城農(nóng)民的土地和宅基地啊。一代人或許還勉強(qiáng)可以，但下代人呢，戶口和人都不在農(nóng)村，怎么可能仍保留這些權(quán)益？除非是土地私有化。但這個(gè)前提是不存在的。第二，鼓勵(lì)農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城，可能會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展造成不利影響?，F(xiàn)行農(nóng)村集體所有制是與現(xiàn)行戶籍管理制度緊密聯(lián)系的，取消了戶籍制度，集體經(jīng)濟(jì)可能向公司化、股份化轉(zhuǎn)變，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)將會增加；同時(shí)，農(nóng)業(yè)人口棄農(nóng)務(wù)工，也會出現(xiàn)放棄承包耕地的情況。這兩種趨勢將導(dǎo)致土地的集中，是否會演變成大規(guī)模土地兼并需要高度關(guān)注。在我國現(xiàn)階段，農(nóng)村土地大規(guī)模集中可能不是一個(gè)正確的方向。因?yàn)檫@樣會加劇社會成員收入分配差距拉大的局面，加劇社會就業(yè)壓力，加劇人口的不合理流動性，也可能影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食安全。同時(shí)，鼓勵(lì)農(nóng)村人口特別是人才向城市流動，會使農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)和人力資源狀況進(jìn)一步劣化；資金流也是逆向的，大量農(nóng)村人口攜帶資金進(jìn)入城市購房、投資及日常消費(fèi)，會使農(nóng)村的資金更加匱乏。這些，都會進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的狀況。而國家實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，都離不開農(nóng)村的發(fā)展。第三，大量農(nóng)村人口涌向城市，會對城市的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施和就業(yè)帶來很大壓力。解決“三農(nóng)”問題，絕非鼓勵(lì)大量農(nóng)民進(jìn)城那么簡單。巴西、墨西哥、阿根廷、菲律賓、印度等幾乎所有第三世界國家，都沒有實(shí)行城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，但是這些國家同樣存在“三農(nóng)”問題。他們的農(nóng)民問題不太突出，是因?yàn)檗r(nóng)民人數(shù)少了，但另一方面城市問題卻大了，所謂“按下葫蘆浮起瓢”。在這些國家，城市擁擠了大量的失業(yè)和半就業(yè)狀態(tài)的貧民，這些低收入人群的生活水平、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等問題更加突出，“城市病”、“貧民窟”等現(xiàn)象就是真實(shí)寫照。而日本、韓國和我國臺灣地區(qū)的農(nóng)民雖然沒有城鄉(xiāng)戶籍制度差別，但在產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)會上受到特殊保護(hù)，很多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)包括農(nóng)業(yè)金融保險(xiǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工流通儲藏、生產(chǎn)資料供應(yīng)、技術(shù)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品超市等，限制非“農(nóng)民身份”經(jīng)營和參與。這些國家和地區(qū)就基本不存在“三農(nóng)”問題。在我國，近些年來國家有關(guān)部門對推進(jìn)戶籍改革一直是積極的、主動的，但主要阻力卻來自地方城市政府。由于公共服務(wù)提供能力的限制，只有那些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城市才樂意和有條件在戶籍改革方面邁出較大步伐。2003年鄭州市政府解除農(nóng)民進(jìn)城落戶限制時(shí)，市內(nèi)人口一年內(nèi)暴增了15萬，城市一時(shí)無法應(yīng)對新增的學(xué)校、醫(yī)療和社會服務(wù)等負(fù)擔(dān)，最后迫使政府“關(guān)掉了這扇門”。可見，戶籍改革是有條件的，不能脫離城市化發(fā)展實(shí)際，而城市化本身又是一個(gè)自然的、逐步的過程。三、政策建議城市化和工業(yè)化需要農(nóng)民進(jìn)城，“三農(nóng)”問題的全面解決也需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，這是毋庸置疑的。但希望通過改革戶籍制度，來“畢其功于一役”地解決戶口本背后的各種社會不公平，顯然是不現(xiàn)實(shí)的。過去不少地方放開戶籍制度的改革成效甚微，基本上可以說并不成功，教訓(xùn)深刻。戶籍改革本身并不復(fù)雜，但戶籍制度背后的相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策，以及由此產(chǎn)生的社會利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的，單靠統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，不可能改變我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)。因此，我們既要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革，為那些在城市穩(wěn)定居住、就業(yè)的流動人口創(chuàng)造條件，從制度上保證他們真正融入城市；又要從大處著眼，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，到那時(shí)取消城鄉(xiāng)二元戶籍差異、實(shí)行國民化的戶籍制度才是水到渠成。目前我國城市化率約46%，但只有28%左右的人有城市戶口，也就是說城市中18%的人還沒有變成城市居民。國家要?jiǎng)?chuàng)造條件讓這些人首先成為真正的市民，穩(wěn)步推進(jìn)城市化進(jìn)程。第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。就是要把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會作為一個(gè)整體統(tǒng)一籌劃，既要堅(jiān)定不移地推進(jìn)工業(yè)化和城市化，又要加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，進(jìn)一步優(yōu)化生產(chǎn)力和人口空間布局，推動城鄉(xiāng)資源要素合理流動，形成以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城的發(fā)展新格局，努力縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和地區(qū)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展和共同繁榮。重點(diǎn)是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。按照建立公共財(cái)政體制的要求，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷加大城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的投入。深化土地征用制度改革，嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，進(jìn)一步完善征用程序，研究制訂土地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法，保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。第二，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、國民化。現(xiàn)代社會的重要標(biāo)志是，每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)同等地享有憲法規(guī)定的公民權(quán)利特別是政府提供的公共服務(wù)，而不因公民性別、種族、身份、地域或其他先賦性條件不同而有區(qū)別+。提供義務(wù)教育、社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)，是政府的最基本和最核心職能。要在全國范圍內(nèi)加快實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，使國民在任何地方都能享受符合基本標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。只有實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、國民化，城鄉(xiāng)戶口的差異才能真正消除，戶籍制度也才能回歸本位。公民因?yàn)橐硎芄卜?wù)，就會主動地進(jìn)行人口登記。第三，充分尊重各地區(qū)、各城市實(shí)際，推進(jìn)有條件的城鄉(xiāng)遷徙自由。我國幅員遼闊，人口總量大且地區(qū)分布不均衡，加之城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距明顯，發(fā)展很不平衡，各個(gè)城市的現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會資源也是參差不齊。因此，在戶口遷移政策以及其他相關(guān)政策的調(diào)整方面，必須從各地的不同情況出發(fā)，特別是要充分考慮城市的綜合承受能力，給地方比較充分的自主權(quán)?？梢钥紤]，對于北京、上海、天津、廣州、武漢、重慶、深圳等人口壓力較大的特大城市，應(yīng)允許其在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)實(shí)行適度從緊的戶口遷移政策，有計(jì)劃、分步驟地滿足部分長期在城市就業(yè)居住的農(nóng)村人口進(jìn)城落戶的愿望，防止城市人口過快、過度膨脹。對于大中城市，應(yīng)在堅(jiān)持穩(wěn)定就業(yè)、固定住所（包括已購房和享受政府廉租房等保障性住房）和生活居住一定年限這三個(gè)基本條件的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥地放開城市戶籍準(zhǔn)入限制。對于中小城市和縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等，目前的戶籍遷移政策已經(jīng)基本放開，關(guān)鍵是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，使相同的城市戶籍具有相同的“含金量”。