【正文】 替代制度，卻要求在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間關系為指導與協(xié)助的關系，這使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部以及農民很難適應這種變化，真正領會村民自治所要求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間關系的精神實質。其次，《村民委員會組織法》對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會之間關系的規(guī)定也過于簡略，使文化水平相對不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農民難以有效地把握。如對于“指導”關系，由于漢語本身含義的豐富性，可能不同的人不就有不同的理解，不要說鄉(xiāng)村干部和農民了，可能漢語專家也會犯難。2．村級黨組織與村民委員會的關系問題在村民自治的實踐中，村級黨組織與村民委員會的關系是一個更為難以把握的問題?！洞迕裎瘑T會組織法》對此的規(guī)定是：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！笨墒鞘裁词恰鞍l(fā)揮領導核心作用”呢？在現(xiàn)階段，中國共產黨無疑是我國各項事業(yè)的領導核心，黨的領導通過政治領導、組織領導和思想領導體現(xiàn)出來?？墒窃诖逡患墸h的領導核心作用如何體現(xiàn)呢？許多農村黨支部書記就認為，堅持黨的領導在農村就是堅持黨支部的領導，那么黨支部書記還是村里的一把手，村委會主任應該聽黨支部書記的。甚至在一次調查中，天津市某郊縣的一個經濟非常發(fā)達的村的黨支部書記竟說，村民委員會是村黨支部的一個下屬機構。我國農村很多地方的農村長期實行黨支部“一元化”領導，現(xiàn)在這種慣性一直延續(xù)下來，大多數(shù)農村仍是黨支部書記當家，甚至村支書幾乎包攬了村委會的全部工作，有的甚至連財務批核權也都由村支書統(tǒng)攬起來。這些情況都造成了村委會與村黨支部關系緊張，職責不清。如審批房基地這類問題，黨支部認為，珍惜土地是國策，該由他們管；村委會則認為，建房屬村鎮(zhèn)規(guī)劃，是村委會的職責范圍，黨支部不應干涉。農村基層黨組織和村民委員會之間的權限如何明確劃分，才能既保證村民自治權得到實現(xiàn)、又能保證在農村堅持黨的領導，是村民自治中必須要解決好的一個問題，否則它會一直困擾村民自治的進一步發(fā)展。3．村委會自治職能與其它職能的關系問題村民委員會作為農村基層群眾性自治組織，其主要職能應該是自治職能，即村民自我管理、自我教育和自我服務，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。當然，由于它還要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成一定的行政任務，因此也要履行一定的行政職能。但是在村民自治的運行中，村民委員會的自治職能卻讓位于行政職能和經濟職能，使村民委員會的自治職能發(fā)生了異化。不少地方的村民委員會把完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政任務當成了自己的主要工作，而沒有精力去履行自己的自治職能，辦理本村的公共事業(yè)和公益事業(yè)。除完成行政任務之外，還有一些村民委員會把自己的主要精力用于直接參與、從事經濟活動。毫無疑問，發(fā)展本村的經濟、管理村集體的資產是村民委員會的職責，也是村民委員會自治職能的組成部分，但是村民委員會直接參與、從事經濟活動，則是重犯了類似于我國在計劃經濟體制下“政企不分”、“政府辦經濟”的錯誤。盡管村民委員會不是政府，但它是一個自治組織而不是一個經濟組織，其主要職能是管理社區(qū)內的公共事務和公益事業(yè)，實際上主要是如何籌錢、如何花錢辦事，而不應是如何掙錢。明確村民委員會的主要職能，理順村民委員會自治職能與其它職能之間的關系，也是村民委員會今后發(fā)展中要解決的一個問題。4．自治權的異化問題根據(jù)《村民委員會組織法》的精神，村民自治的自治權應該是由全體村民行使、為全體村民服務的。村民會議是村民自治的決策機構，而村民委員會是村民會議的執(zhí)行機構，向村民會議負責并報告工作。也就是說，村民自治應是“村民”的自治而不應是“村民委員會”的自治。但是在實際運行中，由于村民委員會是村民行使自治權的自治組織，這就使得行使自治權的主體卻往往演變成了村民委員會，而村民委員會的權力又往往集中于村委會主任一人手中，“村民的自治”實際上異化成了“村委會主任的自治”。一些地方的村干部一旦掌握了村委會的權力，便為所欲為、為非作歹，不僅肆意加重農民負擔、侵吞集體資產,而且還橫行鄉(xiāng)里、欺男霸女，成了為害村民的“村霸”。村霸的產生絕對不是村民自治的初衷，那么村民自治為什么會產生出村霸來呢？我認為目前的《村民委員會組織法》在這個問題上至少存在著兩個缺陷：一是對村民委員會成員的資格問題沒有做出嚴格規(guī)定，二是對村民委員會的監(jiān)督和制約缺乏嚴格規(guī)定?！洞迕裎瘑T會組織法》第十二條規(guī)定，選舉村民委員會時，凡是年滿十八周歲的村民，只要沒有被剝奪政治權利，都有選舉權與被選舉權。普遍而平等的選舉權，是社會主義民主的特色和優(yōu)越性；但是對于被選舉權，也就是候選人的資格問題，如果沒有相對嚴格的要求，恐怕社會主義民主是沒有辦法保證的。因為政府官員也好，自治組織的負責人也好，他們要行使的都是公共權力而不是個人權力，而行使公共權力的人則必須要有個人品行的保證的，他們在個人品行方面應該優(yōu)于其他人、或者至少不能低于平均水準。發(fā)達或較發(fā)達國家對于候選人資格通行的做法是，在法律上對候選人的財產狀況、受教育水平、居住年限、年齡等方面做出比一般選民更高的資格要求，而在實際選舉過程中，由于選民的相對成熟，個人品行不好的人作為候選人是很難被選民所接受的，因而實際也形成了對候選人資格的另外一重限制。而在我國目前農民政治素質普遍不高的情況下，如果法律上再沒有對候選人資格的相對嚴格的規(guī)定，就很難保證不選舉出一些村霸來當村委會的干部。到目前為止，我國只有為數(shù)不多的省市對于村民委員會侯選人的資格作出了相對嚴格的規(guī)定。福建省在全國較早地對村委會候選人資格作出了較為嚴格和具體的規(guī)定，1988年它在村委會換屆選舉時限定了七種人不得成為候選人：選舉前三年內本人或直系親屬違反計劃生育正在處理期限的；村主要干部、計劃生育專職干部在任期內沒有完成計劃生育任務的；選舉前三年內有經濟問題已結案的；因經濟或其他問題正在立案審查的；部門確定的幫教對象或治安重點人員；長期外出不能回村擔任工作的；選舉前三年內受勞教以上（包括免于訴訟）處分的等。1999年在正式的《村民委員會組織法》頒布后，廣東省也首次對于村民委員會成員的資格問題做出了嚴格規(guī)定，因經濟問題或其它問題受黨紀政紀處分不滿兩年，或正被紀檢、監(jiān)察、司法機關立案偵查的，不宜提名為候選人，更不能進入村委會。盡管這些規(guī)定還是過于寬松、或是還有不合理之處，但是畢竟是有意識地邁出了第一步，這在這個問題上是一個可喜的開端。關于對村委會成員的監(jiān)督問題，《村民委員會組織法》把它主要訴諸于村民，主要通過村務公開以及村民會議對村委會成員的罷免權。這確實是村民自治的內涵以及民主的當然要求，但是在我國農民目前政治上還不很成熟的情況下，把對村委會的監(jiān)督主要交給村民恐怕是要冒一定的風險的。并且，《村民委員會組織法》規(guī)定的村民對村民委員會的監(jiān)督，從程序上講也存在著一定的問題，因為不論是村民委員會向村民會議報告工作也好，還是罷免村委會成員也好，村民會議都是由村民委員會來召集的，這就增加了村民監(jiān)督村民委員會的難度。三、村民自治的成就和意義村民自治在中國農村的實施，無疑具有不可估量的歷史意義，正如張厚安教授和辛秋水教授所共同評價的那樣：村民自治在中國的意義，無論人們怎樣高估也不為過?；仡櫞迕褡灾?0余年的實踐歷程，我認為村民自治的成就和意義可以表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，村民自治制度改變了數(shù)千年來農村地區(qū)的政治權力結構，權力運作的方向由過去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級任命，而是要經過村民的選舉產生；并且更重要的是，村干部是要對下向村民負責，而不再是對上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責。這就是說，村一級的政治精英的政治權威不能再依靠自上而下的強制性的政府命令，而是必須要依靠政治生活最基層的村民的認可和同意。這在中國的基層社區(qū)制度中是一個亙古未見的根本性的變革，因而具有劃時代的重大意義。第二，村民自治的實踐，不僅增強了農民的民主意識和政治參與熱情，而且也提高了他們的政治認知和參政能力，使他們學習和掌握了政治生活的一些基本程序，促進了農村基層政治的制度化和法制化。村民自治要求村民自我管理、自我教育、自我服務，自己管理社區(qū)的事務和公益事業(yè)，并且明確規(guī)定了農民參與村民自治的權利、制度和程序，不僅把農民從傳統(tǒng)的政治的受動者的角色推向了政治的主動者的地位，而且還把農民從傳統(tǒng)的政治生活的非制度化的參與者逐步改變?yōu)橹贫然膮⑴c者。盡管這個過程還沒有完成，但是目前農民在參與村民自治的過程中，正在發(fā)生非常明顯的積極變化。第三，村民自治使廣大農民對農村干部形成了有效的監(jiān)督和制約，有助于提高農村干部的政治素質和業(yè)務素質，保證黨和國家的方針政策在農村的貫徹實施。村民自治一方面把農民從政治受動者的角色推到了主動的政治參與者的地位，另一方面也賦予了農民對農村干部以普遍的監(jiān)督權。農村基層干部因為人數(shù)眾多、分布地域廣袤，所以對于政府來說不僅監(jiān)督成本很高，并且成效有限。村民自治把千千萬萬的農民都變成了無所不在的監(jiān)督者，不僅節(jié)省了政府的監(jiān)督成本，而且可以大大提高監(jiān)督的成效。第四，廣大農民在村民自治的實踐中，創(chuàng)造了許多民主的新形式，大大豐富了我國社會主義民主的實踐和理論，并且已經引起了國內外各界的關注。如吉林省梨樹縣在選舉村民委員會成員時采取的“海選”法，被國外學者看作是世界上的一種新的選舉方式；山西省河曲縣的“兩票制”引起了國內政治學界的極大關注等。近年來，美國的卡特中心、國際共和研究所，以及加拿大、日本和歐洲一些國家的駐華使館，都到中國農村觀察過村民委員會的選舉，福特基金會、亞洲基金會、聯(lián)合國發(fā)展署和歐盟等國際組織花費了大量人力和財力，協(xié)助中國民政部把選舉程序標準化，并對負責選舉的地方官員進行培訓。總之，村民自治在中國農村的實施具有不可估量的歷史意義，它是幾千年來中國農村基層社區(qū)制度的一個根本性變革。但是我們也不可把村民自治的意義無限地上升，甚至直接上升到國家層次。如有些人認為，通過村民自治的實踐，九億農民必將成為一種無可抵擋的力量自下而上地重塑整個國家，村民自治是現(xiàn)階段社會主義民主