【正文】 競爭要求，造成市場分割。這些都是屬于不適當(dāng)、應(yīng)當(dāng)予以撤銷的情形。四、備案審查的程序（一）規(guī)范性文件的報送根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，市人民政府、各縣（區(qū)）人大及其常委會制定的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)由其制定機關(guān)在公布之日起30日內(nèi)，向市人大常委會報備。報送的規(guī)范性文件備案材料應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容。①備案報告。應(yīng)為規(guī)范性文件報備機關(guān)的正式文件，使用統(tǒng)一制式的文件格式，報告中應(yīng)當(dāng)寫清備案的規(guī)范性文件名稱、制定機關(guān)通過的時間、文件字號、公布日期和施行日期等內(nèi)容。②公布該規(guī)范性文件的公告或者命令。對于沒有以公告或命令形式公布、但符合規(guī)范性文件特征、制定機關(guān)認(rèn)為需要進行備案的，應(yīng)當(dāng)報送文件原件及相關(guān)附件。③規(guī)范性文件正式文本。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件的紙質(zhì)文本和電子文本，縣（區(qū)）人大在人代會期間作出的決議應(yīng)當(dāng)同時報送相關(guān)報告。④規(guī)范性文件制定說明。應(yīng)當(dāng)包括規(guī)范性文件制定的必要性、法律依據(jù)、規(guī)范的主要內(nèi)容，文件制定過程中重大分歧意見的協(xié)調(diào)和處理情況，公民、法人或者其他組織對規(guī)范性文件的意見和建議等。⑤其他應(yīng)該報送的材料。主要包括制定該規(guī)范性文件所依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策的原件，對重大問題召開論證會、聽證會，應(yīng)當(dāng)同時報送論證報告、聽證報告等。規(guī)范性文件報備時提交的備案報告、規(guī)范性文件文本和制定說明等有關(guān)文件，應(yīng)按順序裝訂成冊后一式十份報送，以便在備案之后開展審查。同時，市政府、各縣（區(qū)）人大常委會應(yīng)當(dāng)在每年的1月底之前，將上一制定的規(guī)范性文件目錄報送審查。（二）規(guī)范性文件的備案市人大常委會對報備的規(guī)范性文件，可以按以下四個環(huán)節(jié)來處理。①接收。由市人大常委會確定的規(guī)范性文件備案審查接收登記機構(gòu)（一般為法工委，以下簡稱接收登記機構(gòu)），統(tǒng)一接收報備機關(guān)報備的規(guī)范性文件。②登記。由接收登記機構(gòu)進行統(tǒng)一登記，登記時應(yīng)當(dāng)對報送的材料格式、內(nèi)容、數(shù)量等逐項進行審核，符合規(guī)范性文件備案要求的文件進行備案登記，不符合要求的應(yīng)當(dāng)要求報備機關(guān)補充報送，按要求補充報送到位后辦理備案登記。③分送。接收登記機構(gòu)對報送的規(guī)范性文件登記后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文件內(nèi)容和常委會各工作機構(gòu)職責(zé)范圍提出擬辦意見，報經(jīng)秘書長（或辦公室主任）批閱后，將規(guī)范性文件分送給常委會有關(guān)工作機構(gòu)；規(guī)范性文件內(nèi)容涉及兩個或者兩個以上工作機構(gòu)職責(zé)范圍的，應(yīng)當(dāng)同時分送有關(guān)工作機構(gòu)。④存檔。接收登記機構(gòu)對登記、分送后的規(guī)范性文件及相關(guān)材料，應(yīng)當(dāng)按照紙質(zhì)文本、電子文本 進行分類存放，以便在規(guī)范性文件有效期內(nèi)對其執(zhí)行情況進行監(jiān)督。（三）規(guī)范性文件的審查根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，規(guī)范性文件審查采取被動審查和主動審查兩種方式來進行。屬于被動審查的，可以按以下環(huán)節(jié)進行。①審查要求或建議的接收。市人民政府、各縣（區(qū)）人大常委會書面提出審查要求的，其他國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位和公民書面提出審查建議的，由接收登記機構(gòu)負責(zé)接收，并對要求或建議的相關(guān)事項進行登記。②審查要求或建議的審核。接收登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對收到的審查要求或?qū)彶榻ㄗh進行審核，看是否寫明要求審查的規(guī)范性文件名稱、審查的事項和理由等，對于要求或建議內(nèi)容不全面、訴求不清的，應(yīng)當(dāng)要求其重新提出并進行二次審核。③提出辦理建議。對提出審查要求的規(guī)范性文件，接收登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行初步審查，在對文件內(nèi)容進行分析的基礎(chǔ)上，提出分送有關(guān)工作機構(gòu)審查的建議，只涉及一個常委會工作機構(gòu)的，經(jīng)接收登記機構(gòu)負責(zé)人、常委會秘書長、常委會分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，確定具體審查機構(gòu)；對涉及兩個或兩個以上常委會工作機構(gòu)的，由接收登記機構(gòu)提出具體審查機構(gòu)建議名單，經(jīng)接收登記機構(gòu)負責(zé)人、常委會秘書長、常委會分管副主任同意后，提交常委會主任會議討論確定具體審查機構(gòu)。對提出審查建議的規(guī)范性文件，接收登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)進行初步審查，認(rèn)為確有審查必要的，按上述程序分送審查；沒有審查必要的，應(yīng)當(dāng)向提出建議的組織或個人及時回函說明情況。④開展具體審查。具體審查機構(gòu)收到送達的規(guī)范性文件后，應(yīng)當(dāng)及時進行審查，在60日內(nèi)提出審查意見，并 將審查情況告知提出審查要求或建議的單位和個人。重點對規(guī)范性文件開展合理性、合法性和程序性審查，合理性審查主要審查該文件有無制定必要，制定該文件的法律依據(jù)，以及是否符合具體工作實際等；合法性審查主要審查該文件有沒有超越法定權(quán)限，有沒有限制、剝奪或增加公民、法人和其他組織的合法權(quán)利、義務(wù)的情形，有沒有與憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及上級和本級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議、決定相抵觸的情形；程序性審查主要審查規(guī)范性文件的制定過程是否合法，有沒有違反相關(guān)的程序。審查過程中，可以要求規(guī)范性文件制定機關(guān)說明情況，也可以根據(jù)需要邀請有關(guān)專家參加，或者舉行聽證會聽取各方面意見。⑤審查意見的匯總。由具體審查機構(gòu)對審查情況進行整理，認(rèn)為規(guī)范性文件存在不適當(dāng)情形的提出具體審查意見，報常委會主任會議研究；如果是兩個以上具體審查機構(gòu)的，由接收登記機構(gòu)匯總后報常委會主任會議研究。對于沒有提出被動審查要求或建議、也沒有報備的規(guī)范性文件，市人大常委會工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在明顯不適當(dāng)情形的，可以通過主動審查的方式進行審查。（四）備案審查結(jié)果處理具體審查結(jié)束后，可以分三個環(huán)節(jié)對審查意見進行處理。①審查意見的形成。由接收登記機構(gòu)對其審查意見進行匯總后，提出辦理意見，經(jīng)秘書長、常委會分管副主任審定后，報常委會主任會議研究。規(guī)范性文件有不適當(dāng)情形，需要提出書面審查意見的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)主任會議研究同意后，以常委會辦公室的名義，向規(guī)范性文件制定機關(guān)提出修改或者廢止該規(guī)范性文件的書面審查意 見，由接收登記機構(gòu)送達；對沒有不適當(dāng)情形、不需要提出書面審查意見的，審查處理終結(jié)，并由接收登記機構(gòu)向提出審查要求或建議的單位和個人反饋審查意見。②溝通糾錯。對存在法律規(guī)定的不適當(dāng)情形的規(guī)范性文件，在接收登記機構(gòu)向制定機關(guān)反饋審查意見后，具體審查機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時與制定機關(guān)進行溝通協(xié)調(diào)，詳細說明存在的不適當(dāng)情況及理由，幫助和支持制定機關(guān)在30日內(nèi)主動對規(guī)范性文件進行修改或廢止，修改后的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)重新公布，并按上述要求報備。③撤銷或廢止。制定機關(guān)在收到審查意見書后，認(rèn)為規(guī)范性文件無需修改或廢止的，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)書面向市人大常委會說明理由。具體審查機構(gòu)認(rèn)為制定機關(guān)提出的無需修改或廢止的理由不充分的，應(yīng)當(dāng)向常委會主任會議提出撤銷該規(guī)范性文件的建議，由主任會議討論后，提交常委會會議決定。思考篇監(jiān)督法頒布實施后，省人大常委會在2008年制定出臺了《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》，同年12月份，召開規(guī)范性文件備案審查工作會議，進行部署。我市在2010年12月召開全市規(guī)范性文件備案審查工作會議，制定下發(fā)了《臨沂市人大常委會辦公室關(guān)于做好規(guī)范性文件備案審查工作的意見》，研究部署了下一步工作任務(wù)和措施。會后，市人大明確法工委為常委會備案審查工作機構(gòu)，并在經(jīng)費非常緊張的情況下，迅速為法工委配備了電腦、打印機、辦公桌椅、文件櫥等辦公用品。各縣區(qū)也明確了常委會備案審查工作機構(gòu)，并積極開展工作。2010年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件36件，各縣 區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件93件。2011年市人大常委會共接收備案規(guī)范性文件23件，各縣區(qū)人大常委會共接收備案規(guī)范性文件98件。今年以來，共接收市政府、政府辦公室備案規(guī)范性文件11件，都按規(guī)定分送有關(guān)委室進行了審查。備案審查的數(shù)量在全省的位次是比較靠前的。圍繞加強規(guī)范性文件備案審查工作，各地都制定出臺了一些制度，應(yīng)該說是大同小異。做好這項工作，最根本的是取決于人。當(dāng)前各級人大常委會機關(guān)法律人才少的現(xiàn)象較突出，在一定程度上影響了規(guī)范性文件備案審查工作的開展。要解決好這一問題，不僅需要加強對現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn)或從法學(xué)領(lǐng)域招考工作人員，還要善于借助社會專業(yè)力量，使審查環(huán)節(jié)更加嚴(yán)格，從源頭上解決好規(guī)范性文件存在的違法或者有失公允的現(xiàn)象。一是聘請法律顧問。聘請長期從事法律工作和法律教育、具有豐富法律專業(yè)知識和法律從業(yè)經(jīng)驗的人員擔(dān)任法律顧問，不僅能解決人大常委會機關(guān)法律力量薄弱的問題，還有利于從實踐的角度、更深層次地對規(guī)范性文件進行審查。這樣做，不僅能保障規(guī)范性文件的合法性、公正性、公平性，還能提高規(guī)范性文件的可操作性，有利于降低行政成本、提高工作效率。二是成立法律咨詢小組。聘請離退休司法人員、法律工作者組成法律咨詢小組，不僅定期參與規(guī)范性文件備案審查，還能為人大常委會開展工作、為人大代表履職提供法律咨詢，幫助人大常委會更好地履行法律監(jiān)督職能。三是充分發(fā)揮各級人大機關(guān)專門人員的作用。通過各級人大機關(guān)通力合作，可以有效克服專業(yè)力量薄弱的問題。以地級市人 大常委會為例，在對規(guī)范性文件進行備案審查時，不僅可以邀請上一級人大常委會負責(zé)備案審查人員參與，也可以邀請下一級及平級人大常委會負責(zé)備案審查人員參與。這種做法，既有利于形成聯(lián)動機制、形成工作合力，也有利于工作交流，促進規(guī)范性文件備案審查工作整體水平的提升。四是充分發(fā)揮人大代表的作用。突出代表主體地位，充分發(fā)揮他們在規(guī)范性文件備案審查工作中的作用。根據(jù)地方組織法和代表法規(guī)定，一定數(shù)量的人大代表或常委會組成人員聯(lián)名，可以向本級人民代表大會或人大常委會提出屬于職權(quán)范圍內(nèi)的議案。如果聯(lián)名提出關(guān)于備案審查的建議，應(yīng)作為被動審查的主體予以高度重視。另外，人大代表來自各行各業(yè)、各個階層，具有廣泛的代表性，比政府、法院、檢察院更貼近基層，更接近群眾，更能代表群眾的利益，如果規(guī)范性文件存在應(yīng)撤銷情形的話，人大代表和常委會組成人員聯(lián)名提出的可行性應(yīng)該會更強。