【正文】 保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村醫(yī)療救助制度等初步展開，我國社會保障體制改革已經(jīng)取得了顯著的成績。但是，在社會保障事業(yè)發(fā)展的同時，我國社會保障實(shí)踐還存在著一些亟待解決的問題，主要表現(xiàn)在以下六個方面：覆蓋面小、存在?綠島效應(yīng)?社會保障本質(zhì)上要求能夠覆蓋到社會全體人員，如果社會上只有一部分人得到某個方面的保障，就會產(chǎn)生在社會保障理論上稱為?綠島效應(yīng)?的社會現(xiàn)象。而事實(shí)上我國社會保障不僅覆蓋面窄，而且覆蓋方式不合理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003年年底，；全國領(lǐng)取失業(yè)保險金的只有440萬人，僅占登記失業(yè)人員(770萬人)的57%；醫(yī)療保險的參保職工不到7000萬人，參保退休人員不到2500萬人，都大大低于實(shí)際應(yīng)參保人數(shù)(劉湘毅，2005)；%%，呈現(xiàn)逐年降低的趨勢。被征地農(nóng)民和農(nóng)民工是個龐大的群體，不僅絕對數(shù)很大，而且每年的增量也很大；據(jù)估計(jì)，目前被征地農(nóng)民有4000萬人，每年的增量約為200萬人左右，農(nóng)民工已超過1億人，每年增量保守估計(jì)也有400萬人左右。面對規(guī)模龐大的這一特殊 群體，社保改革和發(fā)展凸現(xiàn)制度創(chuàng)新與儲備嚴(yán)重不足(高書生，2005)。因此，我國社會保障覆蓋面還比較低，與國際相比，只相當(dāng)于低收入國家的水平。與覆蓋率偏低并存的是覆蓋方式的不合理，以養(yǎng)老保險為例，享有養(yǎng)老保障的那部分職工領(lǐng)取的實(shí)際養(yǎng)老金占了工資水平的80%90%，因此其總體處于低覆蓋、高替代的狀況(魏杰等，2006)。有效性不足、保障水平低社會保障體系的基本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)對需求者的有效保障，而我國社會保障水平過低制約了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。我國對遠(yuǎn)期的社會保障力度進(jìn)行了限制，按計(jì)劃養(yǎng)老金目標(biāo)替代率將從80%%，醫(yī)療保險待遇從90%左右降至60%左右。失業(yè)保險等也存在著有效性不足的問題。在最低生活保障方面，雖然2002年底城鎮(zhèn)居民受助人口由1999年的266萬人增加到2065萬人，但因保障水平低，部分相對貧困的城鎮(zhèn)居民實(shí)際上需要幫助而得不到充分的幫助；而在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面，對于1995年40歲的人來說，按人均每年150元的交費(fèi)水平，且按當(dāng)時復(fù)利12%累計(jì)計(jì)息，至60歲退休后每月只能領(lǐng)取養(yǎng)老金額15元，這一保障力度顯然過低，不利于達(dá)到社會保障體系的有效性要求。多頭管理、政出多門目前，我國社會保障管理體制還存在許多問題，管理分散、政出多門，未能形成統(tǒng)一的管理體制。如養(yǎng)老保障問題，國企 職工歸勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)，公務(wù)員歸人事部門負(fù)責(zé)，貧困群體歸民政部門負(fù)責(zé)，多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。由于眾多機(jī)構(gòu)共同行使社會保險職能，容易造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協(xié)調(diào)、缺少綜合平衡，又加大了管理成本，阻礙了社會保障改革進(jìn)程。同時，社會保障的社會化程度偏低，社會保障事項(xiàng)一直由政府部門承管，社會保障基金的籌集、支付、運(yùn)營由政府部門經(jīng)辦，還談不上按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，也還未實(shí)行真正的社會化管理。另外，社會保障基礎(chǔ)管理水平落后，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)虛假，容易導(dǎo)致決策失誤。責(zé)任不清、財政支持不夠鑒于社會保障的公共或半公共性質(zhì)，加大財政對社會保障的資金投入成為建立公共財政體制的重要內(nèi)容。但是我國財政對社會保障事業(yè)的投入力度顯然不夠。目前我國社會保障收支的缺口也越來越大，特別是養(yǎng)老保險空賬運(yùn)行情況嚴(yán)重，根據(jù)財政部公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，到2004年底，全國養(yǎng)老保險空賬達(dá)到7000億元以上。如果空賬繼續(xù)維持，將會在未來若干年后造成養(yǎng)老保險金的支付危機(jī)。個人賬戶的做實(shí)，取決于?老人?和?中人?賬戶的資金來源。由于?老人?和?中人?在舊體制下沒有實(shí)行繳費(fèi)制，而是由國家包下來，在財務(wù)上有一部分工資不作為企業(yè)成本，而是作為企業(yè)的超額利潤上繳給國家，當(dāng)職工生老病死時再由國家補(bǔ)償給勞動者?，F(xiàn)在實(shí)行新的養(yǎng)老保險制度，國家對這部分勞動者予以補(bǔ)償，在理論上是完全公平和合理的。社會保障改革中所遇到的資金不足問題，并非是真正的資金不足，是責(zé)任不清、財政并未真正到位等造成的。立法滯后、體系不健全社會保障制度是國家社會經(jīng)濟(jì)制度的重要組成部分，必須有一整套法律法規(guī)加以規(guī)范，用法律來對社會保障所涉及的各種關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。我國社會保障法律體系不健全，缺少依法行政和有效監(jiān)督機(jī)制。雖然我國的《社會保障法》已經(jīng)出爐，但與之配套的實(shí)施細(xì)則至今仍未出臺，這樣就影響了社會保障體系的進(jìn)一步完善和實(shí)施。缺乏法律的依據(jù)和基礎(chǔ)，人們無法準(zhǔn)確把握國家在這種制度中所承擔(dān)的責(zé)任和個人可以期望的安全值，政府和民間也無從進(jìn)行合理分工并充分發(fā)揮各自的積極性?；鸨O(jiān)管不到位、運(yùn)用低效與財政投入不足并存的是社會保險基金高繳費(fèi)率與低收繳率并存、各級政府社會保障財政責(zé)任模糊、社會保障資金預(yù)算軟約束、社會保險基金保值增值不理想四大突出難題。而且，目前我國參與社會保障基金管理的部門有多個，如財政、民政、勞動、人事部門等等，各部門對基金的管理渠道銜接不夠緊密，對基金的管理不夠?qū)I(yè)、對基金使用的監(jiān)管不到位，造成了社會保障基金集中和使用過程中管理混亂的局面。同時，由于社會保障基金的管理過于分散，造成社會保障基金的增值速度極為緩慢，增值率很低，有的地方甚至發(fā)生社保資金被貪污、挪用或盲目投資放貸，致使資金無法收回，造成社會保障基金的 極大損失，社?；鸬陌踩缘貌坏奖ＷC，也阻礙了我國社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。2006年9月，審計(jì)署對29個省區(qū)市和5個計(jì)劃單列市2005年三項(xiàng)保險基金的管理使用情況進(jìn)行了審計(jì)，(，)。二、我國社會保障改革面臨的新形勢我國社會保障體系建設(shè)是典型的?舊城改造?工程，雖然我國總體上還處在前工業(yè)化發(fā)展階段，卻面臨著比西方后工業(yè)化國家還要優(yōu)厚的保險福利制度的改革任務(wù)；而且，社會保障改革還面臨如下嚴(yán)峻的新形勢：就業(yè)問題就業(yè)問題是長期困擾我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的基本問題，無論對個人還是家庭，就業(yè)是避免貧困和清除依賴的可靠途徑，就業(yè)是社會保障的基礎(chǔ)。近幾年中國就業(yè)格局變化明顯，非公有制經(jīng)濟(jì)已成為吸納新生和存量勞動力的主渠道，大量勞動者以靈活方式就業(yè)，傳統(tǒng)的以單位為對象的社保制度顯然不能適應(yīng)這種分散化、流動性強(qiáng)的就業(yè)格局。社會問題盡管有人認(rèn)為?在人口老齡化問題上所出現(xiàn)的‘一邊倒’和過分夸大的傾向，繼而對社保改革產(chǎn)生誤導(dǎo)，不得不引起重視和反思?、?中國人口老齡化并不可怕?(高中生，2005)，但老齡化是基金財務(wù)危機(jī)的主要因素，我國的老齡化速度比西 方國家更為嚴(yán)重卻是不爭的事實(shí)。我國60歲以上人口占總?cè)丝诒戎匾殉^10%，按國際通行標(biāo)準(zhǔn)已進(jìn)入老齡化社會。我國還是一個發(fā)展中國家，老齡化提前到來，即是人們常說的?未富先老?。預(yù)計(jì)到本世紀(jì)30年代，我國老齡化將達(dá)到高峰，城鎮(zhèn)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)系數(shù)將大幅增加，醫(yī)療費(fèi)用也會隨之加重。遷移人口問題有資料顯示，由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的人口已達(dá)7000萬。未來十幾年，我國城鎮(zhèn)化率將以每年1個百分點(diǎn)的速度提高，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，抓緊完善農(nóng)民工和被征地農(nóng)民的社會保障辦法，建立城鄉(xiāng)銜接的社會保障制度。區(qū)域差別問題我國先后經(jīng)歷沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地改造和中部崛起戰(zhàn)略，實(shí)際上反映的是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)差異，而這種區(qū)域差別是決定社會保障管理方式的主要客觀因素。在地區(qū)發(fā)展不平衡的情形下，國家出臺統(tǒng)一的社會保障政策更會遭遇地區(qū)發(fā)展不平衡的挑戰(zhàn)，從而對社會保障制度一體化構(gòu)成重大阻礙。經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程問題在加入世貿(mào)組織和參與全球化進(jìn)程的條件下，社會保障制度自身的穩(wěn)定性與采用社會保障措施來維系這個社會的穩(wěn)定性面臨著重大的挑戰(zhàn)。我國養(yǎng)老保險基金制的選擇和個人賬戶實(shí)賬制的推行，有可能因資本市場的全球化而受到影響。三、用和諧社會理論指導(dǎo)我國社會保障制度設(shè)計(jì)在我國大力建設(shè)社會主義和諧社會的今天，社會保障制度設(shè)計(jì)更應(yīng)該以和諧社會理論做指導(dǎo)，系統(tǒng)、規(guī)范、周到地設(shè)計(jì)我國社會保障制度的保障目標(biāo)，認(rèn)真結(jié)合我國的社會保障國情，努力擴(kuò)大保障范圍，豐富社會保障的結(jié)構(gòu)內(nèi)容，動態(tài)設(shè)計(jì)社會保障的推動進(jìn)程，切實(shí)保障基金安全并提高運(yùn)用效率。設(shè)定多元化、兼顧社會與經(jīng)濟(jì)的保障目標(biāo)多元化目標(biāo)，是指在設(shè)計(jì)社會保障制度時，既不能僅把其當(dāng)作一種經(jīng)濟(jì)制度來對待，又不能過分強(qiáng)調(diào)社保改革為國企改革服務(wù)，把社保改革搞成?閉環(huán)系統(tǒng)?。從人類社會的發(fā)展進(jìn)程及社會保障的產(chǎn)生與發(fā)展進(jìn)程出發(fā)，這種制度從非正式制度安排的各種慈善事業(yè)到各國的正式制度安排，其發(fā)展變遷在很大程度上是起于慈悲、止于正義，也是為了維護(hù)社會穩(wěn)定、矯正?市場失靈?、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國已經(jīng)進(jìn)入一個非常復(fù)雜的、不確定因素甚多且不太穩(wěn)定的時代。社會保障的發(fā)展目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是成為全體國民走向共同富裕的重要路徑，并在維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展中實(shí)現(xiàn)自身的持續(xù)發(fā)展。其發(fā)揮作用主要表現(xiàn)在：社會目標(biāo)，促進(jìn)社會風(fēng)尚、倫理道德水平的提高，?倉稟實(shí)，而知禮儀；衣食足，而知榮辱。?適度的社會保障水平，使社會成員都能生存無憂、衣食無虞，應(yīng)成為一個重要的設(shè)計(jì)指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，表現(xiàn)在既使經(jīng)濟(jì)增長保持一定的速度，又能促進(jìn)各種結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)杠桿 的作用。政治目標(biāo)，主要是保持社會的穩(wěn)定，平衡各個階層的利益?？傊?，我國社會保障設(shè)計(jì)理論的目標(biāo)定位應(yīng)是兼顧社會性目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)；以社會安全穩(wěn)定為主，以經(jīng)濟(jì)效率為輔；公平優(yōu)先，兼顧效率。體現(xiàn)社會保障制度設(shè)計(jì)的中國特色主要應(yīng)考慮：(1)國有企業(yè)因素。國有企業(yè)的關(guān)鍵問題在于失業(yè)人員的安臵與處理，必須考慮到國有企業(yè)職工的積累性貢獻(xiàn)與社會保障的欠賬問題，這是體現(xiàn)社會公平、保持社會穩(wěn)定的關(guān)鍵。(2)城鄉(xiāng)差別因素。城鄉(xiāng)差別的核心是?三農(nóng)?問題。農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)村的興旺、農(nóng)民的富裕是衡量我國現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)，社會保障制度可以在這方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。(3)遷移人口因素。根據(jù)目前我國人口流動加快的趨勢，預(yù)計(jì)今后20年，另外高層次人才的流動將進(jìn)一步增多和加快，解決好這一群體的社會保障問題，將有利于促進(jìn)勞動力特別是人才在全國的流動，有利于我國現(xiàn)代化建設(shè)及和諧社會的形成。(4)計(jì)劃生育因素。我國的計(jì)劃生育政策為社會保障制度的推行出了一個大難題：養(yǎng)老問題。不遠(yuǎn)的將來，老人社會的沉重負(fù)擔(dān)是每一個社會保障理論工作者、政府管理者都必須面對的問題。(5)傳統(tǒng)保障因素。傳統(tǒng)保障是一種以家庭保障為核心與重 點(diǎn)，輔之以鄰里(社區(qū))互助與親友接濟(jì)。其特色是在向人們提供一定物質(zhì)保障的同時，往往還起著精神慰藉、情感保障的功能。后者對人們順利地度過生命波折期(年老、患病和傷殘等)，起著不可忽視的作用。應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的變化，探索傳統(tǒng)保障與現(xiàn)代保障的具體靈活結(jié)合模式，通過有效輿論措施強(qiáng)化對民族優(yōu)勢保障傳統(tǒng)的宣傳，使之成為現(xiàn)代社會保障的有效補(bǔ)充。(6)地域差異因素。應(yīng)該充分考慮到沿海與內(nèi)地、東部與西部、老工業(yè)基地與新興產(chǎn)業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)差異，從而設(shè)計(jì)出合理的社會保障體制，促進(jìn)地區(qū)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持一元化標(biāo)準(zhǔn)，努力擴(kuò)大保障范圍和覆蓋面所謂一元標(biāo)準(zhǔn)，即在全國各個地域、各種經(jīng)濟(jì)成分、各類經(jīng)濟(jì)差別地區(qū)、各個權(quán)力范圍內(nèi)，實(shí)行統(tǒng)一的社會保障標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一表現(xiàn)在：(1)城市與農(nóng)村統(tǒng)一。對全體公民實(shí)行平等的?國民待遇?，有步驟、有計(jì)劃地打破城鄉(xiāng)藩籬，不再對占全國人中2/3的農(nóng)民進(jìn)行歧視性的制度安排，否則我們永遠(yuǎn)只是?城市社會保障?，而不是真正意義上的?全國社會保障?。就目前而言，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可以通過引導(dǎo)、鼓勵措施推行養(yǎng)老金計(jì)劃，關(guān)鍵是要確定合理的繳費(fèi)比例，提高養(yǎng)老基金投資回報率，放寬養(yǎng)老金資本市場運(yùn)作的條件，以吸引更多的參加者，待條件成熟后，逐漸從自愿保險向強(qiáng)制保險過渡。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地 區(qū)，還是應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主，繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村五保戶供應(yīng)制度，同時強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的功能，達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)條件后再實(shí)行養(yǎng)老金計(jì)劃。(2)居民與遷移人口統(tǒng)一。要分批分步驟地將流動人口吸納進(jìn)城鎮(zhèn)社會保障體系，參與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育、低保等社會保障體系。同時，也要考慮到這一群體流動性相對較強(qiáng)的特點(diǎn)，要保證已進(jìn)入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)的流動人員賬戶的全國可轉(zhuǎn)移性，使他們始終處于社會保障體系之中。(3)沿海與內(nèi)地統(tǒng)一。沿海與內(nèi)地在改革和發(fā)展過程中形成的經(jīng)濟(jì)差距，既有政策的原因，也有天然資源的原因，如果因此而拉開二者的社會保障水平差距，將無法促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步拉大二者之間的結(jié)構(gòu)性差距。(4)中央與地方統(tǒng)一。中央與地方的保障水平差距，當(dāng)中央水平比地方高時，客觀上損害了中央政府的形象；而當(dāng)中央水平低于地方時，又會弱化中央的調(diào)控能力。(5)公有與非公經(jīng)濟(jì)主體統(tǒng)一。一方面，公有制企業(yè)的社會保障費(fèi)用繳納率低下，另一方面在支出時又以高于非公經(jīng)濟(jì)退休人員的水平發(fā)放。這一經(jīng)濟(jì)成分歧視政策給社會穩(wěn)定留下了隱患。豐富社會保障結(jié)構(gòu)和資金籌集、實(shí)現(xiàn)方式為彌補(bǔ)社會保障資金的不足，政府不僅應(yīng)當(dāng)充分調(diào)動民間的資源以供社會保障之用，而且應(yīng)將非政府組織尤其是民間社 會公益組織看成是政府在社會保障領(lǐng)域中的合作伙伴。政府主管部門應(yīng)主動尋求資金來源多元化，發(fā)揮社會資金的力量，以填補(bǔ)各項(xiàng)社?；鹬锌召~運(yùn)行形成的空洞，逐步降低社?；疬\(yùn)行中的巨大風(fēng)險。相對于我國的社會保障發(fā)展水平，商業(yè)保險更是十分滯后，已經(jīng)從某種程度上延緩了社會保障事業(yè)的發(fā)展。因此，今后體系的設(shè)計(jì)應(yīng)考慮到社會保障與商業(yè)保險的協(xié)調(diào)和相互促進(jìn)，將商業(yè)保險的功能還給商業(yè)保險，通過商業(yè)保險補(bǔ)充社會保障功能的不足。也可以爭取聯(lián)合國或其他國際組織的貸款和援助建立教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)培訓(xùn)等社會保障項(xiàng)目，甚至可以吸引國際保險基金進(jìn)入國內(nèi)市場，通過多渠道融資來建設(shè)我國社會保障體系。同時，政府可積極倡導(dǎo)社會捐助，設(shè)立各種公益性機(jī)構(gòu)推動社會捐助事業(yè)的發(fā)展，對于企業(yè)的社會捐助活動給予政策優(yōu)惠，以進(jìn)一步充實(shí)社會保障基金，改善目前單位負(fù)擔(dān)過重的狀況，實(shí)現(xiàn)社會保障資金負(fù)擔(dān)比例的合理分配。社會保障制度的運(yùn)作必須有資金的支持，必須在政府主導(dǎo)下籌集社會保障基金。政府要將社會保障作為一項(xiàng)長久的制度安排，國家財政就要由現(xiàn)在的半到位發(fā)展為真正全面到位，包括中央財政要將社會保障投入增長機(jī)制固定比例化，地方財政要由不承擔(dān)或少承擔(dān)社會保障責(zé)任發(fā)展到財權(quán)與事權(quán)及社會保障責(zé)任的統(tǒng)一。應(yīng)當(dāng)采取多種方式充實(shí)社會保障基金，例如，通過依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)做實(shí)個人賬戶，也就是說將部分國 有資產(chǎn)從國家財政轉(zhuǎn)為社會保障基金，以償還老職工的歷史欠債。此外，還可以考慮其他的方式來充實(shí)社會保障基金，如開征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，可以考慮開征財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等