【正文】 是因?yàn)槭称窓z測(cè)監(jiān)督條件不完善、對(duì)食源性病原菌缺乏認(rèn)識(shí)或從業(yè)人員非主動(dòng)性過(guò)失，造成劣質(zhì)食品未被發(fā)現(xiàn)繼而進(jìn)入消費(fèi)環(huán)節(jié)。我們把這一類(lèi)原因統(tǒng)稱(chēng)為技術(shù)問(wèn)題。隨著轉(zhuǎn)基因技術(shù)、現(xiàn)代生物技術(shù)、益生菌和酶制劑等技術(shù)在食品中的應(yīng)用，關(guān)于應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)和食品安全的爭(zhēng)論就一直沒(méi)有間斷。我國(guó)當(dāng)前的主要問(wèn)題體現(xiàn)在檢測(cè)設(shè)備不完善，檢測(cè)覆蓋面偏低，抽檢頻率過(guò)低，更談不上對(duì)食品進(jìn)行普檢。而國(guó)外的食品安全案例主要集中在這一類(lèi)，新的動(dòng)植物病菌在造成實(shí)際負(fù)面影響之前往往很難被檢測(cè)發(fā)現(xiàn)，以美國(guó)為例，食源性疾病每年導(dǎo)致7600萬(wàn)人生病，325000人住院治療，5000人死亡，其中已知的食源性疾病超過(guò)250種，絕大多數(shù)是各種細(xì)菌、病毒與寄生蟲(chóng)引起的感染疾病。第四類(lèi)是因?yàn)槭称钒踩妥粉檻土P的法令制度不健全或者徇私舞弊，導(dǎo)致食品安全事故的危害繼續(xù)擴(kuò)大。從理論以及發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管的改革實(shí)踐看，食品安全監(jiān)管無(wú)疑趨向于專(zhuān)業(yè)化、公正性和獨(dú)立性。國(guó)外食品安全監(jiān)管制度和體系的變遷，很大程度上源于外部環(huán)境的變化，包括社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的變化，一系列食品安全危機(jī)最后進(jìn)一步形成監(jiān)管變革的動(dòng)力機(jī)制。近三年來(lái)，我國(guó)在食品安全立法和組織體系建設(shè)方面做出了巨大的努力，但由于監(jiān)管模式不清晰和法制松弛，尚未對(duì)食品安全事故頻發(fā)的現(xiàn)象產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的遏制作用。二、食品安全頻發(fā)原因食品安全事件最直接也是最嚴(yán)重的危害，是對(duì)消費(fèi)者身體健康的危害。一日三餐不可或缺，食品是否安全直接關(guān)系到每個(gè)人的身體健康甚至生命安全。對(duì)于影響巨大的食品安全事件而言，危害不僅僅局限在受害的消費(fèi)者，而往往還會(huì)延伸到行業(yè)和國(guó)家聲譽(yù)的層面，從而具有了經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“負(fù)外部性”?！柏?fù)外部性”的存在意味著食品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者給消費(fèi)者和社會(huì)帶來(lái)了危害，卻沒(méi)有為此而支付足夠抵償這種危害的成本，即出現(xiàn)了市場(chǎng)失靈。第一個(gè)負(fù)外部性在于食品安全事件對(duì)于經(jīng)濟(jì)和民生的沖擊。如三聚氰胺事件后，乳業(yè)全行業(yè)減產(chǎn)停產(chǎn)，數(shù)萬(wàn)名職工下崗，240多萬(wàn)戶(hù)奶農(nóng)殺牛、倒奶，大量城鄉(xiāng)居民的就業(yè)、收入受到影響。2009年我國(guó)乳制品進(jìn)口從2008年的35萬(wàn)噸猛增到60萬(wàn)噸。國(guó)產(chǎn)乳業(yè)元?dú)獯髠?，至今尚未完全恢?fù)。在事件發(fā)生后，進(jìn)口奶粉一年之內(nèi)數(shù)次漲價(jià)，每次漲幅在10%以上，國(guó)內(nèi)消費(fèi)者也為此付出了很大代價(jià)。第二個(gè)負(fù)外部性在于對(duì)政府公信力和國(guó)家形象的影響。接連發(fā)生的食品安全事件，大大影響了民眾的消費(fèi)信心，嚴(yán)重沖擊社會(huì)誠(chéng)信道德體系。當(dāng)民眾對(duì)食品安全的不安情緒累積到一定程度時(shí)，往往會(huì)轉(zhuǎn)化成對(duì)國(guó)產(chǎn)食品和官方聲音的集體不信任，這會(huì)進(jìn)一步增加食品生產(chǎn)和加工行業(yè)的交易成本。根據(jù)國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2010年全國(guó)各級(jí)監(jiān)管部門(mén)主動(dòng)檢查各類(lèi)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位3500萬(wàn)戶(hù)次，共查處13萬(wàn)起食品安全違法違規(guī)案件，但官方公布的2010年蔬菜、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品檢測(cè)合格率達(dá)到了96%，官方和民眾的反應(yīng)落差就此形成。一些食品安全事件還涉及境外，給我國(guó)形象及外貿(mào)出口造成不利影響。三、食品安全產(chǎn)生原因：政府監(jiān)管的著力點(diǎn)和缺陷對(duì)于食品安全問(wèn)題由亂到治的過(guò)程，最重要也是責(zé)無(wú)旁貸的力量來(lái)自于政府監(jiān)管。從保障經(jīng)濟(jì)秩序和民眾健康的角度出發(fā)，政府對(duì)于不同的食品安全問(wèn)題和誘因應(yīng)該采取不同的治理辦法。針對(duì)前文提述的第一類(lèi)食品安全問(wèn)題的成因，監(jiān)管重心主要在于細(xì)化生產(chǎn)工藝流程和衛(wèi)生環(huán)境要求，通過(guò)市場(chǎng)手段鼓勵(lì)兼并重組和產(chǎn)生升級(jí)，加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)源頭的監(jiān)督，在注重保持中小生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者利益的基礎(chǔ)上實(shí)施適當(dāng)?shù)男袠I(yè)準(zhǔn)入等?？偟膩?lái)說(shuō)，就是用市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰的方法解決食品安全的問(wèn)題。對(duì)于為達(dá)到個(gè)人目的故意改變食品質(zhì)量造成第二類(lèi)食品安全事件的問(wèn)題，監(jiān)管思路是“明晰規(guī)則，嚴(yán)明法治”。即盡量明確食物中允許投放的添加劑含量，對(duì)于暫時(shí)無(wú)法判斷化學(xué)特性及對(duì)人體危害程度的非食用物質(zhì)，設(shè)定最大允許的殘留標(biāo)準(zhǔn)；其次強(qiáng)化食品標(biāo)簽的標(biāo)準(zhǔn)化制度，特別是對(duì)于添加劑含量和實(shí)際不符的食品要納入召回范疇；最后是明確食品標(biāo)準(zhǔn)的制定機(jī)構(gòu)和授權(quán)機(jī)制，目前我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)，造成了標(biāo)準(zhǔn)之間的交叉重復(fù)和規(guī)制盲區(qū)。對(duì)于檢測(cè)監(jiān)督力量不足導(dǎo)致的第三類(lèi)食品安全問(wèn)題，首先要保證國(guó)內(nèi)食品安全檢測(cè)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和客觀性；其次不斷檢討檢測(cè)項(xiàng)目的完備性并把結(jié)果向社會(huì)公眾進(jìn)行公開(kāi)；第三加強(qiáng)食品檢測(cè)的頻率，建立向重點(diǎn)經(jīng)營(yíng)單位派駐檢測(cè)員制度并實(shí)施交叉輪崗，這些相對(duì)成熟的機(jī)制在美國(guó)等國(guó)家得到廣泛應(yīng)用，實(shí)踐證明是可行有效的。對(duì)于政府監(jiān)管而言，最重要也是目前最應(yīng)該改善的地方就是加強(qiáng)食品安全立法和執(zhí)法，這是應(yīng)對(duì)第四類(lèi)食品安全問(wèn)題的關(guān)鍵。2009年6月1日，中國(guó)出臺(tái)了《食品安全法》，從立法角度奠定了現(xiàn)代食品安全監(jiān)督體制的基礎(chǔ)，并確立了食品安全監(jiān)管的基本框架。盡管現(xiàn)行的《食品安全法》還需要進(jìn)一步完善食品安全配套法規(guī)和綜合協(xié)調(diào)制度，各監(jiān)管主體之間的分工優(yōu)化和協(xié)調(diào)配合還需要時(shí)間檢驗(yàn)和調(diào)整，但畢竟我們?cè)诹⒎ǚ矫嬉呀?jīng)確立了基本的法制框架。但顯然這才是食品安全監(jiān)管的第一步，對(duì)于食品產(chǎn)業(yè)鏈上眾多利益摻雜的警惕使我們對(duì)于嚴(yán)明的執(zhí)法更加期待。四、解決食品安全問(wèn)題措施鑒于國(guó)家立法層面已經(jīng)出臺(tái)了食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的基本大法，并致力于在此框架范圍內(nèi)進(jìn)行監(jiān)管體系和法律細(xì)則的完善，我們將重 點(diǎn)圍繞制度建設(shè)的弱項(xiàng)進(jìn)行闡述。對(duì)于不同區(qū)域的食品安全檢測(cè)結(jié)果，靈活選擇適用區(qū)域和人群，通過(guò)公開(kāi)的渠道向大眾公布。例如，香港消費(fèi)者委員會(huì)在1976年11月創(chuàng)辦了一本面向大眾的雜志《選擇》，該雜志不接受任何商業(yè)廣告，內(nèi)容主要是專(zhuān)業(yè)的檢測(cè)報(bào)告，所有的檢測(cè)結(jié)果均為工作人員從市場(chǎng)上自購(gòu)的商品，不允許由企業(yè)提供獲得，企業(yè)在測(cè)試完成之前絕對(duì)不會(huì)得到產(chǎn)品即將進(jìn)行測(cè)試的通知，如果采購(gòu)人員和檢測(cè)人員向所測(cè)試產(chǎn)品的企業(yè)泄露了相關(guān)資料或者接受饋贈(zèng)，將觸犯相關(guān)法律，并有可能承擔(dān)刑事責(zé)任。2010年，我國(guó)成立了國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)，初步建立了由國(guó)務(wù)院、地方政府、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層群眾組織、新聞媒體等組成的復(fù)合型、立體型監(jiān)管體系。這個(gè)監(jiān)管框架與美國(guó)由總統(tǒng)食品安全管理委員會(huì)綜合協(xié)調(diào)，多部門(mén)具體負(fù)責(zé)的綜合性監(jiān)管體系比較類(lèi)似，不同的是，美國(guó)的食品藥品管理局事實(shí)上是獨(dú)立的監(jiān)管主體，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)動(dòng)植物檢疫，環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)食品添加劑和農(nóng)藥殘留，各部門(mén)之間使用備忘錄作為協(xié)調(diào)機(jī)制。相比之下，中國(guó)的食品安全管理部門(mén)涉及了質(zhì)監(jiān)局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、工商管理總局、出入境檢驗(yàn)檢疫局等，應(yīng)該推動(dòng)食品安全監(jiān)管的適度專(zhuān)業(yè)化，并完善地方政府綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。，提倡制度剛性化。對(duì)于執(zhí)法部門(mén)的監(jiān)督在國(guó)內(nèi)外都是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。為保證食品在生產(chǎn)、加工、流通環(huán)節(jié)的安全，應(yīng)逐步建立食品追蹤識(shí)別標(biāo)志制度，對(duì)食品安全的自檢、抽檢記錄都有據(jù)可查。我國(guó)在《食品安全法》中規(guī)定有違法行為無(wú)須造成后果也可以定罪，是希望增加違法成本和震懾犯罪，但執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于具體認(rèn)定和執(zhí)行尺度擁有更大的自主權(quán)，為了對(duì)執(zhí)法部門(mén)形成有效制衡，客觀上需要強(qiáng)化執(zhí)法檢查，嚴(yán)厲追究執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為和徇私舞弊的責(zé)任。公眾參與程度的差別，是我國(guó)與其他國(guó)家在食品安全監(jiān)管中最大的不同。我國(guó)對(duì)于日常生活中的食品安全問(wèn)題，消費(fèi)者通常會(huì)求助于消協(xié)。但各地的消協(xié)都掛靠在工商行政部門(mén)內(nèi)部，由同級(jí)工商部門(mén)主管，削弱了消協(xié)作為法定職能非政府機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，難以協(xié)調(diào)物價(jià)、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)督等諸多部門(mén)的關(guān)系，也限制了其社會(huì)公信力的發(fā)揮。而國(guó)外的消費(fèi)者維權(quán)組織不僅數(shù)量眾多，甚至通過(guò)自身力量推動(dòng)了國(guó)會(huì)對(duì)食品安全方面的立法改革。在香港，消委會(huì)的委員由行政長(zhǎng)官親自任命，并在媒體公布，任期兩年，其運(yùn)作保持高度透明，可讓公眾問(wèn)責(zé)，獨(dú)立處理來(lái)自消費(fèi)者的投訴和其他各種事務(wù)，處理結(jié)果不需要向政府通告，對(duì)經(jīng)營(yíng)不當(dāng)、屢教不改的商家，消委會(huì)會(huì)公開(kāi)商家的名字。總結(jié)國(guó)外消費(fèi)者保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為只有廣泛激發(fā)消費(fèi)者對(duì)食品安全的監(jiān)督權(quán)，充分保證消費(fèi)者的知情權(quán)，切實(shí)維護(hù)受害消費(fèi)者的權(quán)利，食品安全問(wèn)題才不會(huì)在朗朗青天之下遁于無(wú)形，食品供應(yīng)鏈上的利益相關(guān)者才不敢冒天下之大不韙以身試法。