【正文】 需要解決好基層政府職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)精簡、富余人員出路等問題；需要調(diào)整國民收入分配格局和城鄉(xiāng)利益關(guān)系，促進公共資源在城鄉(xiāng)之間合理配置；需要農(nóng)村干部轉(zhuǎn)變舊的工作方式，處理好與農(nóng)民群眾的關(guān)系，善于在發(fā)展市場經(jīng)濟和民主政治的條件下與農(nóng)民打交道。這種狀況使許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不能真正成為獨立的法人主體與市場主體，為權(quán)力尋租留下了腐敗的空間，并進一步強化著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)的極度擴張。從總體上看，事業(yè)單位改革遠遠滯后于政府改革與企業(yè)改革，傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制的深層次問題尤其是政事不分問題并未解決，行政事業(yè)一體化特征依然突出。目前絕大多數(shù)市縣鄉(xiāng)政府下轄的事業(yè)單位都人滿為患，一些事業(yè)單位現(xiàn)有人員工資發(fā)放都成問題，根本無力接納新人。事實上,有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)不光遠離了農(nóng)民的利益,而且也遠離了國家的利益,在很大程度上成為一個以自我權(quán)力擴張為后盾,謀取經(jīng)濟利益和政治利益最大化的利益實體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)是連接廣大農(nóng)村社會與國家權(quán)力體系的最基層的控制樞紐。機構(gòu)和人員的精簡,雖然能夠在一時取得較大成績,但如果沒有相應(yīng)的配套措施,改革的成果只能是曇花一現(xiàn)。要轉(zhuǎn)變政府職能，就要做到以下幾點：第一，上層機構(gòu)權(quán)力下放：政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理。（三）加強立法與監(jiān)督在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，我們要依照法律法規(guī),界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制、工資制度，特別是社會保障和醫(yī)療制度進行相應(yīng)的改革,使機構(gòu)改革與其它改革相互配合，相互支持,從而促進和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的順利進行。根據(jù)需要保留的審批事項，也要改進審批方式，規(guī)范程序，簡化環(huán)節(jié)，設(shè)定時限，提高效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應(yīng)設(shè)計合理的路徑是，當(dāng)前目標(biāo)為職能轉(zhuǎn)變，長遠出路為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。李昌平認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將長期存在下去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力要加強，不能削弱。徐勇提出了“縣政、鄉(xiāng)派、村治”的觀點，縣政即縣為國家在農(nóng)村的基層政權(quán)，獨立承擔(dān)法律責(zé)任，直接對本縣政務(wù)和人民負責(zé)；縣以下的鄉(xiāng)由基層行政單位改為準(zhǔn)行政單位，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所或成為縣的派出機構(gòu)，接受縣政府的委派，專事縣政府委托的任務(wù)。[3]趙樹凱也主張，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府徹底改為派出機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革不能把撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為目標(biāo)，他認(rèn)為，有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是令人懷疑的。[6]可以看出，雖然他們都主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，但內(nèi)涵是不一樣的，一個是要保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并改革為自治政府。（二）對撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理由的分析“皇權(quán)不下縣”。而在今天，鄉(xiāng)村社會的事務(wù)與古代社會已不可同日而語，鄉(xiāng)村社會具有大量事務(wù)而且復(fù)雜，包括經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作，這其中很多都是皇權(quán)社會中所不存在的或相對簡單的，這無須多言?！罢畬蛹壎唷?。實際上，如果取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的事權(quán)一方面會上移給縣級政府，另一方面會下轉(zhuǎn)給村集體。實際上，在很多現(xiàn)代民族國家的地方政府的行政區(qū)劃中，都有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級地方基層政府。美國只有3億左右人口，不到中國的1/4。正是依靠這些人員和機構(gòu)，美國地方政府才為社區(qū)居民提供了良好的公共服務(wù)。實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的原因是多方面的，而并非完全來自鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身，其中一個重要原因就是我國財政體制的缺陷。而地方政府，特別是縣鄉(xiāng)政府，財政收入大為減少。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難形成的原因并不能完全歸罪于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身。因而，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的理由都是難以成立的。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革是基于財政壓力而被迫進行的，但我們在設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路時應(yīng)以事權(quán)為中心，在此基礎(chǔ)上使財權(quán)與事權(quán)相稱。（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：制度層面的考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在我國的政府架構(gòu)中，一直扮演著主要角色，并發(fā)揮著重要作用。重新建立大鄉(xiāng)。人民公社取消，重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有被賦予了大量事權(quán)。（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)：現(xiàn)實層面的考察。并且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作很瑣碎，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平時很忙，用他們自己的話說就是“小空不少大空沒有”，而且遇到中心工作雙休日都不休息。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，取消七站八所后，各地普遍設(shè)立了經(jīng)濟辦公室，負責(zé)農(nóng)村工作，但在很多地方卻沒有為農(nóng)民提供公共服務(wù)。在河南省中牟縣官渡鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)稅不收了，可一不收錢，鄉(xiāng)干部也不見了。這就說明，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不是無事可干，而是有大量的事情可做。那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)應(yīng)該如何改革呢？這需要我們既要考慮近期目標(biāo)，又要考慮長遠出路，既要考慮改革的必要性，又要考慮現(xiàn)實可能性，設(shè)計合理的改革路徑。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的方向應(yīng)該是為農(nóng)村和農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。[13]實際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這種“賦斂”職能也是國家為了實現(xiàn)工業(yè)化而采取的一種制度安排。這是因為我們已經(jīng)改變了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，開始實行全面統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，并且實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的戰(zhàn)略。這與十六大對政府職能應(yīng)為“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”的要求是相悖的。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問責(zé)是主要體現(xiàn)上級政府對基層政府約束和要求的“逆向問責(zé)制”，[14]農(nóng)民難以參與這種問責(zé)過程，從而農(nóng)民的利益訴求難以得到表達。使農(nóng)民能夠約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為?！班l(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革歸根到底還是要走民主自治的道路。但是，應(yīng)當(dāng)看到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在近期是有困難的。而且涉及憲法等法律的修改，文本的修改是容易的，但實踐層面的調(diào)整將是長時期的。四 財政體制改革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖然具有大量事權(quán)，但其財權(quán)卻極為有限，事權(quán)與財權(quán)嚴(yán)重失衡?！盵17]可以說，財政壓力、生存困擾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性不斷膨脹的根源，也是制約其職能轉(zhuǎn)變的根本。因而，轉(zhuǎn)移支付是保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入的主要手段。轉(zhuǎn)移支付的主要部分由中央政府按照來源地規(guī)則分配給了東部地區(qū)，中部地區(qū)次之，而經(jīng)濟和財力最弱的西部地區(qū)最少。%，村均補助9071元。中國各地區(qū)間的經(jīng)濟差距在很大程度上與財政差距、特別是公共服務(wù)差距密切相關(guān)。在此基礎(chǔ)上，完善省、市財政向下的轉(zhuǎn)移支付制度，與中央政府相比，省、市級財政向縣鄉(xiāng)政府的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。最后，應(yīng)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金的使用和管理，建立監(jiān)督機制，提高資金使用效率，改變長期形成的只重投入，忽視績效的做法。再次，根據(jù)各地區(qū)差異，進行合理轉(zhuǎn)移，有效發(fā)揮公共財政所要求的調(diào)節(jié)地區(qū)財政差異的作用。[21] 因此，我們應(yīng)進一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付方式，加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度，建立規(guī)范、公平、高效的轉(zhuǎn)移支付制度。”[20] 針對這種狀況，中央政府應(yīng)將促進公共產(chǎn)品供給的均等化作為轉(zhuǎn)移支付制度的優(yōu)先目標(biāo)。[19] 同時，總量過低的轉(zhuǎn)移支付也無法滿足實際需要。分稅制實施以來，中央政府逐步加大了向地方政府轉(zhuǎn)移支付的力度。在美國，雖然地方政府用人不少，屬于吃飯財政，但完善的轉(zhuǎn)移支付制度保證了地方政府公共服務(wù)的供給。在面臨財政困境的情況下，如何生存就成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要首先解決的問題。我們應(yīng)科學(xué)設(shè)計鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的方案，做到科學(xué)合理、現(xiàn)實可行。自1984年我國農(nóng)村實行村民自治制度以來，村民自治取得了很大成績，但也存在著很多問題，徐勇認(rèn)為“村民自治的發(fā)展實踐并不令人樂觀，在一些地方甚至相當(dāng)令人沮喪?！盵15]鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治符合我國民主政治建設(shè)的趨勢和方向。（二）長遠出路：鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。但其缺陷是農(nóng)民成為了旁觀者。讓市場充分發(fā)揮在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。其次，要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府企業(yè)家”職能。由于“路徑依賴”的影響，人民公社解體后，這種職能也沒有根本轉(zhuǎn)變。[12]長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家從鄉(xiāng)村社會汲取資源的工具，其主要職能就是“賦斂”。而從長遠看，則應(yīng)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治。從以上分析可以看出，無論是在制度層面還是在現(xiàn)實層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都具有大量的事權(quán)，因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在既具有合法性又具有合理性。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的主要精力則忙于招商引資。農(nóng)民種田全靠老經(jīng)驗，靠自己微薄的力量在田地里摸索。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著扶持農(nóng)業(yè)、發(fā)展工業(yè)、山區(qū)小流域治理、遠程建設(shè)、招商引資、培植壯大民營經(jīng)濟、社會穩(wěn)定、推動農(nóng)村基層政治活動、完成義務(wù)教育、發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)、健全公共服務(wù)機構(gòu)，等等好多的工作．雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作任務(wù)繁重，但許多應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的工作還沒有承擔(dān)起來。農(nóng)業(yè)稅免征后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)催糧、派款的任務(wù)大大減輕?！痹?983年10月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》中規(guī)定，鄉(xiāng)人民政府建立后，要按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定行使職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè)，做好公安，民政，司法、文教衛(wèi)生、計劃生育等工作。隨著人民公社化的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被人民公社所代替，人民公社不僅是經(jīng)濟組織，而且是政治組織。1954年《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》，規(guī)定縣以下農(nóng)村基層行政區(qū)劃為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)和鎮(zhèn)，撤消了行政村建制。具體來說，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有大量的事權(quán)，即有事可做，那么就不應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)不充足，則屬于我們的財政體制設(shè)計不合理，應(yīng)該改革財政體制。[10] 二 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的原則：以事權(quán)為中心筆者認(rèn)為，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的分析，首先應(yīng)該明確改革的原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自利性的增長實際上也是在財政困境下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出現(xiàn)的行為變異，進而出現(xiàn)的目標(biāo)替代現(xiàn)象。其次，是我國二元的公共產(chǎn)品供給體制。1994年分稅制改革的最終效果就是增強了中央政府的財政控制能力，而基層政府財政收入大大減少?！班l(xiāng)鎮(zhèn)財政困難”。以美國馬薩諸塞州的布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)有53萬居民，其政府工作人員1590多人，其中2003年從鎮(zhèn)政府那里領(lǐng)工資的有1050人，包括140名警察和160名消防員，另有300多人做臨時性工作。并且，這些國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與我們國家的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，其所管轄的人口更少、面積更小，但其機構(gòu)和人員有時更多。而如果事權(quán)上移，隨著事權(quán)的增加，則縣級政府的人員勢必膨脹。由此，一些學(xué)者便認(rèn)為，政府層級過多成為政府財政負擔(dān)沉重的重要原因，因而，應(yīng)該取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。雖然，從歷史的角度講，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有歷史繼承性，但我們沒有必要為了繼承性而繼承。雖然形成這種狀況的原因在于有限的農(nóng)業(yè)剩余無法供養(yǎng)一個滲透到分散孤立的鄉(xiāng)村社會的政權(quán)體系。在這些觀點中，弱化以及取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的呼聲很高，持這種觀點的文章也占了多數(shù)。[5]這種觀點實際上是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)樽灾握?。如何實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治，主要有兩種觀點。鄉(xiāng)公所的主要職能一是完成政府任務(wù)；二是指導(dǎo)村民自治活動。下一步鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重心應(yīng)切實轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)變政府職能上來，使之真正成為一級為農(nóng)民提供公共服務(wù)的基層政府組織。關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革；事權(quán)；職能轉(zhuǎn)變；鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治一 當(dāng)前的研究（一）當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要觀點 當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，主要有三種思路。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革應(yīng)該首先確立改革的原則，即以事權(quán)為中心。合理調(diào)整部門之間的職能，減