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鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革總結(jié)大會(huì)講話(文件)

2024-11-09 13:39 上一頁面

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【正文】 需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、富余人員出路等問題;需要調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系,促進(jìn)公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置;需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式,處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系,善于在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨(dú)立的法人主體與市場(chǎng)主體,為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間,并進(jìn)一步強(qiáng)化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴(kuò)張。從總體上看,事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府改革與企業(yè)改革,傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決,行政事業(yè)一體化特征依然突出。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患,一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問題,根本無力接納新人。事實(shí)上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)不光遠(yuǎn)離了農(nóng)民的利益,而且也遠(yuǎn)離了國家的利益,在很大程度上成為一個(gè)以自我權(quán)力擴(kuò)張為后盾,謀取經(jīng)濟(jì)利益和政治利益最大化的利益實(shí)體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會(huì)與國家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn),雖然能夠在一時(shí)取得較大成績,但如果沒有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。要轉(zhuǎn)變政府職能,就要做到以下幾點(diǎn):第一,上層機(jī)構(gòu)權(quán)力下放:政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進(jìn)行管理。(三)加強(qiáng)立法與監(jiān)督在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革中,我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度,特別是社會(huì)保障和醫(yī)療制度進(jìn)行相應(yīng)的改革,使機(jī)構(gòu)改革與其它改革相互配合,相互支持,從而促進(jìn)和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的順利進(jìn)行。根據(jù)需要保留的審批事項(xiàng),也要改進(jìn)審批方式,規(guī)范程序,簡(jiǎn)化環(huán)節(jié),設(shè)定時(shí)限,提高效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計(jì)合理的路徑是,當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變,長遠(yuǎn)出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。李昌平認(rèn)為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強(qiáng),不能削弱。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點(diǎn),縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權(quán),獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,直接對(duì)本縣政務(wù)和人民負(fù)責(zé);縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位,設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機(jī)構(gòu),接受縣政府的委派,專事縣政府委托的任務(wù)。[3]趙樹凱也主張,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo),他認(rèn)為,有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府是令人懷疑的。[6]可以看出,雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,但內(nèi)涵是不一樣的,一個(gè)是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,并改革為自治政府。(二)對(duì)撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析“皇權(quán)不下縣”。而在今天,鄉(xiāng)村社會(huì)的事務(wù)與古代社會(huì)已不可同日而語,鄉(xiāng)村社會(huì)具有大量事務(wù)而且復(fù)雜,包括經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法、計(jì)劃生育等行政工作,這其中很多都是皇權(quán)社會(huì)中所不存在的或相對(duì)簡(jiǎn)單的,這無須多言?!罢畬蛹?jí)多”。實(shí)際上,如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權(quán)一方面會(huì)上移給縣級(jí)政府,另一方面會(huì)下轉(zhuǎn)給村集體。實(shí)際上,在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中,都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級(jí)地方基層政府。美國只有3億左右人口,不到中國的1/4。正是依靠這些人員和機(jī)構(gòu),美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。實(shí)際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難的原因是多方面的,而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身,其中一個(gè)重要原因就是我國財(cái)政體制的缺陷。而地方政府,特別是縣鄉(xiāng)政府,財(cái)政收入大為減少。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。因而,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財(cái)政壓力而被迫進(jìn)行的,但我們?cè)谠O(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時(shí)應(yīng)以事權(quán)為中心,在此基礎(chǔ)上使財(cái)權(quán)與事權(quán)相稱。(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán):制度層面的考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構(gòu)中,一直扮演著主要角色,并發(fā)揮著重要作用。重新建立大鄉(xiāng)。人民公社取消,重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán):現(xiàn)實(shí)層面的考察。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時(shí)很忙,用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”,而且遇到中心工作雙休日都不休息。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,取消七站八所后,各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟(jì)辦公室,負(fù)責(zé)農(nóng)村工作,但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn),農(nóng)業(yè)稅不收了,可一不收錢,鄉(xiāng)干部也不見了。這就說明,農(nóng)業(yè)稅取消后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干,而是有大量的事情可做。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該如何改革呢?這需要我們既要考慮近期目標(biāo),又要考慮長遠(yuǎn)出路,既要考慮改革的必要性,又要考慮現(xiàn)實(shí)可能性,設(shè)計(jì)合理的改革路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。[13]實(shí)際上,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這是因?yàn)槲覀円呀?jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略,開始實(shí)行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略,并且實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。這與十六大對(duì)政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)是主要體現(xiàn)上級(jí)政府對(duì)基層政府約束和要求的“逆向問責(zé)制”,[14]農(nóng)民難以參與這種問責(zé)過程,從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達(dá)。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。但是,應(yīng)當(dāng)看到,鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。而且涉及憲法等法律的修改,文本的修改是容易的,但實(shí)踐層面的調(diào)整將是長時(shí)期的。四 財(cái)政體制改革:鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán),但其財(cái)權(quán)卻極為有限,事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重失衡。”[17]可以說,財(cái)政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源,也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而,轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的主要手段。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū),中部地區(qū)次之,而經(jīng)濟(jì)和財(cái)力最弱的西部地區(qū)最少。%,村均補(bǔ)助9071元。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)差距在很大程度上與財(cái)政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。在此基礎(chǔ)上,完善省、市財(cái)政向下的轉(zhuǎn)移支付制度,與中央政府相比,省、市級(jí)財(cái)政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。最后,應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理,建立監(jiān)督機(jī)制,提高資金使用效率,改變長期形成的只重投入,忽視績效的做法。再次,根據(jù)各地區(qū)差異,進(jìn)行合理轉(zhuǎn)移,有效發(fā)揮公共財(cái)政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)政差異的作用。[21] 因此,我們應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度,建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度?!盵20] 針對(duì)這種狀況,中央政府應(yīng)將促進(jìn)公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。[19] 同時(shí),總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實(shí)際需要。分稅制實(shí)施以來,中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。在美國,雖然地方政府用人不少,屬于吃飯財(cái)政,但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。在面臨財(cái)政困境的情況下,如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案,做到科學(xué)合理、現(xiàn)實(shí)可行。自1984年我國農(nóng)村實(shí)行村民自治制度以來,村民自治取得了很大成績,但也存在著很多問題,徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實(shí)踐并不令人樂觀,在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪?!盵15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢(shì)和方向。(二)長遠(yuǎn)出路:鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。讓市場(chǎng)充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。其次,要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。由于“路徑依賴”的影響,人民公社解體后,這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。[12]長期以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的工具,其主要職能就是“賦斂”。而從長遠(yuǎn)看,則應(yīng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。從以上分析可以看出,無論是在制度層面還是在現(xiàn)實(shí)層面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán),因而,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗(yàn),靠自己微薄的力量在田地里摸索。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠(yuǎn)程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)農(nóng)村基層政治活動(dòng)、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機(jī)構(gòu),等等好多的工作.雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重,但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒有承擔(dān)起來。農(nóng)業(yè)稅免征后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕?!痹?983年10月,中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定,鄉(xiāng)人民政府建立后,要按照《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán),領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè),做好公安,民政,司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作。隨著人民公社化的發(fā)展,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替,人民公社不僅是經(jīng)濟(jì)組織,而且是政治組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》,規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn),撤消了行政村建制。具體來說,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán),即有事可做,那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)不充足,則屬于我們的財(cái)政體制設(shè)計(jì)不合理,應(yīng)該改革財(cái)政體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的原則:以事權(quán)為中心筆者認(rèn)為,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的分析,首先應(yīng)該明確改革的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實(shí)際上也是在財(cái)政困境下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異,進(jìn)而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。其次,是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。1994年分稅制改革的最終效果就是增強(qiáng)了中央政府的財(cái)政控制能力,而基層政府財(cái)政收入大大減少。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難”。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例,該鎮(zhèn)有53萬居民,其政府工作人員1590多人,其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人,包括140名警察和160名消防員,另有300多人做臨時(shí)性工作。并且,這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比,其所管轄的人口更少、面積更小,但其機(jī)構(gòu)和人員有時(shí)更多。而如果事權(quán)上移,隨著事權(quán)的增加,則縣級(jí)政府的人員勢(shì)必膨脹。由此,一些學(xué)者便認(rèn)為,政府層級(jí)過多成為政府財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的重要原因,因而,應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。雖然,從歷史的角度講,取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性,但我們沒有必要為了繼承性而繼承。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個(gè)滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會(huì)的政權(quán)體系。在這些觀點(diǎn)中,弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高,持這種觀點(diǎn)的文章也占了多數(shù)。[5]這種觀點(diǎn)實(shí)際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握H绾螌?shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治,主要有兩種觀點(diǎn)。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù);二是指導(dǎo)村民自治活動(dòng)。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來,使之真正成為一級(jí)為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革;事權(quán);職能轉(zhuǎn)變;鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一 當(dāng)前的研究(一)當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的主要觀點(diǎn) 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革,主要有三種思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則,即以事權(quán)為中心。合理調(diào)整部門之間的職能,減
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