【正文】 替代制度，卻要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間關(guān)系為指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及農(nóng)民很難適應(yīng)這種變化，真正領(lǐng)會村民自治所要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間關(guān)系的精神實質(zhì)。其次，《村民委員會組織法》對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間關(guān)系的規(guī)定也過于簡略，使文化水平相對不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民難以有效地把握。如對于“指導(dǎo)”關(guān)系，由于漢語本身含義的豐富性，可能不同的人不就有不同的理解，不要說鄉(xiāng)村干部和農(nóng)民了，可能漢語專家也會犯難。2．村級黨組織與村民委員會的關(guān)系問題在村民自治的實踐中，村級黨組織與村民委員會的關(guān)系是一個更為難以把握的問題。《村民委員會組織法》對此的規(guī)定是：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。”可是什么是“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”呢？在現(xiàn)階段，中國共產(chǎn)黨無疑是我國各項事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)出來。可是在村一級，黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用如何體現(xiàn)呢？許多農(nóng)村黨支部書記就認(rèn)為，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村就是堅持黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，那么黨支部書記還是村里的一把手，村委會主任應(yīng)該聽黨支部書記的。甚至在一次調(diào)查中，天津市某郊縣的一個經(jīng)濟(jì)非常發(fā)達(dá)的村的黨支部書記竟說，村民委員會是村黨支部的一個下屬機(jī)構(gòu)。我國農(nóng)村很多地方的農(nóng)村長期實行黨支部“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，現(xiàn)在這種慣性一直延續(xù)下來，大多數(shù)農(nóng)村仍是黨支部書記當(dāng)家，甚至村支書幾乎包攬了村委會的全部工作，有的甚至連財務(wù)批核權(quán)也都由村支書統(tǒng)攬起來。這些情況都造成了村委會與村黨支部關(guān)系緊張，職責(zé)不清。如審批房基地這類問題，黨支部認(rèn)為，珍惜土地是國策，該由他們管；村委會則認(rèn)為，建房屬村鎮(zhèn)規(guī)劃，是村委會的職責(zé)范圍，黨支部不應(yīng)干涉。農(nóng)村基層黨組織和村民委員會之間的權(quán)限如何明確劃分，才能既保證村民自治權(quán)得到實現(xiàn)、又能保證在農(nóng)村堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是村民自治中必須要解決好的一個問題，否則它會一直困擾村民自治的進(jìn)一步發(fā)展。3．村委會自治職能與其它職能的關(guān)系問題村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織，其主要職能應(yīng)該是自治職能，即村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。當(dāng)然，由于它還要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一定的行政任務(wù)，因此也要履行一定的行政職能。但是在村民自治的運(yùn)行中，村民委員會的自治職能卻讓位于行政職能和經(jīng)濟(jì)職能，使村民委員會的自治職能發(fā)生了異化。不少地方的村民委員會把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務(wù)當(dāng)成了自己的主要工作，而沒有精力去履行自己的自治職能，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。除完成行政任務(wù)之外，還有一些村民委員會把自己的主要精力用于直接參與、從事經(jīng)濟(jì)活動。毫無疑問，發(fā)展本村的經(jīng)濟(jì)、管理村集體的資產(chǎn)是村民委員會的職責(zé)，也是村民委員會自治職能的組成部分，但是村民委員會直接參與、從事經(jīng)濟(jì)活動，則是重犯了類似于我國在計劃經(jīng)濟(jì)體制下“政企不分”、“政府辦經(jīng)濟(jì)”的錯誤。盡管村民委員會不是政府，但它是一個自治組織而不是一個經(jīng)濟(jì)組織，其主要職能是管理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，實際上主要是如何籌錢、如何花錢辦事，而不應(yīng)是如何掙錢。明確村民委員會的主要職能，理順村民委員會自治職能與其它職能之間的關(guān)系，也是村民委員會今后發(fā)展中要解決的一個問題。4．自治權(quán)的異化問題根據(jù)《村民委員會組織法》的精神，村民自治的自治權(quán)應(yīng)該是由全體村民行使、為全體村民服務(wù)的。村民會議是村民自治的決策機(jī)構(gòu)，而村民委員會是村民會議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向村民會議負(fù)責(zé)并報告工作。也就是說，村民自治應(yīng)是“村民”的自治而不應(yīng)是“村民委員會”的自治。但是在實際運(yùn)行中，由于村民委員會是村民行使自治權(quán)的自治組織，這就使得行使自治權(quán)的主體卻往往演變成了村民委員會，而村民委員會的權(quán)力又往往集中于村委會主任一人手中，“村民的自治”實際上異化成了“村委會主任的自治”。一些地方的村干部一旦掌握了村委會的權(quán)力，便為所欲為、為非作歹，不僅肆意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)、侵吞集體資產(chǎn),而且還橫行鄉(xiāng)里、欺男霸女，成了為害村民的“村霸”。村霸的產(chǎn)生絕對不是村民自治的初衷，那么村民自治為什么會產(chǎn)生出村霸來呢？我認(rèn)為目前的《村民委員會組織法》在這個問題上至少存在著兩個缺陷：一是對村民委員會成員的資格問題沒有做出嚴(yán)格規(guī)定，二是對村民委員會的監(jiān)督和制約缺乏嚴(yán)格規(guī)定?！洞迕裎瘑T會組織法》第十二條規(guī)定，選舉村民委員會時，凡是年滿十八周歲的村民，只要沒有被剝奪政治權(quán)利，都有選舉權(quán)與被選舉權(quán)。普遍而平等的選舉權(quán)，是社會主義民主的特色和優(yōu)越性；但是對于被選舉權(quán)，也就是候選人的資格問題，如果沒有相對嚴(yán)格的要求，恐怕社會主義民主是沒有辦法保證的。因為政府官員也好，自治組織的負(fù)責(zé)人也好，他們要行使的都是公共權(quán)力而不是個人權(quán)力，而行使公共權(quán)力的人則必須要有個人品行的保證的，他們在個人品行方面應(yīng)該優(yōu)于其他人、或者至少不能低于平均水準(zhǔn)。發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)國家對于候選人資格通行的做法是，在法律上對候選人的財產(chǎn)狀況、受教育水平、居住年限、年齡等方面做出比一般選民更高的資格要求，而在實際選舉過程中，由于選民的相對成熟，個人品行不好的人作為候選人是很難被選民所接受的，因而實際也形成了對候選人資格的另外一重限制。而在我國目前農(nóng)民政治素質(zhì)普遍不高的情況下，如果法律上再沒有對候選人資格的相對嚴(yán)格的規(guī)定，就很難保證不選舉出一些村霸來當(dāng)村委會的干部。到目前為止，我國只有為數(shù)不多的省市對于村民委員會侯選人的資格作出了相對嚴(yán)格的規(guī)定。福建省在全國較早地對村委會候選人資格作出了較為嚴(yán)格和具體的規(guī)定，1988年它在村委會換屆選舉時限定了七種人不得成為候選人：選舉前三年內(nèi)本人或直系親屬違反計劃生育正在處理期限的；村主要干部、計劃生育專職干部在任期內(nèi)沒有完成計劃生育任務(wù)的；選舉前三年內(nèi)有經(jīng)濟(jì)問題已結(jié)案的；因經(jīng)濟(jì)或其他問題正在立案審查的；部門確定的幫教對象或治安重點(diǎn)人員；長期外出不能回村擔(dān)任工作的；選舉前三年內(nèi)受勞教以上（包括免于訴訟）處分的等。1999年在正式的《村民委員會組織法》頒布后，廣東省也首次對于村民委員會成員的資格問題做出了嚴(yán)格規(guī)定，因經(jīng)濟(jì)問題或其它問題受黨紀(jì)政紀(jì)處分不滿兩年，或正被紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)立案偵查的，不宜提名為候選人，更不能進(jìn)入村委會。盡管這些規(guī)定還是過于寬松、或是還有不合理之處，但是畢竟是有意識地邁出了第一步，這在這個問題上是一個可喜的開端。關(guān)于對村委會成員的監(jiān)督問題，《村民委員會組織法》把它主要訴諸于村民，主要通過村務(wù)公開以及村民會議對村委會成員的罷免權(quán)。這確實是村民自治的內(nèi)涵以及民主的當(dāng)然要求，但是在我國農(nóng)民目前政治上還不很成熟的情況下，把對村委會的監(jiān)督主要交給村民恐怕是要冒一定的風(fēng)險的。并且，《村民委員會組織法》規(guī)定的村民對村民委員會的監(jiān)督，從程序上講也存在著一定的問題，因為不論是村民委員會向村民會議報告工作也好，還是罷免村委會成員也好，村民會議都是由村民委員會來召集的，這就增加了村民監(jiān)督村民委員會的難度。三、村民自治的成就和意義村民自治在中國農(nóng)村的實施，無疑具有不可估量的歷史意義，正如張厚安教授和辛秋水教授所共同評價的那樣：村民自治在中國的意義，無論人們怎樣高估也不為過。回顧村民自治10余年的實踐歷程，我認(rèn)為村民自治的成就和意義可以表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，村民自治制度改變了數(shù)千年來農(nóng)村地區(qū)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力運(yùn)作的方向由過去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級任命，而是要經(jīng)過村民的選舉產(chǎn)生；并且更重要的是，村干部是要對下向村民負(fù)責(zé)，而不再是對上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。這就是說，村一級的政治精英的政治權(quán)威不能再依靠自上而下的強(qiáng)制性的政府命令，而是必須要依靠政治生活最基層的村民的認(rèn)可和同意。這在中國的基層社區(qū)制度中是一個亙古未見的根本性的變革，因而具有劃時代的重大意義。第二，村民自治的實踐，不僅增強(qiáng)了農(nóng)民的民主意識和政治參與熱情，而且也提高了他們的政治認(rèn)知和參政能力，使他們學(xué)習(xí)和掌握了政治生活的一些基本程序，促進(jìn)了農(nóng)村基層政治的制度化和法制化。村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自己管理社區(qū)的事務(wù)和公益事業(yè)，并且明確規(guī)定了農(nóng)民參與村民自治的權(quán)利、制度和程序，不僅把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治的受動者的角色推向了政治的主動者的地位，而且還把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治生活的非制度化的參與者逐步改變?yōu)橹贫然膮⑴c者。盡管這個過程還沒有完成，但是目前農(nóng)民在參與村民自治的過程中，正在發(fā)生非常明顯的積極變化。第三，村民自治使廣大農(nóng)民對農(nóng)村干部形成了有效的監(jiān)督和制約，有助于提高農(nóng)村干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證黨和國家的方針政策在農(nóng)村的貫徹實施。村民自治一方面把農(nóng)民從政治受動者的角色推到了主動的政治參與者的地位，另一方面也賦予了農(nóng)民對農(nóng)村干部以普遍的監(jiān)督權(quán)。農(nóng)村基層干部因為人數(shù)眾多、分布地域廣袤，所以對于政府來說不僅監(jiān)督成本很高，并且成效有限。村民自治把千千萬萬的農(nóng)民都變成了無所不在的監(jiān)督者，不僅節(jié)省了政府的監(jiān)督成本，而且可以大大提高監(jiān)督的成效。第四，廣大農(nóng)民在村民自治的實踐中，創(chuàng)造了許多民主的新形式，大大豐富了我國社會主義民主的實踐和理論，并且已經(jīng)引起了國內(nèi)外各界的關(guān)注。如吉林省梨樹縣在選舉村民委員會成員時采取的“海選”法，被國外學(xué)者看作是世界上的一種新的選舉方式；山西省河曲縣的“兩票制”引起了國內(nèi)政治學(xué)界的極大關(guān)注等。近年來，美國的卡特中心、國際共和研究所，以及加拿大、日本和歐洲一些國家的駐華使館，都到中國農(nóng)村觀察過村民委員會的選舉，福特基金會、亞洲基金會、聯(lián)合國發(fā)展署和歐盟等國際組織花費(fèi)了大量人力和財力，協(xié)助中國民政部把選舉程序標(biāo)準(zhǔn)化，并對負(fù)責(zé)選舉的地方官員進(jìn)行培訓(xùn)?？傊?，村民自治在中國農(nóng)村的實施具有不可估量的歷史意義，它是幾千年來中國農(nóng)村基層社區(qū)制度的一個根本性變革。但是我們也不可把村民自治的意義無限地上升，甚至直接上升到國家層次。如有些人認(rèn)為，通過村民自治的實踐，九億農(nóng)民必將成為一種無可抵擋的力量自下而上地重塑整個國家，村民自治是現(xiàn)階段社會主義民主