【正文】 主的發(fā)展將進(jìn)入一個新的階段。然而，筆者通過對陜北S縣 W鄉(xiāng)十個村莊的實地考察，并結(jié)合全國村民自治普遍存在問題的思考，發(fā)現(xiàn)村民自治推進(jìn)中困難重重的一個很重要的原因就是相關(guān)法制不健全，尤其是與村委會相關(guān)的法制嚴(yán)重欠缺。鑒于此，本文從村委會的角度出發(fā)，對村民自治中的幾個法制問題進(jìn)行了探討。二、村委會的地位問題從現(xiàn)有的法律來看，不管是1982年《憲法》第一百一十一條，還是1998年《村組法》第二條均將村委會定位為基層群眾自治組織。筆者認(rèn)為法律對村委會的這一定位過于籠統(tǒng)，因為自治組織的范圍很大，它包括村民大會、村民代表大會、村委會以及農(nóng)村的其他公民組織，這些組織之間是有很大區(qū)別的。法律的這一不科學(xué)規(guī)定，使得自治組織幾乎成為村委會的代名詞，部分人認(rèn)為村委會是自治組織，它是一個獨(dú)立的團(tuán)體，村民自治就是村委會自治，有的地方甚至發(fā)展成為村委會主任自治。W鄉(xiāng)龍尾村村委會主任就坦言；“法律規(guī)定我們單位（村委會）是自治組織，我們想干啥就可以干啥?！?將村委會定位為自治組織還使法院在受理村委會有關(guān)的案件是陷入尷尬的局面，因為按照《村組法》的規(guī)定村委會是自治組織，但依據(jù)《民法通則》的相關(guān)規(guī)定村委會不能成為 1民事主體。筆者在走訪W鄉(xiāng)桃柳村時就遇到一起村委會未經(jīng)村民大會決議便收回壩地承包權(quán)的案件,但法院最終以村委會不具備民事主體資格駁回起訴，結(jié)果承包人的權(quán)益沒有得到相應(yīng)的保護(hù)。類似的案件在現(xiàn)實中相當(dāng)普遍。村委會是由村民選舉產(chǎn)生的村民大會的常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)執(zhí)行村民大會的決議，處理村內(nèi)的日常事務(wù)，其權(quán)力來自村民大會，與村民大會形成一種委托代理關(guān)系。村委會在處理日常事務(wù)的同時也行使村民大會授予的部分決策權(quán)，在這一層面上不能否認(rèn)村委會在村集體中的決策機(jī)構(gòu)地位。但是，我們不能就此簡單地認(rèn)為村委會是一個獨(dú)立的團(tuán)體。從民事責(zé)任能力上講，村委會沒有獨(dú)立的財產(chǎn)，其所管理的財產(chǎn)屬于村集體所有，因此，村委會不是一個獨(dú)立的主體，不具備法律上的人格，不能獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。村民是通過村民大會或村民代表大會行使自治權(quán)的，村委會只是村民大會選舉產(chǎn)生的代表村民執(zhí)行具體事務(wù)的機(jī)關(guān)，就村委會本身而言，不享有任何權(quán)力。換言之，只有村集體才具有法律上的人格，村委會只是村集體的一個機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確地說村委會是村集體的代表兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為未來修訂的村民自治相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)該明確規(guī)定村委會是村集體的代表兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)。將村委會定位為村集體的代表兼執(zhí)行機(jī)構(gòu)，至少有兩方面的意義：第一，明確了村委會的法律地位，理順了村民大會與村委會的關(guān)系，有利于責(zé)任的追究。第二，法院在受理與村委會有關(guān)的案件時易于確定原被告主體資格。村委會的地位明確后，法院便可根據(jù)不同情況來受理與村委會有關(guān)的案件。以桃柳村壩地承包案為例，如果承包人要啟動訴訟程序，有兩種方式可供選擇，第一種方式是以村集體為被告，村委會可以代表人的身份參加訴訟；第二種方式是分別起訴村委會的每一個成員，進(jìn)行集體訴訟。需要注意的是，村委會還協(xié)助政府履行一定的行政職能，此時村委會就不是在執(zhí)行村民大會的決議。如果村委會在履行這些行政職能時發(fā)生侵權(quán)事宜，則應(yīng)按行政訴訟來處理，因為村委會是按照法律規(guī)定以自己的名義來協(xié)助政府履行行政職能的，可以看作法律法規(guī)授權(quán)的組織，符合行政主體資格，不應(yīng)視為村委會與村民之間的一般的村務(wù)管理侵權(quán)案。[1]三、村委會與村黨支部的權(quán)責(zé)問題關(guān)于村黨支部的權(quán)責(zé)《村組法》第三條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。從文本上看，此條既確立了黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，又規(guī)定了黨的職責(zé)——支持和保障村民自治，似乎很完美，但實際操作起來難度很大。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何發(fā)揮？如何支持和保障村民自治活動？村黨支部和村委會發(fā)生矛盾時如何處理？這些問題該法并未作出規(guī)定。由于受過去黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的影響，實踐中黨支部往往包攬了一切，村黨支部的權(quán)力極度膨脹，村委會成為村黨支部的助手。筆者走訪的十個村莊中有六個村莊就是村黨支部說了算，民選出來的村委會反而沒有實際權(quán)力，村黨支書成了事實上的一把手。各村的黨組織實際上是各村的權(quán)力中心及實際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和管理者，各村黨組織負(fù)責(zé)人均是社區(qū)權(quán)力的核心人物。[2]法律的模糊規(guī)定，使黨支部成為農(nóng)村事實上的領(lǐng)導(dǎo)者。黨支部對村務(wù)動輒進(jìn)行干預(yù)，村民大會授予村委會的權(quán)力不能有效發(fā)揮，村民自治失去自治性。在一些村委會比較強(qiáng)硬的村莊，為了爭權(quán)村委會與村黨支部長期進(jìn)行所謂的“龍虎斗”，結(jié)果不但村務(wù)不能順利完成，反而傷了“和氣”，進(jìn)一步激化了“兩委”矛盾。有的村莊還出現(xiàn)“兩不管”現(xiàn)象，即村委會不管，村黨支部也不管，“兩委”相互推卸責(zé)任。W鄉(xiāng)白河村就出現(xiàn)了這樣的一件事：雨季過后按慣例應(yīng)該維修一段5公里長的山路，但因取土困難，須雇用拖拉機(jī)，大約需3500元，由于村財政上沒錢，此事一拖再拖，無奈之下村民去討“說法”。村支書說；“修路屬于發(fā)展生產(chǎn)，由村委會管?！贝逦瘯魅螀s說：“黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管?！狈傻哪：?guī)定為村黨支部和村委會互相踢皮球提供了可乘之機(jī)，出現(xiàn)了管理職能上的“空點(diǎn)”，嚴(yán)重影響著村民自治工作的開展。從法律和制度上對村黨支部與村委會的權(quán)責(zé)進(jìn)行科學(xué)劃分是解決“兩委”矛盾的前提，也是重要途徑。針對現(xiàn)行《村組法》的模糊規(guī)定，筆者認(rèn)為，未來修訂的村民自治相關(guān)法制應(yīng)包括以下幾層意思：第一，要肯定黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，不能違反堅持四項基本原則中的堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)；但黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，此處的法律包括村民自治相關(guān)的法律在內(nèi)，村黨支部不能以發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心地位為由違反法律、踐踏民主，尤其是違反村民自治的相關(guān)法律。第二，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)，對于村內(nèi)的具體事務(wù)，如發(fā)展生產(chǎn)、修路架橋、教育衛(wèi)生等事項，黨支部應(yīng)全面退出，交由村委會辦理。“黨支部要使自己真正成為村級組織的核心，應(yīng)該避免行政化傾向，從大量日常事務(wù)中解脫出來，將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握，對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo)，對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自己處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)的開展活動?！?[3] 但同時必須加強(qiáng)黨支部對村委會活動的監(jiān)督，監(jiān)督村委會是否依法辦理村務(wù)、正確行使村民授予的權(quán)力。黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心地位主要通過黨員的模范作用來發(fā)揮，而不是包攬村內(nèi)大小事務(wù)。第三，“兩委”發(fā)生矛盾時應(yīng)該如何來解決？需要通過調(diào)查對矛盾進(jìn)行歸類，法制應(yīng)根據(jù)不同情況做出相應(yīng)的規(guī)定以防患于未然。如此規(guī)定后，黨的領(lǐng)導(dǎo)作用發(fā)揮了，村委會的積極性提高了，“兩委”關(guān)系融洽了，村民自治的績效自然提高了。四、村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系問題村委會與基層政府的關(guān)系主要集中于《村組法》第四條、第二十條、第二十二條。《村組法》第四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村委會的工作給與指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。第二十條規(guī)定，村民會議可以制定和修改村規(guī)民約、自治章程，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。第二十二條第三款規(guī)定，村民委員會不及時公布應(yīng)當(dāng)公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其主管部門反映，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實，責(zé)令公布??。法律將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為規(guī)定為“指導(dǎo)”，其寓意是要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變職能，與農(nóng)村自治組織形成政府法人和農(nóng)村社區(qū)治理法人之間的平等關(guān)系。[4]但該法并沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)的內(nèi)容、方式，更沒有規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的責(zé)任，實踐中很難操作，指導(dǎo)容易傾向于領(lǐng)導(dǎo)，尤其是在村民文化水平相對低的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)往往轉(zhuǎn)化為領(lǐng)導(dǎo)?，F(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府頻頻侵權(quán)，甚至將村委會視為自己的下級機(jī)關(guān)，隨意對其發(fā)號施令。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵權(quán)主要表現(xiàn)為三種：一是控制村委會的人事任免權(quán)，確保自己合意的人擔(dān)任職務(wù)。為了達(dá)到此目的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者直接操縱村委會選舉，或者不經(jīng)村民大會撤換自己不滿意的村委會成員。如W鄉(xiāng)胡塔村村委會主任因退耕還林畝數(shù)與一副鄉(xiāng)長意見不一致，三天后鄉(xiāng)政府直接下達(dá)文件免去該村委會主任的職務(wù)，同時任命另一村委會委員為主任。二是任意干涉村務(wù)，剝奪村民的民主管理權(quán)和民主決策權(quán)。如W鄉(xiāng)大莊村經(jīng)村民大會討論，決定打一口水井用來灌溉，但鄉(xiāng)政府不同意，理由是“此事不在本生產(chǎn)計劃內(nèi)”，打井事宜就此擱置。三是以監(jiān)督村委會為名，暗中控制村委會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)常以檢查工作為借口對村務(wù)進(jìn)行“示意”，實則讓村委會按其意愿來行事。在一些村委會威望較高的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還通過村黨支部來控制村委會，因為村黨支書是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命，按照下級服從上級的原則，村黨支部必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委將其意志傳達(dá)到村黨支部，村黨支部再以發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用為由插手村務(wù)，最終使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志得以實現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在事實上構(gòu)成了行政上的上下級關(guān)系，即服從與命令的關(guān)系。筆者認(rèn)為，欲使村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系明確化，應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，科學(xué)界定指導(dǎo)、支持和幫助的含義。指導(dǎo)，就是對村委會的工作進(jìn)行指點(diǎn)，對他們的工作提出原則性意見，把握大的方向性問題，而不是對日常事務(wù)進(jìn)行干預(yù)。支持和幫助就是對村委會依法所開展的各項工作，如舉辦公共事務(wù)和公益事業(yè)、維護(hù)社會治安、調(diào)解民間糾紛、建立和完善生產(chǎn)及生活方面的社會化服務(wù)以及宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家方針政策，執(zhí)行村規(guī)民約等方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府都要盡量給與實際支持和幫助。[5] 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該“有所為”、“有所不為”，具體說來，（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于法律規(guī)定屬于自己職權(quán)范圍內(nèi)的事（政務(wù)）必須積極主動辦理，如計劃生育、征兵等。作為行政主體，完成法律規(guī)定得的行政任務(wù)是其職責(zé)所在（此時二者實際上是一種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系），體現(xiàn)為“有所為”；（2）對于法律沒有明文規(guī)定屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理的事項，主要指本村內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)以及其他涉及村民利益的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則不得干預(yù)，不能對村委會發(fā)號施令，體現(xiàn)為“有所不為”。當(dāng)然不是純粹的不作為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以對村委會的工作進(jìn)行指點(diǎn)，通過動員、宣傳、培訓(xùn)等方式引導(dǎo)村委會依法辦理村民授予的權(quán)力，但不具有決策權(quán)；（3）村委會在村民自治過程中遇到的一些困難，如道路建設(shè)、衛(wèi)生教育的資金籌集等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須想方設(shè)法協(xié)助村委會解決困難，體現(xiàn)為“有所為”與“有所不為”的結(jié)合。簡單地講，“有所為”主要體現(xiàn)在政務(wù)中，“有所不為”主要體現(xiàn)在村務(wù)即村民自治范圍內(nèi)的事項中。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會工作的過程中必須遵守合法原則。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)屬于具體行政行為，準(zhǔn)確地說是一種助成性行政指導(dǎo)。所謂助成性行政指導(dǎo)是指為相對人即公民、法人和其他組織出主意的行政指導(dǎo)。[6]在指導(dǎo)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要遵守實體法，如《憲法》、《村組法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，而且要遵守程序法，嚴(yán)格按照法定程序行事，如對村內(nèi)重大事項的實施，必須經(jīng)村民大會同意方可進(jìn)行，否則就是程序不合法，行為無效。程序的嚴(yán)格性要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的指導(dǎo)以村民的民主自治權(quán)利為歸宿。[7]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會工作的指導(dǎo)是一種非強(qiáng)制性的指導(dǎo)，它可以基于村委會的請求，也可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機(jī)關(guān)根據(jù)形勢的需要能動的實施，但無論源于哪一種方式實施指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須遵守合法原則。第三，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其工作人員承擔(dān)法律責(zé)任的剛性規(guī)定。有權(quán)利必有救濟(jì)，無救濟(jì)的權(quán)利是沒有保障的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系明確了，還應(yīng)該規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府侵犯村委會權(quán)益的法律責(zé)任及村民自治權(quán)的救濟(jì)事宜。對于這一點(diǎn)應(yīng)針對不同情況做出不同的規(guī)定：第一種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法完成行政任務(wù)或者強(qiáng)制對村務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，此種情形相對人可以直接提起行政訴訟，如果造成人身或財產(chǎn)損害的應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的追究其刑事責(zé)任；第二種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合法完成行政任務(wù)或者指導(dǎo)行為合法，但依然造成了人身或財產(chǎn)損害，此種情形又可分為兩種情形：（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定完成行政任務(wù)侵權(quán)，此時相對人可通過行政復(fù)議、行政訴訟或行政賠償依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)及其工作人員追究法律責(zé)任；（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照法律規(guī)定對村委會的工作進(jìn)行指導(dǎo)，造成了人身或財產(chǎn)損害，此種情形不屬于行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，相對人只能通過行政賠償來彌補(bǔ)損失。參考文獻(xiàn)[1][J].廣東行政學(xué)院學(xué)報，2004，（4）:48~52.[2][M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，.[3][M].武漢：華中師范大學(xué)出版社，.[4]“制度—關(guān)系”解讀[J].中國農(nóng)村觀察，2003，（5）:68~69.[5][M].成都：四川人民出版社，.[6][M].中國人民大學(xué)出版社，~169[7][M].北京：北京大學(xué)出版社，