【正文】 一個(gè)特殊群體，他們來自農(nóng)村，置身于城市的最底層，大多數(shù)從事建筑、商業(yè)、服務(wù)等，勞動(dòng)強(qiáng)度大、收入報(bào)酬低的工作，盡管他們所得不多，但正是這不多的“所得”卻一直在困擾著他們農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)象非常普遍。隨著改革開放的深入，GDP迅速增長(zhǎng)，城市里一座座大樓平地而起，而高增長(zhǎng)背后的農(nóng)民工工資問題也浮出水面。從總理“討薪”到依法“清薪”,全國上下，各級(jí)政府都在積極行動(dòng)，直接干預(yù)，制定條例，追討欠薪，于是上演了一幕幕上訪、告狀、找省長(zhǎng)、找總理的鬧劇，官越找越大，法越立越嚴(yán)，而帳也越欠越多，越拖越久，問題始終未得到根本解決。本文將深入剖析農(nóng)民工討薪難的深層法律原因，探索解決問題的可行途徑。一、現(xiàn)狀觀察——民工討薪難成社會(huì)問題農(nóng)民工討薪難已經(jīng)成為一個(gè)很普遍的社會(huì)問題，在建筑領(lǐng)域尤其明顯。建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資的問題，不僅嚴(yán)重影響建筑市場(chǎng)健康發(fā)展和社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，而且成為直接造成社會(huì)不穩(wěn)定的因素之一，已經(jīng)成為社會(huì)關(guān)注的大事。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2006年6月全國累計(jì)拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資大概有3670多億元，主要發(fā)生在建筑施工企業(yè)和餐飲服務(wù)等企業(yè)，其中建筑施工企業(yè)占拖欠農(nóng)民工工資案件的70%。農(nóng)民工在城市里辛辛苦苦工作一年，工資卻很難準(zhǔn)時(shí)如數(shù)拿到，每次要賬都基本上是無功而返，平時(shí)里去要，包工頭答應(yīng)到年終解決，可真到了過年的時(shí)候，工地早已停工，人去樓空，只留下和自己一樣的討薪人。2006年河北籍234名農(nóng)民工在寧夏打工一年時(shí)間，一分錢報(bào)酬未得，欠薪137萬多元。無奈之下，他們來到石嘴山法律援助工作站求助，工作站簡(jiǎn)化審批手續(xù)，當(dāng)即指派兩名律師為他們提供法律援助。有的老板在上級(jí)和形勢(shì)的壓力下，給了部分工資，但給全的很少。剩下的工資只能等到來年年底了，來年的工資還會(huì)繼續(xù)拖欠，這就形成了惡性循環(huán)，問題越攢越多，無法根除。調(diào)查顯示，農(nóng)民工工資領(lǐng)取方式主要有兩種：一種方式是按月領(lǐng)取，占統(tǒng)計(jì)總額的60．37％；另一種方式是按年領(lǐng)取，為28．02％。在被調(diào)查者中，基本能按時(shí)領(lǐng)取工資的達(dá)到47．78％，有時(shí)延期和經(jīng)常延期的比例達(dá)到35．68％和15．68％1。這些現(xiàn)象成為我們社會(huì)進(jìn)步過程中極不和諧的因素。二、原因分析——諸多因素錯(cuò)綜復(fù)雜如此嚴(yán)重的欠薪問題已經(jīng)成為社會(huì)和諧發(fā)展的潛在毒瘤，隨時(shí)可能威脅到社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。拖欠農(nóng)民工工資固然有農(nóng)民工自身法律意識(shí)淡薄、討薪方式不當(dāng)?shù)仍?，但建筑領(lǐng)域自身運(yùn)作不規(guī)范、機(jī)制不健全以及政策法律上對(duì)農(nóng)民工保護(hù)力度不夠才是導(dǎo)致承包商或包工頭任意拖欠農(nóng)民工工資且屢禁不止的根本原因。（一）農(nóng)民工自身主觀原因法律意識(shí)淡薄。由于受到的文化教育程度低，導(dǎo)致農(nóng)民工在打工路上處于劣勢(shì)。在農(nóng)民剛剛進(jìn)城受雇之前，不懂得相關(guān)的法律，使得他們?cè)谂c老板達(dá)成協(xié)議時(shí)，除了在工資上的要求之外，對(duì)其他的并不關(guān)心對(duì)自己作為一名勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)享受的各種待遇卻涉及很少，很大程度上，他們把自己還當(dāng)成農(nóng)民，而不是工人，所以他們感覺與城里的工人是不同的，對(duì)于協(xié)議也只是聽從雇主的安排。在受雇過程中，就更不懂得用法律維護(hù)自己的利益，當(dāng)發(fā)生意外事故時(shí)，也只是與雇主私了，認(rèn)為自己命苦。更令人擔(dān)憂的是，事后不懂得采用法律手段來依法討薪，依舊采用農(nóng)村的方法，上門去討債，有的甚至走上極端，自殺或報(bào)復(fù)，導(dǎo)致發(fā)生悲劇。不簽訂勞動(dòng)合同。從農(nóng)村走入城市，由農(nóng)民變?yōu)檗r(nóng)民工，農(nóng)民工自身并沒有意識(shí)到自身的變化，很多人沒有簽訂勞動(dòng)合同或相關(guān)協(xié)議的觀念或習(xí)慣。他們相當(dāng)一部分人感覺自己和在家種地區(qū)別不大，不能和城里的工人攀比。而且很多人都是跟家鄉(xiāng)的包工頭一起出來，大家都認(rèn)識(shí)，許多人感覺沒必要簽合同。很多農(nóng)民工都是經(jīng)過熟人介紹進(jìn)城務(wù)工的，潛在意識(shí)里認(rèn)為老板有錢讓自己來掙，要求簽訂勞動(dòng)合同是不相信老板，只想順順利利的多掙些錢。抱著這種心理，才使得勞動(dòng)合同的簽訂難以落實(shí)。然而在事后他們向老板討薪時(shí)自己手里除了一紙欠條，再也拿不出其他的法律依據(jù)，有的甚至連欠條也沒有，對(duì)老板沒有任何硬性制約，仍老板恣意拖欠工資時(shí)才意識(shí)到勞動(dòng)合同的重要性。調(diào)查當(dāng)中，與用人單位簽訂用工合同的農(nóng)民工僅占53．70％，沒有簽訂的占了30．62％，有15．68％的農(nóng)民工居然不知道什么是勞動(dòng)合同。在被調(diào)查者中，認(rèn)為用工合同非常重要和比較重要的農(nóng)民工占20．86％和40．67％，認(rèn)為沒有用的占13．95％2。討薪“亂投醫(yī)”。目前由于民工缺乏相關(guān)的法律知識(shí)，使得他們?cè)谇沸浇鉀Q時(shí)總是找不到正確的方法途徑。以至于到欠薪時(shí)，受當(dāng)前風(fēng)氣影響，都告官，覺得官越大越好解決問題，從熊德明大姐向溫家寶總理訴說欠薪成為名人以來，各地迅速出現(xiàn)了許多像熊德明一樣的人，都靠告官來解決欠薪。而且許多政府機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，也積極的來解決，利用行政命令強(qiáng)制性的解決個(gè)案，這樣來在全國引起了很大反響。可是個(gè)案畢竟是個(gè)案，不是問題解決的根本途徑，這種行政解決方式從一定意義上反而延緩了農(nóng)民工工資管理法治化的進(jìn)程。（二）建筑市場(chǎng)和服務(wù)行業(yè)客觀原因首先，追本溯源，包含勞動(dòng)者工資在內(nèi)的工程款拖欠問題最為嚴(yán)重，解決起來也比較困難，在拖欠農(nóng)民工工資從源頭上埋下伏筆。特別是一些基層政府部門，國營(yíng)單位，國企等，本身各種款項(xiàng)在還未到位時(shí)就急忙開工建設(shè)，而工期又較長(zhǎng)，各方都要拖欠，而各種承包商和農(nóng)民工都認(rèn)為這樣的單位有保障，卻不關(guān)注工程款能否到位、到位后流向何處。其次，由于建筑市場(chǎng)管理不規(guī)范，建設(shè)單位層層轉(zhuǎn)包，環(huán)節(jié)增多，矛盾復(fù)雜化。很多情況下大樓蓋起來了，也投入運(yùn)營(yíng)了，可蓋樓時(shí)的款項(xiàng)還未撥下來，其結(jié)果是民工找包工頭，包工頭找承包商，承包商找發(fā)包商，形成了一個(gè)互相依賴的鏈條，農(nóng)民工處于鏈條的最低層，又無法確定義務(wù)主體，其中任何一方出現(xiàn)了問題，受損失的都是農(nóng)民工。最后，個(gè)別用工單位或包工頭道德素質(zhì)差，他們?yōu)榱俗陨砝娴淖畲蠡?，故意、惡意拖欠或克扣?wù)工人員工資。一些包工頭為了確保下一年的工程能順利開工，就在工薪上打主意，比如和務(wù)工人員達(dá)成一些虛假的協(xié)議，而結(jié)果是工程結(jié)束，包工頭卷錢開車，遠(yuǎn)走高飛，務(wù)工人員吃虧受騙。民工找不到人，訴訟到法院又感覺數(shù)目不是太大，結(jié)果會(huì)得不償失，就自認(rèn)倒霉了。（三）公共權(quán)力對(duì)農(nóng)民工保護(hù)不力。相關(guān)法律不健全。我國長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使農(nóng)民工在身份上受到歧視，農(nóng)民工難以享受到與城鎮(zhèn)職工一樣的權(quán)利及保護(hù)，對(duì)欠薪行為沒有形成一套強(qiáng)有力的制裁措施和制度。目前有關(guān)處理欠薪的法律依據(jù)主要有《勞動(dòng)法》和《工資支付暫行條例》，但在認(rèn)定上只有“無故拖欠”行為才被視為違法行為，在處罰上也多是由勞動(dòng)保障行政部門責(zé)令改正，補(bǔ)發(fā)拖欠的工資，企業(yè)欠薪的“成本”很低，法律上對(duì)拖欠者的軟弱無疑放縱了更多的違法行為。政策保護(hù)不夠。一些地方政府對(duì)欠薪問題沒有足夠的認(rèn)識(shí)，存在一些偏差和顧慮，認(rèn)為欠薪是企業(yè)行為，政府不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任；也有的擔(dān)心政府治理企業(yè)欠薪會(huì)影響投資環(huán)境，對(duì)拖欠工資的行為漠然視之。（1）一些地方政府本身的行為和態(tài)度直接導(dǎo)致了欠薪和討薪難。一方面，一些地方政府在短期內(nèi)匆匆上馬一些明顯缺乏可行性、缺乏科學(xué)決策程序的政績(jī)工程、“半拉子”工程，隨后卻因?yàn)橘Y金以及其他原因突然停工，如此以來，必然導(dǎo)致一定的工資拖欠和不給的現(xiàn)象和行為；另一方面，一些地方政府為確保外來勞工的數(shù)量，為確保企業(yè)在本地的投資，往往容易傾向于刻意隱瞞和弱化當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與勞工的糾紛。而正是這種態(tài)度，使得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工的工資經(jīng)常被拖欠而且總是缺乏必要的政府支持。（2）現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)此類違法違規(guī)現(xiàn)象的懲處力度不夠，依法對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行保護(hù)的可操作性較差。實(shí)際上，現(xiàn)在很多企業(yè)和個(gè)人一方面是在利用打工者怕索錢不當(dāng)反被炒魷魚的心理，大肆拖欠打工者的血汗錢，一方面則是由于有關(guān)部門的處罰力度根本不能傷到自己的要害。不少企業(yè)和個(gè)人甚至逐漸發(fā)現(xiàn)，拖欠工錢比擴(kuò)大再生產(chǎn)創(chuàng)收更快。而這種行為和后果的嚴(yán)重不對(duì)稱必然使得拖欠行為不斷發(fā)生甚至日益蔓延。（3）勞動(dòng)監(jiān)察缺乏必要的勞動(dòng)執(zhí)法手段，由于勞動(dòng)執(zhí)法人員的嚴(yán)重不足和素質(zhì)低下，加上執(zhí)法手段單一，且處罰力度不夠，導(dǎo)致不能有效地制止用人單位的欠薪違法行為，使這項(xiàng)制度難以發(fā)揮應(yīng)有作用。處理問題的機(jī)制缺乏。首先，勞動(dòng)爭(zhēng)議處理制度存在缺陷。按照勞動(dòng)爭(zhēng)議“先裁后審”的處理程序，一般拖欠工資案件經(jīng)過仲裁和法院審理也需一年左右的時(shí)間；仲裁申請(qǐng)時(shí)效短，起算點(diǎn)不明確，勞動(dòng)者常常因輕信雇主的承諾超過仲裁申請(qǐng)時(shí)效，從而喪失通過仲裁和訴訟獲得工資的權(quán)利。其次，缺乏組織代表來保護(hù)民工的權(quán)益。具有城市戶籍的職工都可以加入工會(huì)，由工會(huì)維護(hù)自己的合法權(quán)益。但農(nóng)民工由于身份不同一直被視為非正式職工，往往被阻隔在工會(huì)之外。由于得不到工會(huì)的維護(hù)，農(nóng)民工的利益和訴求就無法表達(dá)。要想有效解決農(nóng)民工工資被拖欠以及討薪難的問題，顯然需要各方面有的放矢，齊抓共管。一方面，各級(jí)政府必須進(jìn)一步高度重視，不僅要加緊落實(shí)科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績(jī)觀，改進(jìn)現(xiàn)有的干部政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和干部任用選拔方式，以杜絕政府大量的政績(jī)工程所造成的民工工資拖欠現(xiàn)象，而且要出臺(tái)相應(yīng)的制度，支持和鼓勵(lì)民工建立起自己的企業(yè)和行業(yè)組織，以有利于民工自我組織起來維護(hù)自己的權(quán)利，改變目前民工在對(duì)付雇主惡意拖欠方面的弱勢(shì)地位；同時(shí)，相關(guān)職能部門必須進(jìn)一步加大對(duì)拖欠行為的依法監(jiān)督、打擊力度；另一方面，需要加大對(duì)農(nóng)民工的法律援助力度，需要繼續(xù)對(duì)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行有利于農(nóng)民工討薪的完善和修改，以從根本上建立起系統(tǒng)、長(zhǎng)效的預(yù)防和懲處機(jī)制。三、追根溯源——深層原因在于法律關(guān)系混亂從以上農(nóng)民工欠薪原因來看，錯(cuò)綜復(fù)雜；而解決欠薪問題，需要各方面的努力。雖然《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定，從2004年12月1日施行逾期不支付勞動(dòng)者工資報(bào)酬的用人單位最高支付一倍賠償金；但這僅僅是一部行政法規(guī)，帶有很強(qiáng)的行政性質(zhì)。在山東省省委副書記韓寓群怒斥黑礦主《論解決拖欠農(nóng)民工工資問題》一文可以看出，確定農(nóng)民工的法律地位為農(nóng)民工提供法律保護(hù)是當(dāng)務(wù)之急，當(dāng)我們?yōu)檎麄€(gè)社會(huì)關(guān)注清薪叫好時(shí)，更應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到：只有法律才能真正保護(hù)農(nóng)民工的切身利益。（一）法律主體定位。農(nóng)民工在城市的地位沒有確定，權(quán)益沒有保障，他們游離于工會(huì)之外，他們的工資游離于法律之外。我們的發(fā)展建設(shè)將受到影響，構(gòu)結(jié)和諧社會(huì)的目標(biāo)將難以實(shí)現(xiàn)。因此，筆者建議：農(nóng)民工的地位應(yīng)當(dāng)合法化，權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫椒傻?、保護(hù)。給予農(nóng)民工真正的法律地位，而不單單是行政的控制和社會(huì)的關(guān)注。同樣，在解決農(nóng)民工工資拖欠問題上，也需要我們從法律的角度來考慮。農(nóng)民工在討薪問題上屢屢受到不公正待遇，在很大程度上是因?yàn)樗麄兊姆傻匚粵]有得到充分的尊重。在建筑領(lǐng)域，農(nóng)民工工資涉及到發(fā)包方、承包方和包工頭等多個(gè)主體，加上農(nóng)民工自身，法律意識(shí)淡漠，不能用法律手段保護(hù)自己的合法權(quán)益，使自己的利益履履受到侵害。因而在當(dāng)今社會(huì)里，唯有農(nóng)民工的地位最低、組織程度低，沒有充分的說話權(quán)，在這環(huán)環(huán)相扣的關(guān)系中處于弱勢(shì)地位，甚至農(nóng)民工自己都沒有意識(shí)到自己是作為一方法律主體出現(xiàn)在建筑領(lǐng)域的。因農(nóng)民工在建筑領(lǐng)域中的尷尬地位，至使他們的基本權(quán)利受到了漠視。然而發(fā)包方、承包方、包工頭之間出現(xiàn)了爭(zhēng)議就不同了，他們可以通過平等的方式進(jìn)行談判解決，或者訴諸法律，因他們之間有一種平等法律關(guān)系?？墒菬o論在哪一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，最終的結(jié)果都是轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民工身上，受害者還是農(nóng)民工。（二）法律關(guān)系梳理。在這個(gè)復(fù)雜的鏈條中，存在著多個(gè)法律關(guān)系，主要包括：發(fā)包方與承包方。他們之間是一種建筑工程合同關(guān)系，根據(jù)建筑工程合同的性質(zhì)，承包方是可以將工程的一部分分包給第三人來完成的，包工頭只是法律關(guān)系的客體。但是根據(jù)合同相對(duì)性的原理，發(fā)包方跟包工頭是沒有任何法律關(guān)系的，即使農(nóng)民工成為最終的受害者，他們也不能成為這個(gè)法律關(guān)系的主體。因此，要杜絕發(fā)包方拖欠工程款的問題，（1）、建委在建設(shè)工程審批上必須嚴(yán)格把關(guān)，只有工程款到位才能允許開工。（2）給農(nóng)民工建立相應(yīng)的工資法律保障體系。承包方與包工頭。他們之間也應(yīng)該是一種建筑工程合同關(guān)系，這點(diǎn)類似于發(fā)包方與承包方的關(guān)系，只是包工頭作為施工方對(duì)總承包人負(fù)責(zé)，并且與總承包人一起對(duì)發(fā)包人負(fù)連帶責(zé)任。這樣，包工頭與發(fā)包方的法律關(guān)系也就明確了。最難鑒別的是農(nóng)民工與這幾方法律主體的關(guān)系?？梢悦鞔_的是農(nóng)民工與發(fā)包方是沒有直接的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的，但是遇到發(fā)包方拖欠工程款的時(shí)候農(nóng)民工可以求助于建委來解決。問題在于農(nóng)民工受雇于誰？如果是受雇于包工頭，就非常容易造成工程款拖欠，包工頭拿不到工程款，或拿到工程款后溜之大吉，農(nóng)民工就無法得到勞動(dòng)報(bào)酬，這就形成了農(nóng)民工工資被拖欠的鏈條；如果是受雇于承包商，包工頭只是扮演一個(gè)組織者的角色，就可以縮短這個(gè)易斷的鏈條，減少農(nóng)民工工資被拖欠的可能性，而且農(nóng)民工工資與承包方直接掛鉤后，一旦被拖欠他們的工資尋求救助也就更容易，首先是義務(wù)主體明確，他們可以直接將承包方告上法庭，省得互相推諉，而且承包商一般是具備一定資質(zhì)的主體，不容易溜之大吉。因此，農(nóng)民工與承包方直接建立雇傭關(guān)系更科學(xué)一些，這也是國家政策法規(guī)所倡導(dǎo)的?，F(xiàn)實(shí)中正是他們之間的法律關(guān)系模糊不清，或是農(nóng)民工根本意識(shí)不到他們之間的相互關(guān)系，才造成了農(nóng)民工在解決欠薪時(shí)總是找不到正確的方法途徑，討薪“亂投醫(yī)”，承包方、發(fā)包方、包工頭之間也是無視法律關(guān)系的存在，互相推諉扯皮，推卸責(zé)任。從根本上來講，唯有明確這幾方主體之間的法律關(guān)系，確定他們之間的法定權(quán)利和義務(wù)，農(nóng)民工工資屢遭拖欠的問題才有望得到根本解決。四、創(chuàng)新執(zhí)法手段和根治措施通過以上分析我們可以看到，農(nóng)民工工資拖欠屢禁不止最根本的原因就在于農(nóng)民工的法律地位沒有得到確定，法律沒有給予農(nóng)民工足夠的保護(hù)。而要從源頭上解決農(nóng)民工工資拖欠問題，也必須從健全法律法規(guī)入手，建立保護(hù)農(nóng)民工工資的長(zhǎng)效機(jī)制。只有這樣，才有可能從根本上解決農(nóng)民工討薪難的問題。（一）摸清底數(shù)。各市區(qū)、縣“領(lǐng)導(dǎo)小組”要充分發(fā)揮街道、（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)政府的監(jiān)管作用，查清所在區(qū)域內(nèi)的建筑工程項(xiàng)目、施工企業(yè)及用工情況，簽訂、履行勞動(dòng)合同及工資支付情況。（二）建立情況報(bào)送制度。要求各街道、（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)勞動(dòng)保障部門將各建筑施工企業(yè)填報(bào)的上月《建筑施工企業(yè)勞動(dòng)用工及工資支付情況登記表》報(bào)送各區(qū)、縣勞動(dòng)保障局，各區(qū)、縣勞動(dòng)保障局于每月10 日前將《建筑施工企業(yè)勞動(dòng)用工及工資支付情況登記匯總表》報(bào)市勞動(dòng)保障局“領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室。（三）實(shí)行用工實(shí)名制。按照《中華人民共和國勞動(dòng)法》的要求，各區(qū)、縣勞動(dòng)保障部門應(yīng)配合區(qū)、縣建委，要求建筑施工企業(yè)必須建立施工管