【正文】 要》對政府職能的定位是:“依法界定和規(guī)范經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能?！薄缎姓S可法》給政府的職能劃定了界限，總的來講就是：政府要做自己應(yīng)當(dāng)做的事、政府要做自己能做的事，而不是做自己不應(yīng)當(dāng)做的、做不了事。也就是說，政府切實履行好自己應(yīng)當(dāng)履行的職能，在原則上也就是“最有效的服務(wù)”。因此，政府職能的正確定位是建設(shè)服務(wù)型政府的前提。而建設(shè)服務(wù)型政府首先在于理念的轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)把公眾視為客戶。政府的行為要接受公眾的評價、選擇。由此出發(fā)，政府的服務(wù)應(yīng)當(dāng)理解為能夠向公眾提供的任何一項活動或利益，它本質(zhì)上是無形的，它的生產(chǎn)可能與實際產(chǎn)品有關(guān)，也可能無關(guān)。即政府的服務(wù)首要的是一種內(nèi)在的服務(wù)理念、精神。當(dāng)然，這種精神、理念要通過具體的制度來體現(xiàn)，如降低行政成本，在公共部門引入競爭性，引入私人部門的管理方法，等等。由市場、社會決定政府的職能，由法律予以定位，這決定了政府的服務(wù)方式，即依法服務(wù)，而不僅僅是憑熱情，或自己的道德感、使命感服務(wù)?！坝捎谡枪矙?quán)力的直接掌握和行使者，是各類重要社會資源的實際擁有者，又擁有龐大的官僚體制和內(nèi)在的權(quán)力膨脹和擴張欲望；而作為授權(quán)者一方的公民，則大都處于孤立無援的分散狀態(tài)，他們在與政府的契約關(guān)系中往往處于相對弱者的地位。這就使得政府極易違背其初衷”。因此，政府要依法服務(wù)，公務(wù)員要具備依法服務(wù)的能力，這種能力應(yīng)體現(xiàn)在：①領(lǐng)會服務(wù)的精神實質(zhì)，始終如一；②依法履行職責(zé)，正確處理服務(wù)與管理、履行職責(zé)的關(guān)系；③服務(wù)出于善意、誠心,急公眾之所急，謀公眾之所需；④依據(jù)法律不斷創(chuàng)新服務(wù)的方式，接受公眾的評判。一個不可否認(rèn)的事實是，我國的經(jīng)濟發(fā)展和法治建設(shè)在很大程度上都取決于政府的推動。一般認(rèn)為，我國的法治建設(shè)不是社會自然衍生的過程，而是政府至上而下的推動，這就存在著權(quán)力需求與制約的矛盾。同樣，在經(jīng)濟發(fā)展上也是如此，“中國建立自由經(jīng)濟秩序的最大推動力來自于政府，其最大阻力也來自于政府?！苯?jīng)濟發(fā)展和行政管理離不開對效率的追求，而法治就是要用法律約束權(quán)力。這樣，對經(jīng)濟發(fā)展的追求和依法行政的要求不免產(chǎn)生矛盾，甚至沖突。因此，如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟發(fā)展與依法行政的關(guān)系是政府經(jīng)常面臨的難題。小平同志說，發(fā)展才是硬道理。這同樣是依法行政水平的一個衡量標(biāo)準(zhǔn)，并體現(xiàn)在公務(wù)員通過執(zhí)法促進經(jīng)濟發(fā)展的能力上。公務(wù)員不是為執(zhí)法而執(zhí)法，不是為行政機關(guān)自身而執(zhí)法。那么，如何做到通過執(zhí)法促進經(jīng)濟發(fā)展呢？至少包括這么一些要求：①樹立科學(xué)的發(fā)展觀、正確的政績觀；②處理好執(zhí)法手段和目的的關(guān)系；③降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效益；④在實踐中不斷創(chuàng)新適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的執(zhí)法方式、方法。任何社會都存在著矛盾和沖突，矛盾、沖突的根源在于利益的糾紛。在一個利益分化、多元化、法律化的社會更是如此。而根本的是面對矛盾所采取的處理方法。方法得當(dāng)，矛盾化解；方法不當(dāng)，矛盾激化。因此，方法在一定程度上決定矛盾的發(fā)展和事態(tài)的后果。那么，如何衡量方法的“當(dāng)”與“不當(dāng)”呢？這方面,經(jīng)驗固然可貴，政策也不可少，但既然是依法治國，法律自然是一個最好的標(biāo)準(zhǔn)。因為法律具有權(quán)威性、明確性和強制性，一般而言依據(jù)法律化解的矛盾更能達到“息事寧人”的效果。政府擔(dān)負(fù)著化解社會矛盾、構(gòu)建和諧社會的職責(zé)，而現(xiàn)階段，社會矛盾具有復(fù)雜性、群眾性、偏激性等特點，這就要求公務(wù)員善于運用法律處理社會糾紛，做到：①能夠正視矛盾、預(yù)見矛盾、不回避矛盾；②在法律的框架下理性地解決糾紛；③不制造矛盾，不濫用法律的強制力；④能夠依據(jù)法律創(chuàng)新解決糾紛的手段。三、公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的重要意義(一)全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的迫切需要改革開放以來，我國的行政法治建設(shè)取得了很大成績，各級行政機關(guān)及其公務(wù)員的依法行政觀念有所增強，依法行政能力有所提高。但是也應(yīng)看到，當(dāng)前的依法行政工作還存在不少問題，特別是公務(wù)員依法行政的觀念和依法行政能力仍然是影響政府機關(guān)依法行政水平的制約因素。這就要求對公務(wù)員特別是行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部長期不懈地進行教育和培訓(xùn)，增強公務(wù)員法制觀念，樹立依法行政的正確態(tài)度，提高依法行政的水平。（二）是公務(wù)員能力建設(shè)的鮮明主題公務(wù)員擔(dān)負(fù)著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的規(guī)劃、組織和實施的重要責(zé)任，新形勢和任務(wù)對公務(wù)員能力建設(shè)提出多方面的要求。公務(wù)員不僅要有較高的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要有較高的法律素質(zhì)，無論是進行決策還是實施管理，都必須按照法律法規(guī)行使權(quán)力，合法有效地運用權(quán)力。特別是隨著改革開放的深入發(fā)展和市場經(jīng)濟的不斷完善，法律已經(jīng)成為國家政治生活、社會生活和公務(wù)活動的重要內(nèi)容，依法行政已經(jīng)成為政府工作的主要任務(wù)之一。公務(wù)員只有堅持依法行政，才能適應(yīng)社會發(fā)展對公務(wù)員職位的要求和政府工作的需要。公務(wù)員的社會地位和職業(yè)特點決定了公務(wù)員必須學(xué)法用法，嚴(yán)格執(zhí)法，這對于落實依法治國基本方略具有重要意義。（三）是執(zhí)政為民的要求貫徹“三個代表”重要思想，本質(zhì)在堅持執(zhí)政為民，其中很重要一點是要建立一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊伍。高素質(zhì)首先是政治上高素質(zhì)，就是要端正對最廣大人民的正確態(tài)度。在我國，人民是國家和社會的主人，政府是人民的政府。公務(wù)員本質(zhì)上是人民的公仆，公務(wù)員手中的權(quán)力本質(zhì)上是屬于人民的。貫徹“三個代表”重要思想，要求我們正確對待和行使手中的權(quán)力，堅持依法行政，做到用權(quán)為民。四、公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的基本要求和制度（一）法律、法規(guī)、規(guī)章中確立的有關(guān)制度 1．依法行政是各級公務(wù)員的法定義務(wù)和職責(zé)行政機關(guān)及其公務(wù)員依法行政是依法治國的基本要求，對依法治國基本方針的實行，具有決定性的意義。根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》，公務(wù)員必須履行遵守憲法、法律和法規(guī)，依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)，保守國家秘密和工作秘密等義務(wù)。2．公務(wù)員考核制度行政機關(guān)按照管理權(quán)限，對公務(wù)員的德、能、勤、績進行全面考核，重點考核工作實績。公務(wù)員的考核分為平時考核和考核?？己私Y(jié)果作為對公務(wù)員的獎懲、培訓(xùn)、辭退以及調(diào)整職務(wù)、級別和工資的依據(jù)。3．公務(wù)員獎勵制度公務(wù)員遵守紀(jì)律，廉潔奉公，作風(fēng)正派，辦事公道，起模范作用的；同違法違紀(jì)行為做斗爭，有功績等表現(xiàn)之一的，應(yīng)當(dāng)予以獎勵。4．公務(wù)員責(zé)任追究制度 公務(wù)員責(zé)任主要有行政處分、行政賠償責(zé)任和刑事責(zé)任：（1）根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》，公務(wù)員必須嚴(yán)格遵守紀(jì)律，不得有違紀(jì)行為。公務(wù)員有違紀(jì)行為，尚未構(gòu)成犯罪的，或者雖然構(gòu)成犯罪但依法不追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)給予行政處分：警告、記過、記大過、降級、撤職、開除。（2）根據(jù)《國家賠償法》，有故意或者重大過失的公務(wù)員可被責(zé)令承擔(dān)部分或者全部賠償費用。（3）許多法律規(guī)定，對有違法行為的公務(wù)員依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任。5．公務(wù)員培訓(xùn)制度公務(wù)員在培訓(xùn)期間的學(xué)習(xí)成績和鑒定作為其任職和晉升職務(wù)的依據(jù)之一。國家公務(wù)員培訓(xùn)分為：對經(jīng)考試錄用進入國家行政機關(guān)、擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員的初任培訓(xùn)、對晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員按照相應(yīng)職位的要求所進行的任職培訓(xùn)、根據(jù)專項工作需要對國家公務(wù)員進行的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和對在職人員以增新、補充、拓寬相關(guān)知識為目的的更新知識培訓(xùn)。按照“少而精”的原則和科學(xué)性、針對性的要求，國家公務(wù)員培訓(xùn)的課程設(shè)置一般分為公共必修課、專業(yè)必修課和選修課。公共必修課包括法律法規(guī)、政策和公務(wù)員行為規(guī)范。（二）政策措施和其他規(guī)范性文件中確立的有關(guān)制度提高公務(wù)員法治觀念和依法行政能力。根據(jù)2000年10月25日中宣部、人事部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于在全國公務(wù)員中開展學(xué)法用法活動和進行依法行政培訓(xùn)的意見》，提高公務(wù)員法治觀念和依法行政能力的制度主要有：（1）公務(wù)員學(xué)法制度內(nèi)容上分通用法律知識和專門法律知識兩大部分。采取自學(xué)與集中培訓(xùn)相結(jié)合，以自學(xué)為主的形式。各地區(qū)各部門可以采取脫產(chǎn)辦班、專題輔導(dǎo)、舉辦講座、研討會、交流會等形式組織學(xué)習(xí)。（2）公務(wù)員學(xué)法用法考試、考核和證書管理制度各部門對公務(wù)員學(xué)法用法和依法行政培訓(xùn)學(xué)習(xí)情況要定期檢查，同時列入考核的一項重要內(nèi)容。通用法律知識的統(tǒng)一考試有中央有關(guān)部門組織；專門法律知識的考試由各部門自行組織。考試成績登記在國家公務(wù)員培訓(xùn)證書上，作為公務(wù)員考核、任職、定級和晉升職務(wù)的重要依據(jù)?？荚嚥缓细裾?，當(dāng)年考核不得評為優(yōu)秀等次。公務(wù)員參加由政府人事部門組織或認(rèn)可的初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、更新知識培訓(xùn)及其它類型的培訓(xùn)均應(yīng)在證書上登記；政府人事部門對培訓(xùn)證書實行不定期驗證。此外，2004年2月中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，建立了一系列監(jiān)督制度，可以適用于行政機關(guān)中不依法行政并有違法違紀(jì)行為的公務(wù)員中的中共黨員。同時發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，也可適用于有違法違紀(jì)行為公務(wù)員中的中共黨員。五、增強公務(wù)員依法行政觀念和能力過程中應(yīng)注意的主要問題當(dāng)前的依法行政工作還存在不少問題，依法行政工作還遠遠不能適應(yīng)法律的規(guī)定以及形勢發(fā)展的要求，這既有觀念上的原因，能力上的原因，更有深刻的體制和社會原因，全面推進依法行政將是一個長期而艱巨的任務(wù)。在努力提高各級公務(wù)員的依法行政觀念和能力的過程中，應(yīng)注意的問題是：（一）充分認(rèn)識依法行政能力建設(shè)在公務(wù)員能力建設(shè)中的作用隨著依法治國方針的實施，依法行政逐步深入人心，依法行政將成為各級公務(wù)員的主要工作任務(wù)之一。2003年3月21日國務(wù)院第一次全體會議通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》，將依法行政列為今后國務(wù)院的三項主要工作之一；2003年12月人事部發(fā)布的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》也將公務(wù)員依法行政能力列為第二位，說明了依法行政能力建設(shè)在公務(wù)員能力建設(shè)中的應(yīng)有地位。各級政府和政府部門應(yīng)從戰(zhàn)略的高度充分認(rèn)識加強公務(wù)員依法行政觀念和能力建設(shè)的重要性。（二）確立教育和培訓(xùn)在公務(wù)員依法行政能力建設(shè)中的應(yīng)有地位教育和培訓(xùn)是公務(wù)員能力建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，是提高公務(wù)員整體素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的重要途徑。幫助各級公務(wù)員樹立依法行政的觀念和正確態(tài)度，提高公務(wù)員依法行政能力，將成為對公務(wù)員教育和培訓(xùn)的主要內(nèi)容之一。要把依法行政的教育作為對各級干部執(zhí)政為民、貫徹實踐“三個代表”重要思想的重要內(nèi)容之一。（三）將依法行政教育與保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動和公務(wù)員行為規(guī)范相結(jié)合 一是把依法行政教育和保持共產(chǎn)黨員先進性教育活動結(jié)合起來，自覺堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，樹立依法行政的正確態(tài)度，提高依法行政的自覺性； 二是要把依法行政教育和公務(wù)員行為規(guī)范教育、職業(yè)教育結(jié)合起來，深入貫徹依法治國和以德治國的重要思想，在學(xué)法用法和堅持依法行政的同時，加強行為規(guī)范和職業(yè)教育，促進依法行政。（四）下大力氣培育和提高行政機關(guān)工作人員的法律意識一是樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念：任何行政職權(quán)的取得和行使都必須符合法律。承擔(dān)責(zé)任是現(xiàn)代法治政府的第一要義，政府的權(quán)力來源于人民，政府理應(yīng)承擔(dān)起與權(quán)力對等的責(zé)任，對人民負(fù)責(zé)；政府違法行使權(quán)力要承擔(dān)責(zé)任，違法不作為也要承擔(dān)責(zé)任。二是樹立法律權(quán)威的觀念：各級行政機關(guān)及其工作人員要帶頭尊重法律、崇尚法律、遵守法律，維護法律的權(quán)威，嚴(yán)格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。任何機關(guān)和個人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)，不得以權(quán)代法、以權(quán)壓法、以權(quán)亂法、以權(quán)廢法。三是依程序行政的觀念：在當(dāng)前情況下，依法行政特別要樹立依程序行政的觀念，完善行政程序方面的法律制度，做到：任何行政機關(guān)及其工作人員在作出影響行政相對人的行為時，必須遵守法定程序；行政機關(guān)在行政決定過程中應(yīng)當(dāng)平等對等行政管理相對人；與相對人存在利害關(guān)系時應(yīng)當(dāng)回避；在作出不利于相對人的行政決定時應(yīng)當(dāng)給予陳述和申辯的機會。（五）加強培訓(xùn)機構(gòu)、教材和師資隊伍建設(shè)各級行政學(xué)院和其他各類培訓(xùn)機構(gòu)，要把依法行政培訓(xùn)列入對公務(wù)員進行初任培訓(xùn)、任職資格培訓(xùn)、專業(yè)知識培訓(xùn)和更新知識培訓(xùn)的重要內(nèi)容，認(rèn)真組織實施，努力提高培訓(xùn)效果。要統(tǒng)一規(guī)劃、組織編寫一批適應(yīng)各級公務(wù)員依法行政教育和培訓(xùn)的高質(zhì)量的教材，或?qū)⒁婪ㄐ姓?nèi)容列入有關(guān)公務(wù)員教育和培訓(xùn)教材中，并鼓勵各部門編寫具有部門管理特點的依法行政教育和培訓(xùn)教材或?qū)⒁婪ㄐ姓?nèi)容列入有關(guān)部門公務(wù)員教育和培訓(xùn)教材中。要選聘政治業(yè)務(wù)素質(zhì)合格、專業(yè)結(jié)構(gòu)合理的教師充實師資隊伍；另一方面，要通過教師進修、集體備課、觀摩優(yōu)秀教師授課等方式提高教師教學(xué)水平和業(yè)務(wù)能力。同時，要注意選聘黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)專家擔(dān)任兼職教師，實現(xiàn)師資資源共享，逐步建立一支規(guī)模適當(dāng)、素質(zhì)優(yōu)良的專兼職結(jié)合的依法行政教育和培訓(xùn)師資隊伍。（六）建立健全公務(wù)員培訓(xùn)激勵約束機制要完善和落實培訓(xùn)和使用相結(jié)合制度，把學(xué)法和用法結(jié)合起來，緊密聯(lián)系本職工作，解決工作中遇到的實際問題；要定期開展對公務(wù)員依法行政能力的考試考核工作，把公務(wù)員學(xué)習(xí)法律知識和公務(wù)員學(xué)法用法考試考核結(jié)果以及學(xué)法用法情況，作為考核的重要內(nèi)容和任免、晉升和獎懲、辭退的依據(jù)之一。（七）加強公務(wù)員依法行政能力的制度建設(shè)要逐步實現(xiàn)公務(wù)員依法行政能力建設(shè)的規(guī)范化、制度化，建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部法制講座制度、理論中心組學(xué)法制度、任前法律知識考試考核制度；積極探索行政機關(guān)負(fù)責(zé)人任職前考法制度，有條件的地方也可以實施法律知識任職資格制度。除了建立健全上述教育和培訓(xùn)制度外，按照國家的要求，還要結(jié)合地方政府機構(gòu)改革，調(diào)整和優(yōu)化干部隊伍結(jié)構(gòu)，著力提高干部素質(zhì)；進一步整頓行政執(zhí)法隊伍，要強化行政執(zhí)法監(jiān)督。六、提高公務(wù)員的依法行政能力的途徑公務(wù)員是政府行政之本。政府行政能力的高低就其實質(zhì)而言，就是構(gòu)成政府人員行政能力高低的體現(xiàn)。建設(shè)法治政府，關(guān)鍵在人，必須提高公務(wù)員依法行政能力。以《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》為指針，貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》提出的各項部署，切實加強公務(wù)員依法行政能力的建設(shè)，提高公務(wù)員的依法行政能力。(一)樹立依法行政觀念，自覺將行政行為納人法制化軌道要走向法治政府，就必須牢固樹立公務(wù)員的依法行政觀念。從某種意義上講，依法行政更多的是一種觀念，依法行政局面的形成有賴于政府機關(guān)工作人員轉(zhuǎn)變行政觀念，養(yǎng)成依法行政的習(xí)慣和自覺性。要樹立法律權(quán)威的觀念，各級行政機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭尊重法律、崇尚法律、遵守法律、維護法律的權(quán)威，嚴(yán)格在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，任何機關(guān)和個人都不能有超越于憲法和法律或者凌駕于憲法和法律之上的特權(quán)。行政機關(guān)的施政行為與公民息息相關(guān)，直接為公民所感受。要樹立職權(quán)法定和權(quán)責(zé)統(tǒng)一的觀念，承擔(dān)責(zé)任是現(xiàn)代法治政府的第一要義，政府的權(quán)力來源于人民，政府理應(yīng)承擔(dān)起與權(quán)力對等的責(zé)任，對人民負(fù)責(zé)，任何