【正文】 社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（四）保護各種經(jīng)濟組織的合法權(quán)益；（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利；（七）辦理上級人民政府交辦的其他事項。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實層面的考察。在現(xiàn)實生活中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也確實存在著大量的事權(quán)。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕。但鄉(xiāng)村社會的許多公共事務(wù)還壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頭上，根據(jù)筆者在山東部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍感到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作千頭萬緒，而且直接和村打交道，工作起來難度很大，對于上級的批示精神要領(lǐng)會，和村里交流起來還要有策略，上傳下達，農(nóng)村的工作不是想象的那么簡單，做起來是大有文章的。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。像農(nóng)業(yè)普查，計劃生育等工作就需要抽大部分機關(guān)干部去做。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村基層政治活動、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機構(gòu)，等等好多的工作．雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒有承擔(dān)起來。一般來講，基層政府的基本職能就是提供地方公共產(chǎn)品，但恰恰是在這個方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往是“缺位”的。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟辦公室，負責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。如在河南省中牟縣白沙鎮(zhèn)，農(nóng)民反映多少年來都沒有人指導(dǎo)莊稼防病治病，農(nóng)機站撤消后，原有的農(nóng)技人員有的干個體，有的轉(zhuǎn)行了。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。在他們最需要幫助的時候，他們的期待時常落空。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。從年頭到年尾，農(nóng)民就沒見過幾次鄉(xiāng)干部的影子。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。[11]實際上，這種情況不僅僅是在河南，而全國農(nóng)村的很多地方都存在。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。而這些該干的事情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往沒有干好。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。三 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的路徑：由職能轉(zhuǎn)變到鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治依據(jù)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)的分析，根據(jù)我們確定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的原則，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有大量事權(quán)的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是不能取消的。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實可能性，設(shè)計合理的改革路徑。從當前看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)的基礎(chǔ)上，切實實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能轉(zhuǎn)變。而從長遠看，則應(yīng)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。（一）當前目標：職能轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。轉(zhuǎn)變職能的關(guān)鍵，首先，是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅在機構(gòu)精簡上做文章是不夠的，最關(guān)鍵和最核心的是從根本上改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)、切實轉(zhuǎn)變它的職能。[13]實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這種職能在人民公社時期表現(xiàn)尤為明顯。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。而現(xiàn)在這種職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)具有了可能性。這是因為我們已經(jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以不再作為國家從農(nóng)村汲取資源的工具，而作為國家財政資金支持農(nóng)村的工具，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能由資源汲取型向資源支持型的轉(zhuǎn)變。其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。在財政壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般都成為了直接招商引資的“政府企業(yè)家”。這與十六大對政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。因而，應(yīng)該重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)由招商引資的直接經(jīng)濟主體，轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟活動的宏觀調(diào)控者，為市場主體提供良好的發(fā)展環(huán)境。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。再次，應(yīng)建立“雙向問責(zé)制”。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)是主要體現(xiàn)上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責(zé)過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達。實際上，在科層制政府體制中，這種自上而下的問責(zé)方向是必然的，也是不可避免的，它能夠約束下級政府的行為，并對其形成激勵機制。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。隨著政治管理由傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”向“善治”的轉(zhuǎn)型，就需要我們建立自上而下與自下而上相結(jié)合的“雙向問責(zé)制”。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。同時，上級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核要從以經(jīng)濟增長為中心轉(zhuǎn)為以農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給為中心，只有如此，才能實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。（二）長遠出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。這是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革所要實現(xiàn)的最終目標?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。不僅要實行村民自治制度，還要逐步創(chuàng)造條件把自治制度推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級?！盵15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢和方向。我國民主政治建設(shè)的方向就是要擴大基層民主的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治可以徹底實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，并且可以減少政府的行政成本。但是，應(yīng)當看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。首先，當前最重要的任務(wù)就是在實踐中進一步完善村民自治制度。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當令人沮喪?！盵16]在村民自治都存在問題的情況下，談何鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治？其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治牽涉到我國政治體制的變動、權(quán)力關(guān)系的調(diào)整和社會利益的分配，包括黨政關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系、鄉(xiāng)村關(guān)系、部門關(guān)系等等各個方面。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調(diào)整將是長時期的。因而，筆者在此把鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的最終目標。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實可行。在美國，自治制度是其地方政府的核心，其地方政府的治理模式或許對我們會有一定的啟示。四 財政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財權(quán)嚴重失衡。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍面臨巨大的財政壓力。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。生存困擾的直接后果，“是基層組織將工作目標轉(zhuǎn)向自身，組織行為嚴重扭曲?！盵17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變以及最終實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，最重要的就是改革財政體制，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革能否實現(xiàn)的關(guān)鍵。在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。[18]對于我國大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，通過稅收取得的財政收入是有限的。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要手段。但我國自1994年以來實行的轉(zhuǎn)移支付制度還不盡合理，帶有明顯的過渡性質(zhì)，存在著一定缺陷。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。但是，我國轉(zhuǎn)移支付總額的40%——50%至少起著逆向均等化效果，其原因是這些轉(zhuǎn)移支付并不按照均等化法則進行分配，而是按照來源地進行分配。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟和財力最弱的西部地區(qū)最少。我國的轉(zhuǎn)移支付偏離了均等化的目標。[19] 同時，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實際需要。以山東省為例，據(jù)統(tǒng)計，從2002稅費改革到2005年的3年間，山東省安排各級稅費改革轉(zhuǎn)移支付110億元，縣（市、區(qū)）均4181萬元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均302萬元。，%，村均補助9071元。盡管轉(zhuǎn)移支付力度較大，但“由于改革造成的減收超出了基層承受的能力，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只能維持低水平運轉(zhuǎn)，辦公運轉(zhuǎn)、事業(yè)發(fā)展經(jīng)費捉襟見肘?！盵20] 針對這種狀況，中央政府應(yīng)將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標。財政轉(zhuǎn)移支付的均等化目標并非針對收入差距，而是針對各地區(qū)間財政能力和公共服務(wù)差距。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。農(nóng)村地區(qū)之所以發(fā)展緩慢很大程度上就在于政府未能向他們提供最低標準的公共產(chǎn)品。[21] 因此，我們應(yīng)進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。首先，中央財政應(yīng)按照存量適度調(diào)整、增量重點傾斜的原則，增加對農(nóng)村的投入。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。其次，除專項轉(zhuǎn)移支付外，加大一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，以一般性轉(zhuǎn)移支付彌補地方財政缺口。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財政差異的作用。對于東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，中央的轉(zhuǎn)移支付比重可以低一些，而對于中西部落后地區(qū)，則需要中央加大專項轉(zhuǎn)移支付比例，以確保農(nóng)村所需的基本公共產(chǎn)品的供給。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。參考文獻：[1][J].領(lǐng)導(dǎo)文萃,2005（3）.[2]吳理財,：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的所思所想[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟,2005（11）.[3]、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[J].江蘇社會科學(xué),2002（2）.[4][J].中國發(fā)展觀察,2006（7）.[5][15][J].小城鎮(zhèn)建設(shè),2006（3）.[6]：根據(jù)與路徑[J].戰(zhàn)略與管理,2002（6）.[7][12][J].社會科學(xué),2006（7）.[8][18][M].西安:西北大學(xué)出版社,—67,38.[9]魏婷婷,[J].當代經(jīng)理人,2006(6).[10] 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